淺議基層監(jiān)管工作中簡易升降機(jī)品種的認(rèn)定

王 剛 顧燕艷 周鈺閔 馬晨璟

（啟東市市場監(jiān)督管理局 南通 226200）

我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對特種設(shè)備安全監(jiān)管工作在專業(yè)化、精細(xì)化上提出了更高要求。國家對特種設(shè)備實行目錄管理，但現(xiàn)實中存在某些設(shè)備品種相似度高、出廠資料缺失、技術(shù)資料和實物參數(shù)不符等現(xiàn)象，認(rèn)定其是否屬于目錄內(nèi)的特種設(shè)備，成為基層監(jiān)管工作中的難點和痛點，而簡易升降機(jī)是其中較為典型的一類設(shè)備。本文首先介紹了簡易升降機(jī)使用現(xiàn)狀，分析了基層監(jiān)管中簡易升降機(jī)認(rèn)定中存在的主要問題，在介紹相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的解決對策與監(jiān)管建議。

1 簡易升降機(jī)使用現(xiàn)狀

簡易升降機(jī)由于結(jié)構(gòu)、價格上的優(yōu)勢等原因，在一些小型企業(yè)中得到了廣泛應(yīng)用[1]。雖然簡易升降機(jī)創(chuàng)造了一定經(jīng)濟(jì)效益，但由于部分企業(yè)安全意識不強(qiáng)、管理水平低下，極易引發(fā)安全事故。經(jīng)過對簡易升降機(jī)的使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，簡易升降機(jī)無證制造、無證使用的問題較為突出，且簡易升降機(jī)、電梯、升降作業(yè)平臺3類設(shè)備界定模糊、混淆使用，基層監(jiān)管常常存在盲區(qū)，安全隱患極大。

2 簡易升降機(jī)認(rèn)定存在的主要問題

國家對特種設(shè)備實行目錄管理，簡易升降機(jī)和電梯納入《特種設(shè)備目錄》[質(zhì)檢總局關(guān)于修訂《特種設(shè)備目錄》的公告（2014年第114號)]管理，而升降作業(yè)平臺未納入目錄。應(yīng)納入監(jiān)管但未實際監(jiān)管的設(shè)備，一旦發(fā)生事故，基層監(jiān)管人員將面臨被追究瀆職責(zé)任的履職風(fēng)險。因此，簡易升降機(jī)的品種認(rèn)定問題亟待解決，涉及的簡易升降機(jī)的品種認(rèn)定問題，主要表現(xiàn)在以下3個方面。

1）基層監(jiān)管人員由于專業(yè)技術(shù)匱乏、技術(shù)力量薄弱，往往無法準(zhǔn)確判斷區(qū)分簡易升降機(jī)、升降作業(yè)平臺和電梯，三者具有相似結(jié)構(gòu)特征、驅(qū)動方式，都可以將某平臺、貨箱或轎廂提升到一定的高度，實踐中較難準(zhǔn)確區(qū)分認(rèn)定。

2）設(shè)備無任何技術(shù)資料，無法通過資料判定設(shè)備的參數(shù)。這類設(shè)備主要是由企業(yè)自己非法制造，沒有設(shè)計文件、產(chǎn)品合格證明等技術(shù)資料，因此無法直接認(rèn)定是否納入監(jiān)管范圍。

3）設(shè)備有技術(shù)資料，但設(shè)備實物和技術(shù)資料不符。這類設(shè)備主要是制造企業(yè)故意避開法規(guī)規(guī)范，逃避監(jiān)管，利用一些用戶對特種設(shè)備不了解，并且貪圖價格便宜的心理，比如，實際制造使用的是簡易升降機(jī)和電梯，但提供的卻是升降作業(yè)平臺的相關(guān)制造資料，或者將簡易升降機(jī)的額定起重量虛標(biāo)為小于0.5 t，這類設(shè)備常常游離在監(jiān)管范圍之外。由于是無制造許可資質(zhì)企業(yè)生產(chǎn)的，并未進(jìn)行法定檢驗，操作人員也不具備相應(yīng)的專業(yè)技能，存在嚴(yán)重安全隱患。

3 相關(guān)法規(guī)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)情況及適用分析

3.1 相關(guān)法規(guī)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)情況

2013年6月29日，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》的出臺標(biāo)志著特種設(shè)備安全法規(guī)體系完全形成，下面就簡易升降機(jī)、電梯和升降作業(yè)平臺相關(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)做簡要介紹。

《特種設(shè)備目錄》規(guī)定，“起重機(jī)械用于垂直升降或垂直升降并水平移動重物的機(jī)電設(shè)備，包括額定起重量大于或等于0.5 t的升降機(jī)”。GB 28755—2012《簡易升降機(jī)安全規(guī)程》定義簡易升降機(jī)為“以曳引機(jī)、卷揚(yáng)機(jī)、電動葫蘆、液壓泵站等作為驅(qū)動裝置，通過鋼絲繩、齒輪齒條、鏈條或液壓油缸等部件帶動貨廂，在井道內(nèi)沿垂直或與垂直方向傾斜角小于15°的剛性導(dǎo)向裝置運(yùn)行的僅用于運(yùn)載貨物的起重機(jī)械[2]”且“簡易升降機(jī)不得載人運(yùn)行。簡易升降機(jī)的操作裝置必須設(shè)置在貨箱外，貨箱內(nèi)不得設(shè)置任何操作按鈕[2]”。

《特種設(shè)備目錄》規(guī)定“電梯，是指動力驅(qū)動，利用沿剛性導(dǎo)軌運(yùn)行的箱體，進(jìn)行升降或者平行運(yùn)送人、貨物的機(jī)電設(shè)備”，載貨電梯和雜物電梯都屬于電梯品種。GB／T 7024—2008《電梯、自動扶梯、自動人行道術(shù)語》定義“載貨電梯 主要運(yùn)送貨物的電梯，同時允許有人員伴隨[3]”，GB 25194—2010《雜物電梯制造與安裝安全規(guī)范》規(guī)定“雜物電梯是服務(wù)于規(guī)定層站的固定式升降設(shè)備。它具有一個轎廂，轎廂的尺寸和結(jié)構(gòu)型式不允許人員進(jìn)入[4]”。

原《特種設(shè)備目錄》（國質(zhì)檢鍋〔2004〕31號）中，將升降作業(yè)平臺和簡易升降機(jī)并列作為升降機(jī)的一個品種，現(xiàn)行《特種設(shè)備目錄》取消了升降作業(yè)平臺這個品種。升降作業(yè)平臺是一個較寬泛的概念，其型式復(fù)雜，涉及的標(biāo)準(zhǔn)較多，DB32／T 1510—2015《升降作業(yè)平臺檢驗規(guī)則》中定義升降作業(yè)平臺為“在工業(yè)生產(chǎn)車間、倉庫等場所運(yùn)輸貨物或人員到達(dá)固定樓層或一定高度平面進(jìn)行作業(yè)，并采用動力驅(qū)動的升降裝置”，該標(biāo)準(zhǔn)同時明確升降作業(yè)平臺不適用于全封閉井道內(nèi)[5]。在JB／T 12786—2016《升降工作平臺術(shù)語與分類》中，升降工作平臺為“通過升降機(jī)構(gòu)的運(yùn)動或底盤的移動，將工作平臺上的人員或物料運(yùn)送至工作位置，并進(jìn)行作業(yè)的機(jī)械設(shè)備[6]”。從JB／T 12786—2016標(biāo)準(zhǔn)提及的各類平臺示例顯示，升降工作平臺均未安裝在封閉的井道內(nèi)。通過對比相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、實際使用習(xí)慣和用途，升降作業(yè)平臺和升降工作平臺應(yīng)為同類設(shè)備，只是名稱不同。

以上是技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)對簡易升降機(jī)、電梯、升降作業(yè)平臺的定義，三者在定義、結(jié)構(gòu)上有著諸多相似之處，都是通過升降運(yùn)送人或貨物，普遍安裝使用導(dǎo)軌，驅(qū)動方式可使用電力或液壓方式等，因此，三類設(shè)備的區(qū)分認(rèn)定常常困擾基層監(jiān)管人員。

3.2 簡易升降機(jī)和電梯、升降作業(yè)平臺的比較分析

關(guān)于簡易升降機(jī)、電梯和升降作業(yè)平臺的區(qū)分認(rèn)定，可以從結(jié)構(gòu)方式、控制方式和用途方面綜合判斷。三者的結(jié)構(gòu)和使用功能上有一定差別，簡易升降機(jī)是一種僅用于運(yùn)載貨物的起重機(jī)械，安裝在封閉井道內(nèi)，且有貨廂，人員可以進(jìn)出，但不能用于運(yùn)載人員。載貨電梯不同于簡易升降機(jī)，通過轎廂運(yùn)送貨物的同時允許有人伴隨，轎廂內(nèi)設(shè)置有選層按鈕等。雜物電梯用于樓層間運(yùn)送貨物，只載物不載人，安裝在封閉井道內(nèi)，也有轎廂，但和簡易升降機(jī)主要區(qū)別是，雜物電梯轎廂的尺寸和結(jié)構(gòu)型式?jīng)Q定了人員是不能進(jìn)入的。升降作業(yè)平臺是一種典型的高空作業(yè)機(jī)械，與簡易升降機(jī)、電梯的主要區(qū)別特征是，升降作業(yè)平臺不能放置在井道內(nèi)使用。另外，在控制裝置上，簡易升降機(jī)和電梯都可以設(shè)置多個固定的?？繉诱荆淇刂蒲b置為設(shè)置在各個層站的召喚按鈕或轎廂內(nèi)選層按鈕，而升降作業(yè)平臺僅在下部設(shè)置1個停靠點，以供人員上下和物料裝卸。

3.3 升降作業(yè)平臺移出目錄管理的原因分析

對于移出特種設(shè)備目錄管理的有關(guān)設(shè)備設(shè)施安全監(jiān)管問題也值得討論。升降作業(yè)平臺在質(zhì)檢總局辦公廳關(guān)于征求《特種設(shè)備目錄（修訂征求意見稿）》意見的函（質(zhì)檢辦特函〔2013〕797號）中進(jìn)行保留，但最終出臺的《特種設(shè)備目錄》中，將升降作業(yè)平臺移出了目錄。大致上認(rèn)為，對于固定式升降平臺，由于結(jié)構(gòu)、用途等方面限制，安裝在企業(yè)廠房中使用的數(shù)量極少，從高效監(jiān)管、危險性原則考慮，移出特種設(shè)備目錄管理確有必要；對于移動式升降平臺，部分安裝于機(jī)動車輛上，機(jī)動車由公安部門管理，為了避免重復(fù)管理，不再納入特種設(shè)備管理。

3.4 升降作業(yè)平臺監(jiān)管的法律適用

由于《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》和《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》是一般法和特別法的關(guān)系，特別法未規(guī)定的，應(yīng)適用一般法，對于升降作業(yè)平臺，由于已移出《特種設(shè)備目錄》，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》實施監(jiān)管?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》第三條第三款同時規(guī)定“安全生產(chǎn)實行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”，根據(jù)“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的依法行政原則，應(yīng)由相關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對升降作業(yè)平臺依據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》實施監(jiān)管。

4 監(jiān)管對策與建議

4.1 簡易升降機(jī)的監(jiān)管對策

對于無任何技術(shù)資料的簡易升降機(jī)安全監(jiān)管，需要確定的是額定起重量是否大于或者等于0.5 t。對于大于或者等于0.5 t的，按照特別法優(yōu)于一般法原則，依據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》進(jìn)行監(jiān)管；小于0.5 t的，則納入《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》管理范圍。對于無任何技術(shù)資料或資料不全的設(shè)備，額定起重量需要通過相關(guān)驅(qū)動裝置的驅(qū)動能力判斷，但現(xiàn)實情況是驅(qū)動裝置也無任何資料和產(chǎn)品銘牌，因此，只能按照GB 28755—2012中6.1.2條規(guī)定，對無法明確額定起重量的簡易升降機(jī)，其額定起重量按對應(yīng)表中貨箱最大有效面積所對應(yīng)的額定起重量確定，0.5 t的額定起重量對應(yīng)的最大貨箱有效面積為2.1 m2，若貨箱有效面積大于等于2.1 m2，則推定額定起重量大于等于0.5 t，設(shè)備應(yīng)納入特種設(shè)備監(jiān)管范圍。通過貨箱最大有效面積推定額定起重量，是為了解決實際問題而引入的變通擬制辦法，但無法解決此類設(shè)備本質(zhì)安全度低、實際存在安全隱患的問題。

對于設(shè)備有技術(shù)資料，但設(shè)備實物和技術(shù)資料不符的情況，主要是部分制造單位沒有特種設(shè)備制造許可資格，為逃避監(jiān)管，故意將起重能力超過0.5 t的設(shè)備標(biāo)定為小于0.5 t，或是故意在產(chǎn)品合格證上將簡易升降機(jī)或電梯標(biāo)作升降作業(yè)平臺，此類設(shè)備可以根據(jù)上述思路進(jìn)行區(qū)分認(rèn)定。這類設(shè)備認(rèn)定后的處理值得思考，對于未經(jīng)許可制造、安裝簡易升降機(jī)和電梯的制造單位，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第七十四條規(guī)定處理。對于使用未經(jīng)許可制造的簡易升降機(jī)、電梯的行為，則應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第八十四條規(guī)定處理。從具體處罰條款可以看出，對于非法制造安裝、使用簡易升降機(jī)和電梯的行為，國家采取了較嚴(yán)厲的行政處罰手段，若行政相對人對設(shè)備品種認(rèn)定有異議，很有可能以事實不清、證據(jù)不足為由提出行政復(fù)議或行政訴訟，人民法院基于專業(yè)限制，委托技術(shù)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法鑒定，監(jiān)管部門的認(rèn)定意見未必能被人民法院采納。

4.2 簡易升降機(jī)的監(jiān)管建議

簡易升降機(jī)因結(jié)構(gòu)和價格上的優(yōu)勢，2004年作為起重機(jī)械的一個品種，被列入《特種設(shè)備目錄》，GB 28755—2012實施后，簡易升降機(jī)為相關(guān)單位取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，但同時一些企業(yè)通過在自制升降機(jī)貨箱面積上“縮水鉆空子”、出具虛假的起重量小于0.5 t的技術(shù)資料等逃避監(jiān)管現(xiàn)象也普遍存在，這些設(shè)備的安全保護(hù)裝置缺失，本質(zhì)安全度極低，安全隱患重大，脫離安全監(jiān)管，安全事故頻發(fā)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，企業(yè)也在不斷加大安全投入，簡易升降機(jī)相較于電梯生產(chǎn)成本優(yōu)勢漸弱，在以人為本，堅持人民至上，把保護(hù)人民生命安全擺在首位的安全生產(chǎn)工作時代背景下，建議調(diào)整《特種設(shè)備目錄》，取消簡易升降機(jī)這一品種，堵住漏洞，消除盲區(qū)，逐步使用載貨電梯取代，從而徹底消除上述亂象引發(fā)的事故隱患。另外，國家雖然制定了相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是基層監(jiān)管人員主要從事行政管理工作，缺乏必要技術(shù)儲備及支撐，對特種設(shè)備品種認(rèn)定不專業(yè)、不權(quán)威，因此，上級特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門有必要進(jìn)行頂層謀劃，出臺相關(guān)安全技術(shù)規(guī)范，明確特種設(shè)備品種認(rèn)定的相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)和認(rèn)定程序，以此保障基層監(jiān)管工作更加規(guī)范、準(zhǔn)確、科學(xué)。

4.3 移出目錄管理設(shè)備的監(jiān)管對策

根據(jù)近幾年國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，造成特種設(shè)備事故主要原因是人員違章操作、操作不當(dāng)甚至無證作業(yè)，即人的不安全行為，約占70%。南通興東機(jī)場“9.2”液壓升降平臺側(cè)翻高處墜落較大事故是一個影響較大的案例，事故報告認(rèn)為該起事故的直接原因有2個：1）作業(yè)人員違章作業(yè)，未打開液壓升降平臺4個支撐進(jìn)行升降作業(yè)；2）液壓升降平臺上7人形成的超載，液壓升降平臺剛下降時突然向南側(cè)側(cè)翻倒地導(dǎo)致人員傷亡[7]。因此，對于升降作業(yè)平臺，包括其他移出特種設(shè)備目錄管理的有關(guān)設(shè)備設(shè)施的監(jiān)管，應(yīng)緊緊抓住“人”的因素，重點強(qiáng)化對作業(yè)人員的管理。

消除人的不安全行為應(yīng)做好以下2點：1）要落實企業(yè)主體責(zé)任，企業(yè)對相關(guān)作業(yè)人員進(jìn)行教育培訓(xùn)，并抓好崗位責(zé)任制的落實。2）要強(qiáng)化監(jiān)管措施，相對于《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對作業(yè)人員監(jiān)管措施更為嚴(yán)厲。對于作業(yè)人員未按規(guī)定經(jīng)專門的安全作業(yè)培訓(xùn)并取得相應(yīng)資格上崗作業(yè)的，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》規(guī)定先責(zé)令限期改正，如果不執(zhí)行限期改正的指令，處1萬元到5萬元罰款。而《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》則規(guī)定，責(zé)令限期改正的同時，即處10萬元以下罰款，如果不執(zhí)行限期改正的指令，則加大處罰力度，給予10萬元到20萬元的罰款。比較而言，《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》重在設(shè)備監(jiān)管，重點關(guān)注設(shè)備的不安全狀況，而《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對人員管理更為重視，突出規(guī)制人的不安全行為，結(jié)合移出特種設(shè)備目錄管理的有關(guān)設(shè)備設(shè)施安全現(xiàn)狀，適用《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》更具優(yōu)勢，更有針對性，更能從根本上消除或減少事故的發(fā)生。

5 結(jié)束語

近年來，隨著簡易升降機(jī)的大量使用，由于企業(yè)主體責(zé)任不落實，隱患排查治理不到位，與簡易升降機(jī)相關(guān)的安全事故也時有發(fā)生。簡易升降機(jī)基層監(jiān)管工作面臨的問題主要是品種認(rèn)定，通過分析比較相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，可以區(qū)分簡易升降機(jī)、電梯和升降作業(yè)平臺，但實踐中需要有必要的技術(shù)能力、技術(shù)條件和技術(shù)支撐，通過適當(dāng)調(diào)整《特種設(shè)備目錄》，規(guī)范特種設(shè)備品種認(rèn)定機(jī)構(gòu)及程序，可以進(jìn)一步提升監(jiān)管效能，消除事故隱患，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。