一體構(gòu)建涉腐跨境洗錢的風(fēng)險防控與追贓機制

姜盈帆

（中國政法大學(xué) 證據(jù)科學(xué)研究院，北京 100088）

腐敗是洗錢的主要上游犯罪之一，與洗錢犯罪之間是源與流的關(guān)系。一方面，腐敗為洗錢提供了資金來源，腐敗犯罪行為人以貪污、受賄或挪用公款等手段獲取了大量非法資金，成為洗錢之源；另一方面，洗錢是整個腐敗犯罪過程的重要一環(huán)，腐敗分子通過洗錢的方式向境外轉(zhuǎn)移資大類資產(chǎn)①常見的大類資產(chǎn)包括現(xiàn)金、股票、債券、外匯、大宗商品、金融衍生品、房地產(chǎn)及實物類投資等。，規(guī)避境內(nèi)法律制裁，最終實現(xiàn)貪欲?！吧娓缇诚村X”②涉腐跨境洗錢是指為了掩飾、隱瞞貪污賄賂犯罪所得及其產(chǎn)生的收益的來源和性質(zhì)，而采取跨境化洗錢方式的行為，下文將對這一概念進(jìn)行明確界定。不僅擾亂了金融秩序，使境內(nèi)資金大量外流，而且助長了腐敗行為，嚴(yán)重影響國家的政治經(jīng)濟(jì)安全。

在新時代，黨中央作出了一系列加強反腐敗國際追逃追贓和跨境腐敗治理重大戰(zhàn)略部署。2022 年10 月16 日，習(xí)近平總書記在二十大報告中明確指出要“深化反腐敗國際合作，一體構(gòu)建追逃防逃追贓機制”。[1]李希同志在二十屆中央紀(jì)委二次全會上的工作報告強調(diào)，要“強化對涉腐洗錢行為的打擊懲處，對境外贓款應(yīng)追盡追”。[2]我國建立了國際追逃追贓和跨境腐敗治理工作協(xié)調(diào)機制、連續(xù)組織開展了“獵狐行動”“天網(wǎng)行動”等，取得了矚目的成績。③據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大至二十大期間，“天網(wǎng)行動”共追回外逃人員10668 人，追回贓款447.9 億元，“百名紅通人員”已有61 人歸案，新增外逃腐敗分子數(shù)量大幅下降。目前，“天網(wǎng)2023”行動已經(jīng)展開并取得了重要成果。2022 年中國人民銀行、公安部、國家監(jiān)察委員會等十一個部門聯(lián)合印發(fā)了《打擊治理洗錢違法犯罪三年行動計劃（2022-2024 年）》（以下簡稱《三年行動計劃》），要求在三年行動期內(nèi)堅決遏制洗錢及相關(guān)犯罪的蔓延勢頭，構(gòu)建完善國家洗錢風(fēng)險防控體系。由此可見未來我國對于涉腐跨境洗錢治理的堅定決心與必勝信念。

一、問題的提出：涉腐跨境洗錢治理的新挑戰(zhàn)

涉腐跨境洗錢治理是“深化反腐敗國際合作，一體構(gòu)建追逃防逃追贓機制”的題中應(yīng)有之義，不僅是我國穩(wěn)定國內(nèi)金融秩序的重要舉措，而且是遏制上游腐敗犯罪的重要抓手，是保障國家政治經(jīng)濟(jì)安全的核心內(nèi)容。當(dāng)前階段，隨著新興科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)全球化的加深，開展涉腐跨境洗錢的風(fēng)險防控與追贓工作開始面臨著一系列新的困難與挑戰(zhàn)：

第一，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的成熟化使洗錢犯罪偵查難度急劇上升。尤其是近幾年來洗錢方式呈現(xiàn)由線下轉(zhuǎn)為線上的新態(tài)勢，譬如利用跨境電商洗錢、“跑分平臺”洗錢，犯罪發(fā)生的速度快、不易留痕，這給偵查取證提出了新的挑戰(zhàn)。

第二，虛擬貨幣存在固有的去中心化、匿名性、追蹤難、交易模式復(fù)雜、交易后不可撤銷、持有方式的多樣性等特點，目前具有極高的洗錢風(fēng)險，且往往犯罪數(shù)額巨大。[3]

第三，洗錢跨境化趨勢明顯，各地在涉腐跨境洗錢治理上存在張力。伴隨“一帶一路”倡議的延展，人民幣國際地位顯著提升，我國進(jìn)一步融入全球化的金融系統(tǒng)，這為上游犯罪所得資金向境外轉(zhuǎn)移提供了充足的空間。①據(jù)中國人民銀行發(fā)布的《2022 年人民幣國際化報告》顯示，2021 年全年銀行代客人民幣跨境收付金額合計達(dá)到36.6 萬億元，同比增長29.0%，收付金額創(chuàng)歷史新高。盡管一系列反洗錢國際公約②例如《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》《聯(lián)合國反腐敗公約》《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》等。與全球性反洗錢國際組織③除聯(lián)合國與世界銀行、國際貨幣基金組織等之外，專門性的反洗錢國際組織還包括如反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF）等。、區(qū)域性反洗錢國際組織④FATF 和各地區(qū)FATF 式的區(qū)域性反洗錢組織（FATF-Style Regional Bodies, FSRBs）共同組成了一個打擊洗錢的全球網(wǎng)絡(luò)，區(qū)域性反洗錢組織包括如亞太反洗錢組織（APG）、歐亞反洗錢與反恐怖主義融資組織（EAG）、歐洲理事會評估反洗錢措施特設(shè)專家委員會（MONEYVAL）、東南非洲反洗錢組織（ESAAMLG）等。為反洗錢國際合作提供了相當(dāng)?shù)钠脚_與助益，然而，涉腐跨境洗錢犯罪涉及多國、多地區(qū)司法體系，各國對腐敗行為、洗錢行為認(rèn)識基礎(chǔ)不同，在犯罪治理機制上存在明顯的張力，在管轄和監(jiān)管銜接方面存在一定障礙，在實踐中難以形成嚴(yán)密的偵查網(wǎng)絡(luò)。

第四，關(guān)于實踐中如何開展涉腐跨境洗錢的治理工作我國已經(jīng)摸索出了諸多經(jīng)驗，但未能上升成為統(tǒng)一的、指導(dǎo)性的理論，學(xué)界的相關(guān)理論研究呈現(xiàn)出一定的滯后性，如何一體化、全流程地構(gòu)建起風(fēng)險防控與追贓機制仍是相對空白的研究領(lǐng)域。

綜上所述，本文擬從涉腐跨境洗錢的內(nèi)涵與特征入手，展現(xiàn)當(dāng)前階段我國涉腐跨境洗錢治理的規(guī)范文本，以及在洗錢的事前階段、事中階段與事后階段所面臨的實踐問題，通過“事前預(yù)防”“事中控制”以及“事后追贓”三個階段一體構(gòu)建體系性、專門性、長效性、全流程的涉腐跨境洗錢的風(fēng)險防控與追贓機制，力求為新時代打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)持久戰(zhàn)提供思路。

二、涉腐跨境洗錢的內(nèi)涵與特征

涉腐跨境洗錢是采取跨境手段的涉腐洗錢犯罪行為?！吧娓村X”一詞產(chǎn)生于十八大以來反腐敗斗爭背景下，是實踐經(jīng)驗推動理論發(fā)展的成果，具有政治性、實踐性特征。同時，涉腐跨境洗錢本質(zhì)上屬于洗錢犯罪行為類型之一，符合一般洗錢行為的階段性與動態(tài)性特征。

（一）涉腐跨境洗錢的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代洗錢（Money Laundering）的概念產(chǎn)生于美國1986 年《洗錢控制法》，意為“對非法收入的清洗”。隨著聯(lián)合國、反洗錢金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，以下簡稱FATF）的制度要求，這一概念得以廣泛流傳。各國將“Money Laundering”進(jìn)行直譯，創(chuàng)造出與之對應(yīng)的本國詞匯，我國的“洗錢”概念也應(yīng)運而生。[4]具體而言，洗錢的內(nèi)容可分為“正向”與“反向”兩個層面：一方面，洗錢重在借助處置、分層與整合等環(huán)節(jié)掩蓋違法資金的來源特別是其涉及的多種上游犯罪，使違法所得最終演化為合法收入，這也是我們所熟知的正向洗錢行為；另一方面，現(xiàn)實中亦存在將合法或非法所得用以支持非法活動，如為恐怖主義融資提供支持的行為，即反向洗錢行為。

根據(jù)罪刑法定原則，所謂“涉腐”應(yīng)指刑法所規(guī)定洗錢罪上游犯罪中的貪污賄賂犯罪①根據(jù)我國《刑法》以及《反洗錢法》之規(guī)定，洗錢罪的上游犯罪包括“毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪”七類。，其范圍涵蓋了《刑法》分則第八章中所規(guī)定的包括貪污罪、受賄罪行賄罪等14 種罪名。所謂“跨境”，按照教義學(xué)方法解釋，應(yīng)與我國《出境入境管理法》第八十九條規(guī)定保持一致，不僅包含跨國，而且也包括內(nèi)地進(jìn)出入港、澳、臺地區(qū)。②《中華人民共和國出境入境管理法》第八十九條規(guī)定：“出境，是指由中國內(nèi)地前往其他國家或者地區(qū)，由中國內(nèi)地前往香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)，由中國大陸前往臺灣地區(qū)。入境，是指由其他國家或者地區(qū)進(jìn)入中國內(nèi)地，由香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)進(jìn)入中國內(nèi)地，由臺灣地區(qū)進(jìn)入中國大陸?！笔聦嵣?，隨著我國大陸同港、澳、臺地區(qū)往來貿(mào)易活動增加，這些地區(qū)儼然已經(jīng)成為跨境洗錢活動的高發(fā)區(qū)域?？缇诚村X即指采用了資金跨境流動的方式以達(dá)到洗錢目的的行為。

綜上所述，涉腐跨境洗錢是指為了掩飾、隱瞞貪污賄賂犯罪所得及其產(chǎn)生的收益的來源和性質(zhì)，而采取跨境化洗錢方式的行為，下圖能夠更加簡單、直觀地展現(xiàn)涉腐跨境洗錢行為的定位與含義。

圖1 “涉腐跨境洗錢”的概念釋義圖

（二）涉腐跨境洗錢的主要特征

1.政治性與實踐性特征

一直以來，腐敗與洗錢并未被合成一個專門的名詞，以“貪污賄賂類洗錢犯罪”代表腐敗洗錢行為是學(xué)術(shù)中較為常見的表達(dá)方式，而以“涉腐洗錢”為題的學(xué)術(shù)研究則寥寥無幾。③筆者以“涉腐洗錢”為篇名、關(guān)鍵詞對學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行檢索并沒有得到結(jié)果，但以“貪污賄賂類洗錢”或“腐敗洗錢”為篇名、關(guān)鍵詞進(jìn)行文獻(xiàn)檢索得到的結(jié)果較多。直至2021 年1 月，外逃“紅通人員”范繼萍被引渡回國，引發(fā)了關(guān)于“涉腐洗錢”的熱烈討論，有學(xué)者指出，范繼萍案第一次把腐敗犯罪與洗錢犯罪以一個單詞的名義聯(lián)系起來。[5]實際上，早在2020 年3 月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委國際合作局在學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記在十九屆四中全會講話、總結(jié)反腐敗國際合作的工作成果與經(jīng)驗后發(fā)表了題為“一體推進(jìn)追逃防逃追贓 完善黨和國家監(jiān)督體系”的文章，其中就已經(jīng)提到“加大對涉腐洗錢犯罪的懲治力度，研究解決境內(nèi)交易與境外套現(xiàn)交織問題”；[6]在2020 年8 月第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議上，國家監(jiān)察委員會關(guān)于開展反腐敗國際追逃追贓工作情況的報告中也多次使用了“涉腐洗錢”的概念，報告指出：“刑法關(guān)于洗錢罪的定罪標(biāo)準(zhǔn)偏高、范圍過窄，對‘涉腐洗錢’行為的懲處力度不足”以及“國家監(jiān)委將在全國人大及其常委會支持指導(dǎo)下，繼續(xù)推進(jìn)反腐敗國家立法，完善有關(guān)法律法規(guī)，特別是加大對‘涉腐洗錢’行為的打擊和懲處力度”。[7]近幾年來，盡管缺少相關(guān)主旨的理論研究，但以涉腐跨境洗錢為題的案例報道層出不窮，涉腐跨境洗錢的問題已經(jīng)成為反腐工作實踐的顯性問題。[8][9]

由此可見，“涉腐洗錢”一詞的產(chǎn)生具有特殊的歷史背景與實踐意義——以新時代的反腐敗斗爭為背景，反映了反腐敗斗爭實踐工作中的重難點問題。相較于“貪污賄賂類洗錢犯罪”，“涉腐洗錢”揭示了腐敗與洗錢犯罪相生相伴、如影隨形的現(xiàn)狀，也強調(diào)了打擊洗錢犯罪對于深化反腐敗斗爭的重要作用，面對復(fù)雜的國際形勢與反腐敗斗爭外部環(huán)境，涉腐跨境洗錢的治理早已成為反腐敗國際追贓追逃和跨境腐敗治理實踐工作中的重點議題。

2.階段性與動態(tài)性特征

涉腐跨境洗錢所描述的不僅僅是一個靜態(tài)結(jié)果，更是一種動態(tài)過程。具體而言，完整的涉腐跨境洗錢行為可以被拆分為三個階段：

第一是處置階段（Placement），即將腐敗犯罪收益通過多種渠道和方式投入清洗系統(tǒng)的過程，通常是將大量現(xiàn)金運往反洗錢監(jiān)管寬松的境外某個國家或地區(qū)，例如職務(wù)犯罪人員將犯罪所得進(jìn)行境外存款、兌換外幣、賭博等。第二是分層階段（Layering），通過在不同的國家或地區(qū)間進(jìn)行錯綜復(fù)雜的交易，以合法的交易作為幌子，將犯罪收益與合法資金交織在一起，以消磨非法資金的痕跡，例如利用電子資金轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)轉(zhuǎn)移贓款、利用銀行聯(lián)合賬戶以贓款投資、以贓款購入貴重商品再出售；目前，較為常見的涉腐跨境洗錢方式包括通過境外刷卡提現(xiàn)、虛假貿(mào)易投資、支付平臺跑分、設(shè)置離岸賬戶或離岸公司、跨境貿(mào)易、買賣虛擬貨幣等等手段將境內(nèi)腐敗所得資金轉(zhuǎn)移至境外。第三是整合階段（Integration），是洗錢行為發(fā)生的時候階段，犯罪收益經(jīng)過充分分層之后，已經(jīng)和合法資金混同融入合法的金融和經(jīng)濟(jì)體制中，此時將會以投資的形式將資金流轉(zhuǎn)到各個合法的領(lǐng)域，并取得一定的收益。[10]15

三、涉腐跨境洗錢治理的規(guī)范與實踐檢視

法律規(guī)范是行為規(guī)制的正當(dāng)性依據(jù)，實踐方法則是解決問題的有效保障，我國涉腐跨境洗錢治理的立法規(guī)范是否完備、實踐工作存在怎樣的阻礙與困難，需要進(jìn)行體系性的梳理與檢視。

（一）涉腐跨境洗錢治理的規(guī)范解讀

目前，我國制定了預(yù)防和打擊并重的涉腐跨境洗錢立法體系，包括以“監(jiān)管洗錢”為中心和以“懲治犯罪”為中心的立法規(guī)范，下表更直觀地展現(xiàn)了我國涉腐跨境洗錢治理的立法規(guī)范體系。

表1 我國涉腐跨境洗錢治理的立法規(guī)范體系

1.以洗錢監(jiān)管為中心的立法規(guī)范

按照法律位階的差異，以洗錢監(jiān)管為中心的立法規(guī)范可以分為三個層次：

第一，以《反洗錢法》為核心、其他法律中反洗錢條款為補充的反洗錢法律規(guī)范?！斗聪村X法》第二條開宗明義地指出，其立法目的是“預(yù)防”通過各種方式掩飾、隱瞞包括貪污賄賂犯罪在內(nèi)的其中犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的洗錢活動，遏制洗錢犯罪的上游犯罪，維護(hù)金融秩序、保障國家經(jīng)濟(jì)安全。除《反洗錢法》外，其他法律中也包括一定的反洗錢條款。例如，《中國人民銀行法》規(guī)定了中國人民銀行所負(fù)反洗錢資金監(jiān)測之職責(zé)，以及對其他單位和個人執(zhí)行反洗錢規(guī)定行為進(jìn)行檢查監(jiān)督的權(quán)限；《反有組織犯罪法》中規(guī)定了國務(wù)院反洗錢行政主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門、機構(gòu)應(yīng)當(dāng)督促金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)履行反洗錢義務(wù)等。

第二，行政法規(guī)中的反洗錢規(guī)定，如《金融違法行為處罰辦法》《現(xiàn)金管理暫行條例》《防范和處置非法集資條例》等法規(guī)中均有對于反洗錢的具體要求，例如要求金融機構(gòu)針對違法規(guī)定的大額和可疑交易行為進(jìn)行識別并及時報告等。

第三，中國人民銀行或者由中國人民銀行會同國務(wù)院有關(guān)部門制定的一系列專門的金融機構(gòu)反洗錢規(guī)章，既包括《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》《中國人民銀行辦公廳關(guān)于加強特定非金融機構(gòu)反洗錢監(jiān)管工作的通知》等概括性的規(guī)定，也包括針對貴金屬、融資監(jiān)管、銀行跨境業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)機構(gòu)等專門領(lǐng)域的規(guī)章。①如《中國人民銀行關(guān)于加強貴金屬交易場所反洗錢和反恐怖融資工作的通知》《互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)機構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法（試行）》《金融機構(gòu)反洗錢和反恐部融資監(jiān)督管理辦法》《銀行跨境業(yè)務(wù)反洗錢和反恐怖融資工作指引（試行）》等。此外，預(yù)計隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和反洗錢法制建設(shè)的深入，具有法律效力的“行業(yè)反洗錢指引”也將進(jìn)行補充。[11]22

2.以犯罪懲治為中心的立法規(guī)范

以懲罰犯罪為中心的立法規(guī)范主要是指刑事法律規(guī)范與監(jiān)察法律規(guī)范：

在刑事實體法中，關(guān)于涉腐跨境洗錢的治理規(guī)范經(jīng)歷了“從無到有”再到“修正完善”的過程。1997 年，刑法分則“破壞金融管理秩序罪”一節(jié)中獨立設(shè)置了一項新的罪名，即“洗錢罪”，并將上游犯罪規(guī)定為毒品犯罪、黑社會性質(zhì)組織犯罪與走私犯罪三類，并不包括腐敗犯罪。然而，進(jìn)入21世紀(jì)隨著涉腐洗錢行為日益猖獗，以及我國加入《聯(lián)合國反腐敗公約》，2006 年，《刑法修正案（六）》正式將貪污賄賂犯罪列為洗錢犯罪的上游犯罪，涉腐跨境洗錢開始正式成為刑法的打擊對象。2020 年，《刑法修正案(十一)》第十四條對洗錢罪進(jìn)行設(shè)立罪名以來的第三次修訂。為了加強國際合作和打擊腐敗犯罪，《刑法修正案(十一)》將洗錢罪中列舉的第四種方式“協(xié)助將資金匯往境外”，修改為“跨境轉(zhuǎn)移資產(chǎn)”①具體而言，第一，“跨境轉(zhuǎn)移資產(chǎn)” 屬于雙向的轉(zhuǎn)移，意味著行為人將境外獲取的非法資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到境內(nèi)也符合洗錢罪的行為要件；第二，“匯往”修訂為“轉(zhuǎn)移”，后者的外延更為寬泛，還包括替代性兌換、國際運輸和國際郵寄等；第三，“資金”一詞被修訂為“資產(chǎn)”，轉(zhuǎn)移對象的范圍大幅度增加，這與腐敗分子主要通過大類資產(chǎn)跨境洗錢的實踐情況相適應(yīng)。，使之涵蓋的內(nèi)容更加豐富。[12]

在刑事程序法中，面對腐敗蔓延與腐敗分子外逃導(dǎo)致國內(nèi)財產(chǎn)大量流失向外的嚴(yán)峻形勢，2018 年《刑事訴訟法》第五編特別程序中增設(shè)了缺席審判程序的框架及內(nèi)容，其中第二百九十一條規(guī)定：“對于貪污賄賂犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人在境外，監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)移送起訴，人民檢察院認(rèn)為犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，可以向人民法院提起公訴。人民法院進(jìn)行審查后，對于起訴書中有明確的指控犯罪事實，符合缺席審判程序適用條件的，應(yīng)當(dāng)決定開庭審判。”標(biāo)志著我國刑事缺席審判制度正式確立。缺席審判解決了實踐中因為被告人死亡等原因?qū)е掳讣徖硪煌显偻稀⒘魇ж敭a(chǎn)難以追回的難題，通過缺席審判得到的判決文書也將成為獲得國際刑事司法協(xié)助、完成國際追贓追逃的重要憑證。[13]

在監(jiān)察法中，反腐敗國際合作的規(guī)定則有利解決因跨境而造成的偵查、追贓、追逃困難的問題。由于涉腐跨境洗錢犯罪可能涉及多種司法體系，因此對該犯罪行為的偵查以及追逃追贓方面存在諸多障礙，為了解決這一實踐難題，2018 年《監(jiān)察法》以及2021 年《監(jiān)察法實施條例》中專門規(guī)定了反腐敗國際合作的工作職責(zé)與領(lǐng)導(dǎo)體制，在此基礎(chǔ)上紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)精準(zhǔn)制定追逃防逃追贓策略，持續(xù)開展“天網(wǎng)行動”，這對腐敗分子的境外洗錢活動形成了強力的懲治與威懾。

綜上所述，盡管在反洗錢與反腐敗兩個方面我國都已經(jīng)出臺了相應(yīng)的規(guī)范，但這一規(guī)范體系并不完備。一方面，針對涉腐跨境反洗錢專門性監(jiān)管規(guī)范缺失?！斗聪村X法》與其他法律法規(guī)的反洗錢規(guī)定中，均未設(shè)置專門適用于上游犯罪為腐敗犯罪，或行為人身份是“行使公權(quán)力的公職人員”的跨境交易行為的監(jiān)管規(guī)范，對金融機構(gòu)開展客戶盡職調(diào)查的授權(quán)與限制規(guī)范不足，難以與《監(jiān)察法》形成有效銜接。另一方面，刑法關(guān)于洗錢罪規(guī)定的一般性預(yù)防效果不足。由于刑法對洗錢罪的上游犯罪采取列舉式規(guī)定，涉腐洗錢通常指觸犯《刑法》第八章貪污賄賂罪所包括的14 種罪名后的洗錢，此范圍較之于《聯(lián)合國反腐敗公約》更為狹窄，導(dǎo)致一些洗錢行為無法刑法打擊對象。此外，由于刑法對洗錢罪的法定刑門檻設(shè)置較低，洗錢罪的刑罰懲治力度較低，這直接影響了犯罪預(yù)防效果。

（二）涉腐跨境洗錢治理的實踐挑戰(zhàn)

如上文所述，涉腐跨境洗錢行為具有階段性與動態(tài)性的特征，洗錢也并非一蹴而就的，結(jié)合這一特點，筆者將完整的涉腐跨境洗錢治理分為“事前”“事中”“事后”三個階段，以全景展現(xiàn)治理實踐中的困難與挑戰(zhàn)。

1.事前階段的預(yù)防手段乏力

涉腐跨境洗錢事前階段，主要是反洗錢義務(wù)機構(gòu)對客戶信息獲取片面、不準(zhǔn)確導(dǎo)致的預(yù)防手段乏力。

第一，公職人員及其受益所有人②受益所有人指對所得或所得據(jù)以產(chǎn)生的權(quán)利或財產(chǎn)具有所有權(quán)和支配權(quán)的人，可以是個人、公司或其他任何團(tuán)體。的客戶身份識別問題。鑒于貪腐分子通常將洗錢所得轉(zhuǎn)移至其近親屬或關(guān)系密切者的賬戶，因此對受益所有人的客戶身份識別是反洗錢開展的基礎(chǔ)性工作，具有預(yù)防腐敗分子利用股權(quán)、控制權(quán)等關(guān)系掩飾、隱瞞真實身份或者交易性質(zhì)的作用。然而，自2018 年我國接受FATF 第四輪評估至今，受益所有人身份識別問題仍然沒有達(dá)到合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。受限于技術(shù)手段及管理成本，金融機構(gòu)反洗錢人員一般只能憑借經(jīng)驗對非居民客戶身份證明文件進(jìn)行要式審核，難以驗證客戶資料真實性。[14]至于其背后是否屬于公職人員及關(guān)系密切者，其境外機構(gòu)的實際控制人、股權(quán)結(jié)構(gòu)、受益所有人穿透識別都較為困難。因此，與國際標(biāo)準(zhǔn)相比，我國受益所有人識別仍存在準(zhǔn)確性、有效性不足，義務(wù)機構(gòu)信息更新不及時等問題。[15]197

第二，特定非金融機構(gòu)的客戶盡職調(diào)查覆蓋不全面。①客戶盡職調(diào)查（Customer Due Diligence）指金融機構(gòu)在與客戶建立業(yè)務(wù)關(guān)系訂立協(xié)議前，確定客戶真實身份合法有效，并對其職業(yè)情況或從事業(yè)務(wù)、交易目的、交易性質(zhì)、資金來源、業(yè)務(wù)機會與潛在洗錢風(fēng)險等進(jìn)行的一系列調(diào)查，以對即將展開的業(yè)務(wù)關(guān)系可能存在的風(fēng)險尤其是反洗錢風(fēng)險進(jìn)行審慎評估。FATF 關(guān)于《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》及兩次后續(xù)評估報告中指出，中國特定非金融機構(gòu)在客戶盡職調(diào)查方面要求仍不明確。具體而言，除了與金融機構(gòu)和貴金屬交易商信托公司外，特定非金融行業(yè)和職業(yè)中的其他主體未被強制要求做客戶盡職調(diào)查、且也不受適用客戶盡職調(diào)查要求的約束。近年來，貪腐分子通過金融機構(gòu)進(jìn)行洗錢的代價越來越大，因此其開始逐漸利用監(jiān)管薄弱、種類繁多的特定非金融行業(yè)進(jìn)行洗錢，以此規(guī)避反洗錢監(jiān)管。[16]102

第三，反洗錢義務(wù)機構(gòu)對公職人員信息查閱權(quán)有限。商業(yè)銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融公司、特定非金融機構(gòu)等反洗錢義務(wù)機構(gòu)在涉腐跨境洗錢治理發(fā)面承擔(dān)著重要功能、持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵效用。然而作為服務(wù)性的機構(gòu)而非公權(quán)力機關(guān)，反洗錢義務(wù)機構(gòu)通常沒有國家強制力的保障，難以調(diào)動社會綜合資源從事一項專門調(diào)查，且其所依據(jù)的規(guī)章效力位階較低。依照2017 年中央辦公廳發(fā)布的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》，副處級以上的官員需要申報個人有關(guān)事項，內(nèi)容涵蓋公職人員婚姻狀況、出國境情況、財產(chǎn)狀況等。[17]但是我國的財產(chǎn)申報只是一種對內(nèi)、有限公開的財產(chǎn)公開制度，公職人員在申報自身的信息后，財產(chǎn)信息并不會經(jīng)過法定渠道予以公開，個人隱私權(quán)保護(hù)和公眾知情權(quán)難以平衡，而反洗錢義務(wù)機構(gòu)沒有權(quán)限查閱信息，也就無法開展相應(yīng)的反洗錢預(yù)防措施。[18]

2.事中階段的控制方法滯后

涉腐跨境洗錢事前階段，主要是洗錢監(jiān)測機構(gòu)無法及時甄別可疑交易、捕獲洗錢動向所導(dǎo)致的控制方法滯后。

第一，網(wǎng)絡(luò)化、新型化的洗錢手段增大案件控制難度。由于互聯(lián)網(wǎng)交易數(shù)量龐大、時效性強且不需面對面操作，部分網(wǎng)絡(luò)虛擬賬戶可以屏蔽對資金流向的有效監(jiān)控，網(wǎng)絡(luò)支付機構(gòu)可疑交易的甄別異常困難。此外，在互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行虛擬貨幣、“跑分平臺”、跨境貿(mào)易洗錢，也為資金的輸入和輸出提供了更具便捷性、隱秘性與無限性的手段，諸如此類新型交易的的反洗錢監(jiān)管幾乎是空白地帶，進(jìn)一步增加了線索調(diào)查、控制交易的難度。

第二，大額和可疑交易報告制度運行效率低。作為洗錢交易監(jiān)測的主要手段，大額和可疑交易報告制度旨在第一時間發(fā)現(xiàn)正通過金融機構(gòu)進(jìn)行的洗錢行為。但目前，我國大額交易報告僅對達(dá)到或超過一定限額時的交易進(jìn)行報告，可疑交易報告系統(tǒng)依賴于電子過濾信息，難以將監(jiān)測數(shù)據(jù)與客戶行業(yè)、資金特點、業(yè)務(wù)辦理等相關(guān)因素進(jìn)行結(jié)合并分析甄別。《2021年中國反洗錢》報告顯示，金融機構(gòu)提交的可疑報告總量龐大，而經(jīng)過重點處理、最終被移送偵查機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)的線索數(shù)量尚不足總量的千分之一。

第三，行業(yè)間存在信息壁壘、情報具有滯后性。洗錢犯罪并非一種固定的行為模式，偵查手段在不斷進(jìn)化，涉腐洗錢的贓款也在不斷向各個行業(yè)探索、向監(jiān)管不嚴(yán)的區(qū)域滲透，而各個行業(yè)間存在一定信息壁壘，必然造成信息收集的時間差，貽誤控制時機。例如金融機構(gòu)不可能對貨物進(jìn)出海關(guān)的情況進(jìn)行核查，自然無法從跨境交易中察覺洗錢嫌疑；又如海外“空殼公司”的虛構(gòu)交易內(nèi)容，銀行面對虛假的交易手續(xù)也很難察覺虛假。[15]195-197目前，我國雖已成立反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度②2003 年，根據(jù)國務(wù)院的批示，我國成立了由中國人民銀行牽頭組織、包括23 個部門組成的反洗錢工作部際聯(lián)席會議。反洗錢工作部際聯(lián)系會議作為我國政府間的反洗錢協(xié)調(diào)工作機制，已經(jīng)建立起一套工作制度，本著統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)配合的原則開展工作，為我國跨部門的反洗錢寫作提供了組織和制度保障。目前，反洗錢工作部際聯(lián)席會議21 家成員單位包括中央紀(jì)委國家監(jiān)委、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院辦公廳、外交部、公安部、國家安全部、民政部、司法部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、人民銀行、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、市場監(jiān)管總局、廣電總局、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、外匯管理局、軍委聯(lián)合參謀部。，以便于各成員單位間信息協(xié)調(diào)，但僅作為協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，各成員單位目標(biāo)不一致，聯(lián)席會議決議內(nèi)容難以對其形成強有力的約束，導(dǎo)致協(xié)調(diào)合作機制不順暢、情報共享程度不高，難以形成合力控制。[14]60

3.事后階段的追贓工作受阻

涉腐洗錢跨境化趨勢明顯的主要原因是利用境內(nèi)外法律差異，防止贓款被罰沒，因此跨境追贓工作對于反腐敗本身仍然十分重要。目前，我國涉腐跨境洗錢事后追贓工作中存在的挑戰(zhàn)主要在于各國對跨境洗錢治理機制上存在張力、刑事缺席審判制度適用效果不佳、跨境追贓機制不健全以及專業(yè)力量不足等方面。

第一，跨境洗錢犯罪涉及多國、多地區(qū)司法體系，在管轄和監(jiān)管方面存在一定障礙，這就導(dǎo)致境外偵查線索困難、取證合作不足、判決執(zhí)行受阻，無法形成嚴(yán)密的合作網(wǎng)，形成了當(dāng)下跨境洗錢犯罪猖獗的現(xiàn)狀。

第二，刑事缺席審判制度適用效果不佳。①全國缺席審判第一案程三昌案自2020 年啟動至2022 年年初審結(jié)，耗時2 年有余，僅送達(dá)環(huán)節(jié)在司法、外交等部門的多方協(xié)同下，耗時1 年有余才完成。目前，缺席審判制度在反腐敗國際追逃追贓方面的立法目的尚未完全顯現(xiàn)。在適用于境外追贓時，缺席審判程序操作困難，被告人供述難以取得、與違法沒收所得適用程序銜接不清，導(dǎo)致缺席審判實踐案例寥寥無幾。[19]根據(jù)缺席審判結(jié)果以獲得廣泛的國際刑事司法協(xié)助最終追回贓款更為不易。

第三，跨境追贓專業(yè)力量不足。我國跨境追贓實踐經(jīng)驗匱乏，對國際規(guī)則和有關(guān)國家法律研究運用能力也有待提升，且地方監(jiān)委多數(shù)沒有單獨設(shè)立追逃追贓的專門機構(gòu)，導(dǎo)致能夠打國際法律戰(zhàn)的專業(yè)人才隊伍建設(shè)亟待加強。[7]670

四、預(yù)防——控制——追贓：涉腐跨境洗錢治理的完善思路

當(dāng)前，反腐敗斗爭形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻②2023 年1 月29 日，習(xí)近平在二十屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表重要講話，強調(diào)反腐敗斗爭形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻，遏制增量、清除存量的任務(wù)依然艱巨。，《三年行動計劃》也表明，我國洗錢違法犯罪治理已經(jīng)進(jìn)入全國范圍的集中打擊治理時期。面對立法規(guī)范不完善、預(yù)防手段乏力、控制方法滯后、追贓工作受阻的問題，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，我國涉腐跨境洗錢治理進(jìn)入了攻堅期，應(yīng)完善規(guī)范體系、形成控制網(wǎng)絡(luò)、增強追贓力量，構(gòu)建體系性、專門性、長效性、全流程的涉腐跨境洗錢風(fēng)險防控與追贓機制。

（一）事前：完善規(guī)范與客戶信息獲取的預(yù)防體系

基于“風(fēng)險為本”的反洗錢原則，涉腐跨境洗錢治理的首要工作是防患于未然，避免腐敗犯罪所得成為被清洗之對象。

1.完善涉腐跨境洗錢治理的立法規(guī)范

一方面，制定完善涉腐跨境洗錢專門性的監(jiān)管規(guī)范，特別需要明確幾個方面的內(nèi)容：金融機構(gòu)包括互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)對客戶或受益所有人身份識別與信息查閱的范圍與權(quán)限、特定非金融機構(gòu)反洗錢的主體責(zé)任；另一方面，為了對外協(xié)調(diào)《聯(lián)合國反腐敗公約》對涉腐洗錢之規(guī)定，對內(nèi)承接2021 年《反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》第二條“反洗錢概念”，應(yīng)取消《刑法》第一百九十一條“洗錢罪”上游七種犯罪限制，修改為“為掩飾、隱瞞犯罪所得及收益的來源和性質(zhì)”，使更多涉腐洗錢行為納入刑法打擊對象。此外，適度提高洗錢罪自由刑刑罰標(biāo)準(zhǔn)，同時進(jìn)一步明確罰金額度或比例。

2.多渠道開展公職人員客戶盡職調(diào)查

通過反洗錢部際聯(lián)席會議建立信息共享平臺，通過工商機構(gòu)、稅務(wù)機構(gòu)、銀行機構(gòu)、證券機構(gòu)、非特定金融機構(gòu)等綜合獲取受益所有人的法人信息、納稅信息、交易信息。交叉驗證平臺信息，確保受益所有人信息準(zhǔn)確性、有效性。各層級單位應(yīng)在信息平臺基礎(chǔ)上，設(shè)置針對問題客戶的涉腐洗錢評估指標(biāo)，形成一套專門性的風(fēng)險評估體系。并對如公職人員中的政治敏感人物高風(fēng)險客戶采取約束機制，要求定期匯報受益所有人信息，加強進(jìn)行反洗錢情報分析討論、交流合作，并從全方位開展反洗錢監(jiān)測和監(jiān)管。[20]

3.分級賦予反洗錢義務(wù)機構(gòu)信息查閱權(quán)限

在法律授權(quán)的前提下，反洗錢義務(wù)機構(gòu)可以對公職人員個人申報信息進(jìn)行查閱。但基于比例原則、考慮到不干涉公職人員及其關(guān)系密切者正常工作與生活，應(yīng)當(dāng)分級賦權(quán)。首先，對公職人員的職位層級和職權(quán)敏感性進(jìn)行犯罪風(fēng)險評估，綜合考量其權(quán)力大小、資金流多少，形成風(fēng)險等級體系，并按此等級形成相對應(yīng)的信息授權(quán)范圍。其次，把握好關(guān)鍵少數(shù)，對關(guān)鍵少數(shù)精準(zhǔn)監(jiān)控，譬如針對符合事前監(jiān)控的重點崗位公職人員，要求金融機構(gòu)在個人銀行結(jié)算賬戶管理中，將重點崗位監(jiān)察對象的賬戶單獨予以重點監(jiān)測和管理。最后，需要注義客戶信息的數(shù)據(jù)和隱私權(quán)保護(hù)，信息共享固然是預(yù)防犯罪行為的前提和基礎(chǔ)，但反洗錢義務(wù)機構(gòu)的隱私保護(hù)工作亦是依法保障公民個人信息權(quán)的要求，應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)不可為”的理念，實現(xiàn)犯罪預(yù)防與隱私保護(hù)的平衡。

（二）事中：形成境內(nèi)的犯罪行為控制網(wǎng)絡(luò)

較之境內(nèi)洗錢，跨境洗錢的極大地增加了案件偵查與贓款追繳的難度，因此在涉腐跨境洗錢行為發(fā)生過程中，如果能夠及時偵破并在境內(nèi)采取控制措施，阻斷資金流出境外的進(jìn)程，則無疑對于挽回國內(nèi)資產(chǎn)、節(jié)約事后追贓資源有著重要意義。

1.建立“多元化、立體式”的互聯(lián)網(wǎng)金融綜合信息監(jiān)管平臺

互聯(lián)網(wǎng)在反洗錢工作中是一把“雙刃劍”，是利或是弊關(guān)鍵取決于如何利用。未來，應(yīng)當(dāng)加強互聯(lián)網(wǎng)反洗錢情報收集體系建設(shè)，利用互聯(lián)網(wǎng)獲取信息的優(yōu)勢引導(dǎo)多行業(yè)、多領(lǐng)域合作參與，如通信運營商、數(shù)據(jù)服務(wù)商、網(wǎng)絡(luò)社交平臺、電子商務(wù)、財政、稅務(wù)機關(guān)等，形成多元化的互聯(lián)網(wǎng)金融綜合信息監(jiān)管平臺，在達(dá)到風(fēng)險預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)情形下允許及時中斷互聯(lián)網(wǎng)交易；推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)征信體系建設(shè)，形成失信人員庫，將其納入互聯(lián)網(wǎng)金融綜合信息監(jiān)管平臺，形成信息共享；[21]要警惕腐敗資金用以虛擬貨幣交易，進(jìn)一步從虛擬貨幣發(fā)行、兌換、使用、充值等方面構(gòu)建完整的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管機制；[22]同時，注意保存電子數(shù)據(jù)證據(jù)，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管操作的全程留痕。

2.改進(jìn)大額和可疑交易報告甄別模型

在人工智能時代，大額和可疑交易報告的模型可以得到進(jìn)一步優(yōu)化。具體而言，在技術(shù)層面，利用大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)，根據(jù)交易主體、交易類型等具體實際，不斷歸納更新大額交易標(biāo)準(zhǔn)，更新可疑交易情形，從技術(shù)上實現(xiàn)精準(zhǔn)定位異常信息，不斷改進(jìn)模型參數(shù)，以提高模型命中準(zhǔn)確性。在制度層面，構(gòu)建對爭議或誤判情形加以識別的人工篩查甄別機制，將大額和可疑交易報告中的重要線索及時交予反洗錢情報監(jiān)測中與情報共享平臺各單位研判。

3.搭建內(nèi)部機構(gòu)的情報共享平臺

涉腐跨境洗錢案件的及時發(fā)現(xiàn)、控制，離不開反洗錢工作部際聯(lián)席會議成員單位在各個階段的通力合作。為充分發(fā)揮反洗錢工作部際聯(lián)席會議功能，強化成員單位間溝通交流，各成員單位可以設(shè)立反洗錢工作辦公室并在此基礎(chǔ)上搭建專門性的情報共享平臺，將情報線索及時通報、合作調(diào)查與調(diào)查證據(jù)收集的信息共享、總結(jié)更新現(xiàn)時存在的調(diào)查重難點、最新技術(shù)等，提高其他部門利用信息資源的便捷性和有效性。

（三）事后：提升我國跨境追贓綜合實力

2023 年1 月，習(xí)近平總書記在二十屆中央紀(jì)委二次全會上發(fā)表了重要講話，對堅定不移深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨作出戰(zhàn)略部署，為做好新時期追逃追贓工作提供了政治遵循，提升我國跨境追贓的綜合實力力至關(guān)重要。

1.加強跨境追贓合作交流、重視國際刑事司法協(xié)助作用

跨境追贓需要堅持共同原則，協(xié)調(diào)文化差異。首先，需要在FATF 的相關(guān)意見基礎(chǔ)上改進(jìn)我國涉腐跨境洗錢治理體系，促進(jìn)達(dá)成國際共同治理意愿，夯實國際合作基礎(chǔ)。其次，加強境內(nèi)外追贓合作交流，暢通國際金融情報交換渠道。利用互聯(lián)網(wǎng)及時交換、分析與洗錢線索相關(guān)的境內(nèi)外資金流動信息，洗錢活動的新進(jìn)展與新技術(shù)等。再次，為了最大化國際刑事司法協(xié)助的意義與價值，按照我國腐敗犯罪分子在境外洗錢案件的規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及FATF 認(rèn)定的中高風(fēng)險國家和地區(qū)，分級構(gòu)建國際刑事司法協(xié)助。此外，發(fā)揮國際刑事司法協(xié)助的談判作用，分別面向各級別國家、地區(qū)簽訂確立刑事司法合作協(xié)議，建立國際線索和證據(jù)信息共享平臺，落實“資產(chǎn)共享”機制、“相互承認(rèn)和執(zhí)行沒收令制度”，以求夯實跨境追贓的互利共贏基礎(chǔ)，實現(xiàn)境內(nèi)外良性互動。

2.發(fā)揮刑事缺席審判制度的功能

作為我國反腐敗國際追逃追贓中的重要制度創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮缺席審判制度的功能。為了解決缺席審判案件的證據(jù)難題，筆者認(rèn)為，經(jīng)監(jiān)察機關(guān)商請，應(yīng)允許檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察活動并就調(diào)查取證、法律適用問題等提出意見和建議。同時，辦案機關(guān)應(yīng)著重擺脫口供依賴的審理慣性，注重間接證據(jù)的認(rèn)定。

3.提升跨境追贓團(tuán)隊的專業(yè)水平

追贓不僅需要國際法，還需要深入了解逃犯所在地國家的法律，充分運用法治思維和法治模式，實現(xiàn)追贓的最大公約。[23]為了提升跨境追贓團(tuán)隊的專業(yè)水平，可以采取引進(jìn)和培養(yǎng)相結(jié)合的原則：一方面，充分發(fā)揮高校、科研機構(gòu)的智力優(yōu)勢，建立全國追逃追贓人才庫，網(wǎng)羅涉外案件的專家型人才；另一方面，提高境外追贓工作人員的外語語言水平及對相關(guān)國家法律規(guī)則和外交政策的掌握程度，加大專業(yè)培訓(xùn)力度，提高監(jiān)察機關(guān)對外執(zhí)法合作的意識和能力。