美國智庫中的“澳英美三邊安全伙伴關系”:威脅認知、戰(zhàn)略設計與中國應對

薛 亮

(南京大學國際關系研究院 南京 210023)

0 引 言

在拜登政府任期內(nèi),美國已將中國界定為需要通過投資于新的競爭方式來加以戰(zhàn)勝的“美國唯一的競爭對手”[1]。作為強化對華軍事威懾和提升戰(zhàn)略競爭的集體能力并最終試圖“競贏”中國的重要一步,“澳英美三邊安全伙伴關系”(以下簡稱AUKUS)于2021年9月宣告建立,并不斷取得進展。直至2023年3月,美、英、澳在18個月磋商期后,確定AUKUS核潛艇項目實施的“最佳路徑”,商定“三步走”計劃,旨在未來幾十年“加強印太的威懾和穩(wěn)定”[2]。

在此過程中,美國戰(zhàn)略界始終保持對該項安全合作的高度重視,并集中體現(xiàn)在相關美國智囊和智庫的連續(xù)性專題研究與討論中。其研討聚焦在威脅認知、戰(zhàn)略設計和未來前景等方面,并不斷被美國政府付諸政策實踐,充當遏制中國的“排頭兵”。因此亟須中國密切關注,并結(jié)合其重點和難點,對如何予以全局性、針對性地應對和防范進行前瞻性思考。

1 研究對象及文獻概況

1.1 代表性的智庫樣本擇取

本文選取了10所從事大國間戰(zhàn)略競爭研究的美國代表性智庫,作為研究樣本來源,他們分別是戰(zhàn)略與國際研究中心(Center for Strategic and International Studies,CSIS)、傳統(tǒng)基金會(Heritage Foundation)、哈德遜研究所(Hudson Institute)、新美國安全中心(Center for a New American Security,CNAS)、蘭德公司(RAND Corporation)、美國企業(yè)研究所(American Enterprise Institute,AEI)、威爾遜中心(Wilson Center)、對外關系委員會(Council on Foreign Relations,CFR)、布魯金斯學會(The Brookings Institution)和哈佛大學貝爾弗科學與國際事務中心(Belfer Center for Science and International Affairs)。選取他們是綜合考慮了全球整體影響力、安全領域影響力和相關成果產(chǎn)出情況等要素的結(jié)果。首先,作為享譽全球的頂級智庫,他們?nèi)勘皇珍浽谫e夕法尼亞大學《公共政策研究智庫2019》的“世界范圍內(nèi)頂級智庫”或“美國頂級智庫”(前20名)及《2020年全球智庫指數(shù)報告》的“2020年世界范圍內(nèi)頂級智庫”名錄中[3]。其次,以CSIS為首,他們在國際安全領域長期深耕,是“防務與國家安全”(Defense and National Security)類別的代表。再次,他們對本文主要研究對象AUKUS開展了長期的跟蹤和研討工作,并匯聚專業(yè)研究者、政府官員和前政要及軍事人員,形成了較為豐富和高價值的成果。

1.2 代表性研究成果概況

筆者在上述10所代表性的智庫的官網(wǎng)上以“AUKUS”為關鍵詞、以“相關度”為優(yōu)先進行檢索,甄選出自2021年9月三國宣告AUKUS成立以來的相關文獻,并從中遴選出代表性文獻共30篇。其中,CSIS有12份,Heritage Foundation有5份,AEI、Brookings、CNAS、Hudson Institute和RAND各有2份,Belfer Center、CFR和Wilson Center各有1份與AUKUS直接相關的研究成果(見表1)。

表1 10所代表性的智庫的研究文獻及作者情況

經(jīng)初步分析可以發(fā)現(xiàn):從報告主題來看,他們集中于對AUKUS的戰(zhàn)略設計、項目功能和風險挑戰(zhàn)的討論,并被逐步納入到政府的政策實踐中。從作者背景來看,他們在CSIS任職者較多,同時,又有著豐富的國防、安全、外交部門及軍方、議會和高校的履職背景,并主要來自于美、英、澳三國,為AUKUS的政策咨詢提供了強大的跨國家、跨領域和跨部門的專業(yè)支持。從發(fā)布時間看,他們多圍繞AUKUS的階段性進展,尤其是在三國首腦確定核潛艇項目“最佳路徑”時達到高峰,顯示出其討論的前沿性和務實特征,并面向未來,具有進一步開展深入分析的價值。

2 美國代表性的智庫對AUKUS的主要認知

2.1 對AUKUS應對威脅的認知

他們認為,AUKUS的威脅認知是相當明確的,即“應對不斷上升的中國威脅”[4],特別是中國海軍能力的快速提升、在南海和臺灣問題上對主權的捍衛(wèi)以及在未來“爭奪美國在國際秩序中的領導地位”。對美、英、澳而言,中國分別是“唯一的競爭對手”“劃時代的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”和“經(jīng)濟脅迫與政治干預者”,需要予以強有力地集體應對。

此種威脅認知的變化使美英下定決心通過開展AUKUS合作來發(fā)揮最親密盟友的不對稱優(yōu)勢和美國在技術與海軍能力上的領頭作用,試圖在“未來五年內(nèi)”及之后的關鍵時期,威懾和阻止中國統(tǒng)一,在圍繞南海的“基于規(guī)則的秩序”競爭中獲勝[5],遏制中國崛起并維護以美國為首的霸權秩序、英國的全球大國地位和澳大利亞對區(qū)域安全的掌控權。

總之,美國代表性的智庫認為,AUKUS將用于向中國和周邊國家發(fā)出強力信號,展現(xiàn)相對中國的集體軍事優(yōu)勢并且“威懾和擊敗中國”[6]。

2.2 對AUKUS戰(zhàn)略設計的論述

美國代表性的智庫對AUKUS的戰(zhàn)略設計主要圍繞合作架構(gòu)、執(zhí)行計劃、階段目標、情報支持、制度改革、外部協(xié)調(diào)等方面展開。

2.2.1合作框架與實施計劃

在合作架構(gòu)上,AUKUS被寄予能夠迅速發(fā)展一種威懾中國的強有力方法,并在未來十年向后帶來持續(xù)性優(yōu)勢的“厚望”。因此,其包含兩個基本支柱和多個合作層次,即核潛艇支柱(支柱1)和包括高超聲速和反高超聲速、人工智能、機器學習、網(wǎng)絡、量子、太空領域在內(nèi)的先進能力支柱(支柱2),以及信息共享、科學和技術合作、軍工的整合、軍事互操作性和深度合作模式等層面[7]。

就其實施而言,與他們所認知的階段性“中國威脅”相對應,AUKUS的分階段規(guī)劃被認為是明智的。首先,在發(fā)起后18個月的第一項任務是制定一個可實現(xiàn)的、及時的、基于良好工程的路線。這在2023年3月已經(jīng)達成,并體現(xiàn)為第一階段澳方人員加入美英潛艇工業(yè)基地、美英對澳開展定期港口訪問并于2027年在西澳大利亞州建立“西方潛艇輪換部隊”;第二階段澳方在30年代陸續(xù)從美國購買約3艘弗吉尼亞級核潛艇;第三階段結(jié)合英國核潛艇核反應堆和美國的弗吉尼亞級技術和武器系統(tǒng),在40年代初前向澳方交付“SSN AUKUS”核潛艇的“三步走”計劃。其次,重點關注在高超聲速導彈、量子計算、人工智能和網(wǎng)絡安全等其他先進能力領域合作。其中,AUKUS水下自主系統(tǒng)項目(AURAS)試驗計劃在2023年進行;AUKUS量子協(xié)議(AQUA)將在2025年前進行技術整合;AUKUS人工智能合作的早期工作重點是適應“競爭環(huán)境”;同時,AUKUS被認為將在核潛艇服役前,優(yōu)先開發(fā)高超聲速導彈、無人攻擊飛機和進攻性網(wǎng)絡能力等非對稱性資產(chǎn)[8]。

2.2.2執(zhí)行建議與配套措施

為此,他們建議三國秉持堅決態(tài)度,迅速建立一條通往澳大利亞核潛艇的不可逆轉(zhuǎn)的途徑,包括開始建造并且在10年內(nèi)交付第一艘核潛艇,利用美澳投資來大規(guī)模升級潛艇工業(yè)基地,以維持海軍核資產(chǎn)的態(tài)勢。通過派遣美國核潛艇高頻率訪問澳大利亞以及在美英潛艇上部署澳方人員,高效培訓人員以盡快熟悉核動力安全和運行的高工程標準。作為協(xié)調(diào)機構(gòu),美國海軍反應堆項目(NR)可以在澳建立辦事處,三國也可探索建立聯(lián)合國防高級研究計劃局(AUKUS DARPA)[9]。繼之,在2027年前完成美英核潛艇在西澳的長期駐扎和輪換部隊的組建來迎接“與中國關系可能最緊張的時刻”。同時,核潛艇計劃僅僅是對抗中國的一部分,還應包括在澳部署美國的核能力平臺例如戰(zhàn)略轟炸機,以及其他先進能力如美國正在研發(fā)的高超聲速技術以及自主水下運載技術在澳大利亞或與其聯(lián)合開發(fā)。長期而言,應將該合作編纂成法律以從中長久受益。這也意味著,該合作框架可以成為與其他重要盟友在新的伙伴關系下開展特定功能合作的開始[10]。

同時,在配套支持措施上,他們認為還需要更為深入的情報合作、出口管制改革和對內(nèi)對外協(xié)調(diào)。他們建議,與澳大利亞共享海軍核動力推進信息需要在雙邊和“五眼聯(lián)盟”的“非常牢固的情報和信息共享關系”基礎上創(chuàng)建一個新的AUKUS分類標準,引進美國的優(yōu)勢資源和各自的監(jiān)視技術,并在數(shù)據(jù)隱私和安全標準及供應商選擇方面達成一致,以在三國間同時分享核機密和常規(guī)系統(tǒng)信息[11]。這也需要包括《國際武器貿(mào)易條例》(ITAR)修訂和“國家技術與工業(yè)基地”(NTIB)擴展在內(nèi)的美國出口管制體制改革的支持。他們認為,最高政治層必須積極介入,促使國務院、國防部和國會共同發(fā)揮作用,在ITAR和NTIB下實現(xiàn)對親密盟友的豁免。目前,主要通過支柱2撬開窗口,“在進一步推進支柱2之前,對美國技術共享法律進行改革”[12]。為了減少外部壓力,他們建議三國應重視強調(diào)AUKUS“不是核擴散問題”的定性,與國際原子能機構(gòu)密切協(xié)調(diào),并爭取獲得更多盟友的支持,以此規(guī)避外界對其違反《不擴散核武器條約》的指責,并樹立一個重要的先例。

2.3 對AUKUS目標功能的預期

通過上述對AUKUS的戰(zhàn)略設計,美國代表性的智庫期待AUKUS能夠直接或間接地實現(xiàn)在軍事、政治、經(jīng)濟、外交等方面的多重目標。

首先,AUKUS合作將可以獲得一支能夠在印度—太平洋的廣闊海域進行長距離操作,具有先進的聲納和戰(zhàn)術系統(tǒng)和更大的武器庫空間的核潛艇前沿艦隊,提高聯(lián)盟對抗中國人民解放軍海軍的水下能力[13]。同樣,在高超聲速進攻中保持對等的重要性是討論中反復出現(xiàn)的主題。AUKUS將助力開發(fā)可靠的高超聲速打擊武器,以降低中國的先發(fā)優(yōu)勢。在整體的先進能力領域,AUKUS也被設定為一個“技術加速器”,通過推動技術融合、提升產(chǎn)業(yè)能力、深化戰(zhàn)略協(xié)作[14],來贏得與中國的技術競爭。

其次,AUKUS合作可以在產(chǎn)業(yè)技術等方面帶來一定的“溢出效應”。借助AUKUS這一重要抓手,可以嘗試清除橫亙在美國與關鍵盟友進行技術分享之間的制度性障礙,從而在量子計算、定向能武器、導彈防御、人工智能和機器人技術以及其他領域與盟友啟動新的合作。同時,AUKUS也被認為會對其他先進制造業(yè)和經(jīng)濟領域產(chǎn)生溢出效應。AUKUS將打造南澳的工業(yè)中心、使三國軍工企業(yè)受益,并帶來諸多就業(yè)崗位,給予資本、地方和民眾以切實好處,減少國內(nèi)政治阻力[15]。

最終,AUKUS旨在增強美國的“一體化威懾”戰(zhàn)略和“印太安全架構(gòu)”,并進一步遏制中國?！耙惑w化威懾”是拜登政府國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略的關鍵概念,旨在通過“全政府”“跨領域”“跨區(qū)域”“跨沖突域”和“聯(lián)合盟友”的方式量身定制地威懾競爭對手[16]。AUKUS被認為將在其中發(fā)揮關鍵作用,尤其是在和平時期與中國圍繞南海展開規(guī)則秩序競爭,以及在臺海緊急情況時阻止中國。通過發(fā)出明確的信號,其妄圖讓中國認識到統(tǒng)一“變得不那么有吸引力”,并向周邊國家施壓。這也將與“美日+”等“小多邊”機制共同朝著在“印太”區(qū)域強有力地實施一體化威懾邁進[17]。

2.4 對AUKUS戰(zhàn)略風險的討論

美國代表性的智庫同時認識到,AUKUS的實施和尋求理想目標并不會一帆風順,其戰(zhàn)略設計中也蘊藏著戰(zhàn)略風險,甚至可能“使中國受益”。

首先,AUKUS的戰(zhàn)略設計存在成本和協(xié)調(diào)的問題,有可能陷入類似法國潛艇項目以及2011年美國海軍陸戰(zhàn)隊駐澳大利亞“達爾文海軍輪換部隊”曾經(jīng)的“成本和延誤陷阱”[18],即在曠日持久的成本分攤談判過程中,分歧逐步擴大、政治共識日益消耗并受到外部影響,最終自廢武功。他們一致認為,該項目到2055年預計將耗費逾2400億美元,并且需要大量的專業(yè)技術人員,而目前的資金和人力狀態(tài)不足以保證其順利實施,加之美國目前的造船效率和就業(yè)狀態(tài)、英國的軍工狀況和經(jīng)濟表現(xiàn),其履約前景存疑。同樣,2023年4月發(fā)布的澳大利亞《國防戰(zhàn)略評估》也未能很好地回應這一問題[19]。此外,協(xié)調(diào)的問題同樣緊迫,這集中體現(xiàn)在美國《國際武器貿(mào)易條例》對AUKUS的限制中。他們認為,目前對出口先進軍事技術持以相對保守態(tài)度的美國出口管制制度不適應戰(zhàn)略競爭的時代,而復雜的官僚運作也增加了有效改革的障礙。其中一個重要癥結(jié)還在于,AUKUS需要先進的新興領域的軍工企業(yè)的參與,而現(xiàn)有體制實質(zhì)上會危及企業(yè)未來的生存能力和商業(yè)銷售[20]。這在現(xiàn)階段的美國內(nèi)部政治生態(tài)下恐難以獲得迅速有效地解決。

其次,在戰(zhàn)略目標上,他們擔心AUKUS和其所要威懾的對象之間存在時間差、意愿差和能力差,從而事倍功半甚至功敗垂成。第一,他們大多認同美中戰(zhàn)略競爭中風險最大的時期可能是“從現(xiàn)在到本十年末”的論斷,而AUKUS在能否快速形成威懾力上尚有不確定性,因此存在“時間滯后”。對此,其建議美國及其伙伴最大限度地做好防御準備,同時最大限度地減少直接挑釁,并管理好兩者間的張力[21]。第二,他們懷疑AUKUS三國在對核心利益的認識上以及干預中國臺灣問題的意愿上存在不一致性。尤其是,作為“澳大利亞的主權資產(chǎn)”,不應假定其必然參與一場涉及中國的重大沖突。他們建議,美國應進一步加強與澳大利亞就AUKUS將關涉臺灣突發(fā)情況的討論[22]。第三,他們憂慮三國在相關準備上的能力不足,主要是澳方在短期內(nèi)掌握核管理等技術性難題、美國達到預期要求的潛艇制造與先進技術突破的能力和英國受到經(jīng)濟表現(xiàn)阻礙及干預烏克蘭局勢而受到影響的交付能力,以及相關的人力挑戰(zhàn)[23]。

再次,考慮到AUKUS將挑戰(zhàn)國際核不擴散規(guī)范,他們擔憂AUKUS在與周邊區(qū)域和國家的交往中產(chǎn)生互動問題,由此需要付出額外成本并可能減損預期功能。AUKUS由于違背了《不擴散核武器條約》關于核轉(zhuǎn)讓“用于和平用途”等相關規(guī)定,受到諸多發(fā)展中國家的質(zhì)疑。主要包括東南亞和南太平洋在內(nèi)的周邊區(qū)域國家和組織相繼對其表示批評和敦促,暴露出AUKUS可能影響其成員國與關涉戰(zhàn)略競爭的關鍵國家之間的關系。東南亞和南太平洋建立各自的“無核武器區(qū)”的努力也很可能會擾亂美國的戰(zhàn)略部署并限制AUKUS功能的行使。加之,美國目前在融入該區(qū)域的政治經(jīng)濟方面不甚理想,尤其是美國對“貿(mào)易準入”的開放性不夠。因此,他們對AUKUS與周邊區(qū)域國家和國際社會的長期和全面的互動關系和前景也存有憂慮[24]。

總之,上述戰(zhàn)略風險都會影響AUKUS的前景,并且將與“至少在三個國家獲得持續(xù)的政治支持三十年”的高要求相互作用。

3 總結(jié)與中國對策

從上述論述中可以獲知,第一,美國代表性智庫在對AUKUS的研究和討論中始終將中國作為“威脅來源”和“威懾對象”,并在對AUKUS的戰(zhàn)略設計中就其合作框架與實施計劃、功能預期與戰(zhàn)略風險等方面形成了高度共識,而并未隨黨派和意識形態(tài)偏好產(chǎn)生明顯的分野。這種共識固然有利于中國把握AUKUS及其背后的美國威懾戰(zhàn)略動向,但也值得中國予以高度警惕。這預示著,在未來一段時間內(nèi),美國對華強有力的威懾戰(zhàn)略,包括對AUKUS機制的部署,仍會以“一體化威懾——印太——AUKUS”的架構(gòu)穩(wěn)步推進。在此過程中,美國代表性的智庫發(fā)揮著重要作用,并形成CSIS與澳大利亞戰(zhàn)略政策研究所(ASPI)、CSIS與美國海軍協(xié)會(USNI)、CNAS與ASPI和倫敦國王學院大戰(zhàn)略中心(CGS)之間主要圍繞AUKUS進行的“1.5軌”政策對話機制。對其予以長期關注和研究顯然具有重要意義。

第二,美國代表性智庫的研究與討論反映了,AUKUS將以階段性的規(guī)劃部署對其所認知的威脅和威懾對象予以不同階段不同側(cè)重的“量身定制”地威懾。其矛頭所指主要是西太平洋區(qū)域的中國海上軍事發(fā)展,并以南海為前沿地帶?，F(xiàn)階段,其工作重點是在西澳建立“西方潛艇輪換部隊”并在高超聲速等先進能力領域取得突破,同時對“印太戰(zhàn)略”起到強化作用并對區(qū)域國家釋放強烈的決心信號,從加強國防科技建設、提升“拒止性威懾”和鞏固亞太盟友關系三個方面威懾和沖擊中國的周邊戰(zhàn)略部署[25]。就此,美國國務院、國防部和國會將會加緊審查出口管制制度改革議案。而美國、英國和澳大利亞會在“五眼聯(lián)盟”經(jīng)驗基礎上形成更高標準的密切情報合作[26]。但與此同時,相比于美智庫,美政府在公開場合盡量淡化相關戰(zhàn)略風險,并強調(diào)其“戰(zhàn)略機遇”和價值觀因素,回避關于美國應開放國際貿(mào)易市場準入的建議,并且對AUKUS的“擴容”持以更謹慎的態(tài)度。這些都需要中國留意并進行針對性施策。

第三,盡管美國主導AUKUS穩(wěn)步取得進展,但其仍存在諸多不確定性,正如美國戰(zhàn)略界對美中戰(zhàn)略競爭將是一場拉鋸戰(zhàn)的認知一樣[27],AUKUS也同樣是一場“馬拉松”。對此,中國應沉著應對。在國家內(nèi)部,應在總體國家安全觀統(tǒng)領下,統(tǒng)籌發(fā)展與安全,在科學技術創(chuàng)新、戰(zhàn)略情報評估、威懾能力提高及相關專才培養(yǎng)等方面不斷發(fā)展。在國際關系上,結(jié)合討論中的戰(zhàn)略風險,中國當前與澳工黨政府開展經(jīng)濟合作與外交協(xié)商仍然意義重大?；诖?在相互尊重主權和照顧彼此核心利益關切上形成進一步共識尤為重要。在全球和區(qū)域合作上,中國應堅定維護以《不擴散核武器條約》為基石的國際核不擴散體系,積極支持有關地區(qū)國家建立無核武器區(qū);支持和完善以東盟為中心的地區(qū)安全合作機制和架構(gòu),秉持“東盟方式”;支持太平洋島國為應對全球性挑戰(zhàn)所作努力,落實其《藍色太平洋2050戰(zhàn)略》[28]。這將對某些國家不顧世界和平與發(fā)展的正義事業(yè)而強行推進AUKUS等陣營對抗活動形成有力的道德和輿論鉗制,推動國際社會攜手為動蕩變革的時代注入更多穩(wěn)定性和確定性。