推進(jìn)中國式現(xiàn)代化水資源管理的擔(dān)當(dāng)和作為

楊得瑞

（水利部水資源管理司，100053，北京）

2023 年4 月，習(xí)近平總書記在廣東省徐聞縣大水橋水庫考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進(jìn)去。本文圍繞推進(jìn)中國式現(xiàn)代化為什么要把水資源問題考慮進(jìn)去、怎么考慮進(jìn)去、水資源管理工作應(yīng)該有怎樣的擔(dān)當(dāng)和作為進(jìn)行探討。

一、在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中水資源管理的使命任務(wù)

1.中國式現(xiàn)代化的特征及對(duì)水資源的要求

黨的二十大報(bào)告明確提出以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興這一中心任務(wù)，指出中國式現(xiàn)代化的五個(gè)基本特征，即中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。水是生存之本、文明之源。在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，要實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生，必須保障人民群眾的生活用水需求，保障基本生態(tài)用水需求，保障合理生產(chǎn)用水需求，滿足人民日益增長的美好生活需要和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，使有限的水資源可持續(xù)地支撐中國式現(xiàn)代化。

2.我國水資源面臨的形勢(shì)

我國夏汛冬枯、北缺南豐，水資源時(shí)空分布極不均衡。多年來，我國水資源總量總體變化不大，但區(qū)域分異特征明顯。南方地區(qū)水資源總量總體呈波動(dòng)增加趨勢(shì)，北方大部分地區(qū)水資源總量普遍減少，尤其海河、黃河、遼河等流域水資源量衰減明顯。當(dāng)前，我國面臨水災(zāi)害威脅、水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染的問題，部分流域區(qū)域水資源短缺問題十分突出。推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，必須進(jìn)一步提高供水質(zhì)量、保證率和可靠性，必須退減超采的地下水，退還被擠占的河湖生態(tài)用水?？梢缘贸鲆粋€(gè)基本判斷，就是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)都將面臨水資源短缺的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

3.水資源管理的使命任務(wù)

對(duì)照中國式現(xiàn)代化的特征和要求，根據(jù)當(dāng)前水資源面臨的形勢(shì)，水資源管理工作的使命任務(wù)可概括為：一副重?fù)?dān)，兩項(xiàng)使命，動(dòng)態(tài)平衡，持續(xù)向前。一副重?fù)?dān)，即水資源管理；兩項(xiàng)使命，即保障供水安全和維系良好生態(tài)，分別位于這副擔(dān)子的兩頭；動(dòng)態(tài)平衡，就是兩項(xiàng)使命不斷有新情況、新變化、新要求，這副擔(dān)子不斷有新載荷，兩頭相互影響，甚至此消彼長，必須始終掌握平衡，努力做到辯證統(tǒng)一、相輔相成；持續(xù)向前，就是要挑著這個(gè)重?fù)?dān)可持續(xù)走下去，支撐和保障中國式現(xiàn)代化。

二、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，要堅(jiān)持把水資源作為剛性約束

習(xí)近平總書記指出，面對(duì)水安全的嚴(yán)峻形勢(shì)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，都必須樹立人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡的原則?！坝卸嗌贉荻嗌兖x”。要加強(qiáng)需求管理，把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載力作為剛性約束，貫徹落實(shí)到改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作中。要建立并執(zhí)行水資源剛性約束制度，落實(shí)“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”原則，最基礎(chǔ)的工作是用水權(quán)初始分配，即對(duì)水資源使用權(quán)的初始分配，要把可用水量盡可能細(xì)化到用水戶，以此定城、定地、定人、定產(chǎn)。目前，用水權(quán)初始分配重點(diǎn)開展了以下三項(xiàng)工作：

一是強(qiáng)化河湖生態(tài)流量保障。研究制定確定和保障生態(tài)流量的政策，明確生態(tài)流量管理的原則、程序、方法和措施。2018年以來，水利部切實(shí)履行指導(dǎo)河湖生態(tài)流量水量管理職責(zé)，累計(jì)確定了171 條跨省河湖和415 條省內(nèi)河湖共957 個(gè)斷面的生態(tài)流量目標(biāo)。當(dāng)前和下一步，重點(diǎn)是對(duì)已經(jīng)確定生態(tài)流量目標(biāo)的河湖，通過編制實(shí)施方案、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警、加強(qiáng)調(diào)度管理等措施，切實(shí)抓好生態(tài)流量目標(biāo)落實(shí)。

二是推進(jìn)江河流域水量分配。對(duì)跨行政區(qū)域的河流，明確相關(guān)省份和省內(nèi)各地市的水量分配份額、省界和其他重要控制斷面的下泄水量和流量控制指標(biāo)，作為地表水開發(fā)利用的控制紅線。截至目前，全國計(jì)劃開展水量分配的95 條跨省江河流域已累計(jì)批復(fù)80 條江河的水量分配方案，占應(yīng)開展水量分配跨省江河的84%，各省份完成了353條省內(nèi)跨地市江河水量分配。下一步，要加快推進(jìn)其余跨省江河的水量分配工作。

三是確定地下水管控指標(biāo)。2021年以來，水利部組織各省份以縣級(jí)行政區(qū)為單元推進(jìn)地下水取用水量、水位控制指標(biāo)確定，作為地下水開發(fā)利用的管理目標(biāo)。目前，全國有30個(gè)省份的地下水管控指標(biāo)成果已完成技術(shù)審查，其中16個(gè)省份的管控指標(biāo)已經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)印發(fā)實(shí)施。下一步，要加大工作力度，力爭(zhēng)盡早全部完成地下水管控指標(biāo)確定工作。

在以上三個(gè)方面工作中，河流的生態(tài)流量與生態(tài)水量、湖泊的生態(tài)水位、地下水水位的管控指標(biāo)，可理解為“大自然的水權(quán)”。維系良好生態(tài)、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境，必須把保障大自然的水權(quán)放在突出位置。其中有兩個(gè)關(guān)鍵問題，一是定目標(biāo)，二是保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。定目標(biāo)的關(guān)鍵是搞清楚生態(tài)需求，而生態(tài)需求的彈性很大，所以要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)。生態(tài)流量應(yīng)該是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需水與大自然需水統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)果，是利益相關(guān)各方協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。地下水水位的管控目標(biāo)，應(yīng)該是正常降水情況下采補(bǔ)平衡所對(duì)應(yīng)的水位。目標(biāo)確定后，就要予以保障實(shí)現(xiàn)。

解決水資源供需矛盾，既要遵循自然規(guī)律，強(qiáng)化水資源剛性約束，立足本地水滿足水資源需求，不能依賴于水資源過度開發(fā)；又要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，按照確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)的原則，把引調(diào)水考慮進(jìn)來。強(qiáng)化水資源剛性約束與科學(xué)實(shí)施引調(diào)水工程都是為了解決水資源供需矛盾。強(qiáng)化剛性約束旨在按照水資源供給確定需求，抑制不合理需求，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與水資源承載能力相適應(yīng)；實(shí)施引調(diào)水工程旨在增加水資源有效供給，滿足對(duì)水資源的剛性需求，在更大范圍實(shí)現(xiàn)空間均衡，從整體上提高水資源承載能力。

三、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，要從嚴(yán)從細(xì)管好水資源

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態(tài)明顯改善的集約節(jié)約發(fā)展之路?！薄耙蚣?xì)算用好水資源，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源?！边@些重要論述，對(duì)水資源管理特別是取用水管理工作提出了明確要求。取用水管理是嚴(yán)格水資源源頭管控、強(qiáng)化水資源剛性約束的重要內(nèi)容。要做到“精打細(xì)算用好水資源，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源”，就需要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，按照確定下來的初始水權(quán)、水資源剛性約束指標(biāo)，綜合運(yùn)用行政、技術(shù)、法治、經(jīng)濟(jì)等措施，強(qiáng)化對(duì)水資源開發(fā)利用節(jié)約保護(hù)的管理，強(qiáng)化用水權(quán)的權(quán)威性和約束性，管住生態(tài)流量，管住地下水水位，管住用水總量。

1.強(qiáng)化行政措施

一是水資源論證和取水許可管理。要進(jìn)一步嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理，發(fā)揮水資源在區(qū)域發(fā)展、相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局中的剛性約束作用，滿足合理用水需求，抑制不合理用水需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)。二是監(jiān)督檢查、通報(bào)、技術(shù)會(huì)商等。通過抽查、暗訪等方式開展水資源管理監(jiān)督檢查，督促相關(guān)地區(qū)落實(shí)水資源剛性約束要求。建立地下水水位變化通報(bào)機(jī)制，壓實(shí)地方人民政府地下水保護(hù)治理主體責(zé)任。三是取用水管理專項(xiàng)整治行動(dòng)。通過近幾年努力，摸清了全國590 多萬個(gè)取水口的基本情況，整治解決了一大批違法違規(guī)取用水問題，水資源開發(fā)利用秩序得到切實(shí)規(guī)范。今后，要在全面完成取用水管理專項(xiàng)整治行動(dòng)整改提升基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)取水口規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化管理。四是最嚴(yán)格水資源管理制度考核。要發(fā)揮考核的激勵(lì)鞭策作用，推動(dòng)水資源管理重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)。

2.強(qiáng)化技術(shù)措施

一是取用水監(jiān)測(cè)計(jì)量體系建設(shè)。取用水計(jì)量監(jiān)測(cè)是從嚴(yán)從細(xì)管好水資源的最基本手段。因?yàn)槿∮盟膹?fù)雜性，計(jì)量監(jiān)測(cè)不能“一刀切”、簡(jiǎn)單化，要從實(shí)際出發(fā)，分類處置。要與電力部門密切協(xié)作，聯(lián)合推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井“以電折水”取水計(jì)量。二是用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查。加強(qiáng)相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)布，讓全社會(huì)及時(shí)了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和相關(guān)行業(yè)用水及其變化情況，加強(qiáng)用水量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系分析，解讀用水及其變化的自然背景、社會(huì)背景、經(jīng)濟(jì)背景、技術(shù)背景，服務(wù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、宏觀決策，做好“水是生產(chǎn)之要”的文章。三是遙感技術(shù)手段應(yīng)用。選取部分地區(qū)開展應(yīng)用示范工作，探索建立農(nóng)業(yè)灌溉遙感監(jiān)測(cè)與用水量核算業(yè)務(wù)新模式，提升農(nóng)業(yè)灌溉用水量統(tǒng)計(jì)核算準(zhǔn)確性、全面性，提升農(nóng)業(yè)取用水監(jiān)管能力。四是超采區(qū)、超載區(qū)劃定。推進(jìn)新一輪地下水超采區(qū)劃定工作，確定地表水超載地區(qū)，推進(jìn)建立地下水儲(chǔ)備制度。

3.強(qiáng)化法治措施

一是行政執(zhí)法。加強(qiáng)取水許可審批、事中事后監(jiān)管與水行政執(zhí)法的銜接，提升審批監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同能力，加大對(duì)違法違規(guī)取用水等行為的查處力度，嚴(yán)厲打擊違法開發(fā)利用水資源行為。二是公益訴訟。積極發(fā)揮水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機(jī)制作用，推進(jìn)水資源管理相關(guān)信息共享、線索移送、技術(shù)協(xié)作，切實(shí)提升水行政執(zhí)法效能，維護(hù)水資源管理領(lǐng)域國家利益和社會(huì)公共利益。2023年，水利部聯(lián)合最高人民檢察院開展了黃河流域水資源專項(xiàng)行動(dòng)，重點(diǎn)針對(duì)黃河流域違法取水問題開展協(xié)作。三是信用體系。聯(lián)合有關(guān)部門合作建立取用水領(lǐng)域信用體系，以強(qiáng)化取用水信用監(jiān)管為著力點(diǎn)，建立健全取用水領(lǐng)域守信激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，強(qiáng)化取用水事前事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化用水權(quán)的權(quán)威性和約束性，督促取用水戶依法依規(guī)取用水資源，規(guī)范水資源開發(fā)利用秩序。

4.強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)措施

一是用水權(quán)改革。2022 年，水利部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、財(cái)政部制定印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》。下一步，要加快用水權(quán)初始分配和明晰，推進(jìn)用水權(quán)市場(chǎng)化交易，完善水權(quán)交易平臺(tái)，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)計(jì)量和監(jiān)管，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用。二是水價(jià)改革。要抓住農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革“牛鼻子”，逐步形成穩(wěn)定的灌溉增效、用水付費(fèi)、精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水有利的農(nóng)業(yè)水價(jià)政策體系。三是水資源稅改革。2016 年以來，水利部聯(lián)合財(cái)政部、國家稅務(wù)總局指導(dǎo)河北等10 個(gè)省份開展水資源稅改革試點(diǎn)工作，通過運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)用水需求，在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改進(jìn)生產(chǎn)方式、提高用水效率、優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)方面取得積極成效。下一步，重點(diǎn)是深入開展調(diào)查研究，共同研究制定全面推開水資源稅改革試點(diǎn)工作的政策措施。

四、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，要讓河流恢復(fù)生命、流域重現(xiàn)生機(jī)

水資源過度開發(fā)利用以及由此引發(fā)的河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、地面沉降、海水入侵等水生態(tài)損害問題，目前仍然十分突出。必須貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立人與自然和諧共生理念，加強(qiáng)江河湖泊保護(hù)修復(fù)，逐步退減被擠占的河湖生態(tài)用水，實(shí)施河湖生態(tài)補(bǔ)水，推進(jìn)地下水超采治理，還水于河湖，還水于地下。

1.開展華北地區(qū)河湖生態(tài)補(bǔ)水

充分利用南水北調(diào)工程建成通水的有利條件，統(tǒng)籌南水北調(diào)水、引黃水、本地水庫水、再生水及雨洪水等水源，2018年至2022年華北地區(qū)河湖累計(jì)補(bǔ)水240億m3。2022年，開展京杭大運(yùn)河全線貫通補(bǔ)水行動(dòng)，向黃河以北707 km河段補(bǔ)水，京杭大運(yùn)河實(shí)現(xiàn)百年來首次全線通水，沿線河湖生態(tài)環(huán)境明顯改善；向華北地區(qū)48條（個(gè)）河湖進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水，補(bǔ)水河湖有水河長增至2284 km，形成水面面積736 km2，分別為2018年的2.5倍和2.1倍。華北地區(qū)大部分河湖實(shí)現(xiàn)了有流動(dòng)的水、有干凈的水，水生生物多樣性逐步提升，過去“有河皆干、有水皆污”的局面得到明顯改觀，越來越多的河流恢復(fù)生命，越來越多的流域重現(xiàn)生機(jī)。下一步，要繼續(xù)做好華北地區(qū)河湖生態(tài)補(bǔ)水工作。

2.開展母親河復(fù)蘇行動(dòng)

母親河是與國家民族以及沿河區(qū)域人民世代繁衍生息緊密相關(guān)，對(duì)所在流域區(qū)域地貌發(fā)育演化、生態(tài)系統(tǒng)演變、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局構(gòu)建、人類文明孕育、文化傳承和民族象征等起到重大作用的河流湖泊。對(duì)于生態(tài)受損的河湖，2022 年開始，聚焦河道斷流、湖泊萎縮兩大問題，選取88 條（個(gè)）河湖，制定母親河復(fù)蘇行動(dòng)“一河（湖）一策”方案，通過加大節(jié)水力度、多水源聯(lián)合調(diào)度、河湖生態(tài)補(bǔ)水、河道疏浚、河湖輸水通道建設(shè)等措施，推動(dòng)治理修復(fù)。目前，已組織編制完成“一河（湖）一策”方案，正在推動(dòng)治理修復(fù)工作。

3.推進(jìn)地下水超采治理

推進(jìn)華北地區(qū)地下水超采綜合治理，事關(guān)首都水安全和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施。2019年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，水利部等四部門制定實(shí)施華北地下水超采綜合治理行動(dòng)方案，采取“節(jié)、控、換、補(bǔ)、管”綜合措施，持續(xù)推進(jìn)華北地下水超采綜合治理。截至2022年年底，華北地區(qū)地下水超采綜合治理完成近期治理目標(biāo)，治理區(qū)地下水開采量較2018 年減少40 億m3，地下水供水占比由2018年的50%下降至35%，治理區(qū)近90%的區(qū)域初步實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡。2023年至2025年，要鞏固華北地下水壓采成效，進(jìn)一步壓減開采量，研究探索深層地下水回補(bǔ)，全面推進(jìn)三江平原、西遼河流域、黃淮地區(qū)、河西走廊、天山南北麓以及吐哈盆地等地下水超采綜合治理工作。

五、結(jié) 語

今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、共同富裕、人與自然和諧，需要統(tǒng)籌做好水災(zāi)害防治、水資源節(jié)約、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)、水環(huán)境治理，要進(jìn)一步提高供水質(zhì)量、保證率和可靠性，保障河湖生態(tài)環(huán)境用水，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。面對(duì)這些繁重的任務(wù)，水資源管理要進(jìn)一步落實(shí)好水資源剛性約束制度，從嚴(yán)從細(xì)管好水資源，著力復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境，努力走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態(tài)明顯改善的集約節(jié)約發(fā)展之路。