鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同背景下合村并居中的農(nóng)民權(quán)益保障研究

衛(wèi) 瑋

（蘭州工商學(xué)院法學(xué)院，甘肅蘭州 730000）

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中合村并居與新型城鎮(zhèn)化的實(shí)施

2021年的中央一號文件明確提出，鄉(xiāng)村振興是中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要任務(wù)，把“三農(nóng)”問題作為全黨工作重點(diǎn)。十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作了總體部署。黨的十八大提出綠色可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，注重以人為本，推動(dòng)城市與農(nóng)村協(xié)同發(fā)展。鄉(xiāng)村振興是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果，新型城鎮(zhèn)化通過合村并居政策的推進(jìn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施創(chuàng)造新契機(jī)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施推進(jìn)[1]。二者應(yīng)協(xié)同推進(jìn)，引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。習(xí)近平總書記在江西考察時(shí)也提出二者應(yīng)“互促共生”的重要論斷。

對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，專家學(xué)者從鄉(xiāng)村規(guī)劃、人才流動(dòng)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級換代、公共服務(wù)提升、農(nóng)村基層組織建設(shè)等不同角度，提出各種各樣的建設(shè)方案。但當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，空心化現(xiàn)象普遍存在，這使得鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)缺少載體，成了無根之木。在此基礎(chǔ)上，合村并居政策在改善農(nóng)村居民人居環(huán)境、重新構(gòu)建農(nóng)村地域分布、集約使用農(nóng)村土地、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上起到了重要作用。甚至有學(xué)者認(rèn)為，“只有合村并居才能重振鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有效載體”。

所謂合村并居，在不同場合有不同稱謂，合村并鎮(zhèn)、村莊合并、撤點(diǎn)并居等，東部部分省份叫做“美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)”，在西部貧困地區(qū)也有叫做易地扶貧搬遷等，雖叫法有異，但內(nèi)涵基本相同。通過將大量的空心村合并，集中居住，建立小城鎮(zhèn)或并入已有城鎮(zhèn)，進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就成為部分地區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。合村并居不是簡單的村莊合并，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村向現(xiàn)代城市發(fā)展過程中在農(nóng)民的居住、組織和生活方式等方面發(fā)生的巨大轉(zhuǎn)變，也是政府主導(dǎo)下的村莊在治理結(jié)構(gòu)、資源配置和身份認(rèn)同等方面逐步一體化的合并[2]。

2 合村并居政策實(shí)施中農(nóng)民權(quán)益保障問題現(xiàn)狀

在合村并居過程中，農(nóng)民權(quán)益的保障問題是核心問題。通過合村并居，農(nóng)民人居環(huán)境和居住條件得到較大改善。比如，甘肅省十三五期間，以六盤山、秦巴山、藏區(qū)58個(gè)集中連片貧困縣和17個(gè)“插花”型貧困縣為重點(diǎn)，通過村民自建、自行購置、政府代建或統(tǒng)建等方式進(jìn)行易地扶貧搬遷，共建設(shè)11.4萬套安置房屋，將49.9萬建檔立卡的貧困人口搬入集中居住點(diǎn)或移民新村。鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)，將易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合。截至2021年底，甘肅省城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到1 327.93萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.33%。

在對群眾建房和基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)助上，國家人均補(bǔ)助6 000元，省級專項(xiàng)扶貧資金人均再補(bǔ)助2 000元。針對農(nóng)民集中居住后就業(yè)問題上，重點(diǎn)扶持農(nóng)業(yè)和草食畜牧業(yè)，對依托城鎮(zhèn)安置的農(nóng)民，進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，重點(diǎn)扶持發(fā)展勞務(wù)、運(yùn)輸、餐飲等服務(wù)業(yè)；針對農(nóng)民就業(yè)難問題，在全省開發(fā)3萬個(gè)鄉(xiāng)村公益性崗位。公益性崗位主要有理發(fā)、道路維護(hù)、保潔、綠化、水電保障等，每月補(bǔ)貼500元。

通過合村并居，農(nóng)村公共服務(wù)均等化水平明顯提升，農(nóng)村環(huán)境及村容村貌大為改善，農(nóng)民生活水平獲得極大提升，農(nóng)民群眾的幸福感和獲得感也極大增強(qiáng)。

3 合村并居中農(nóng)民權(quán)益保障中存在的困境

新型城鎮(zhèn)化的重要特征是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，但失地進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等方面，并不能享受與城鎮(zhèn)戶籍人口同等的公共服務(wù)和社會保障[3]。在合村并居進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民權(quán)益得不到保障的情況仍然是比較多的，農(nóng)民意愿不被重視，因合村并居上樓返貧的現(xiàn)象較多，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面的權(quán)益被損害的現(xiàn)象逐漸暴露，尤其是農(nóng)民在合村并居中的經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障缺失。

3.1 農(nóng)民拆遷補(bǔ)償較低，搬遷成本過高

在合村并居進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化過程中對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來說面臨的最大困境是拆遷補(bǔ)償，舊房置換新房的問題。根據(jù)在甘肅會寧、宕昌等地調(diào)研結(jié)果看，舊房置換新房的價(jià)格，各地相差不多。普遍來說磚瓦房正房均價(jià)500～600元/m2，偏房均價(jià)200～300元/m2，土坯房和簡易房補(bǔ)償更低，而所置換的房屋因樓層、朝向不同價(jià)格為均價(jià)1 200～1 500元/m2，置換面積不足部分1 800～2 200元/m2。即使有國家給予的補(bǔ)償款也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以購買新建的樓房。而新建房屋需要裝修，搬新家原有的部分家庭用品無法搬入新房，需要購置大量的生活必需品，部分農(nóng)民因此負(fù)債返貧生活陷入困境。根據(jù)對某地合村并居的23個(gè)社區(qū)的367戶調(diào)查顯示，62.3%的家庭（182戶）因拆遷購置新房而負(fù)債累累[4]。另外，搬遷上樓后原本農(nóng)村院落不存在的物業(yè)費(fèi)、水費(fèi)、暖氣費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)等費(fèi)用對農(nóng)民來說均成為不小的負(fù)擔(dān)。

3.2 搬遷農(nóng)民失地后生產(chǎn)生活成本增加

傳統(tǒng)的中國鄉(xiāng)村社會，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，是依托在土地之上的，住所距離耕地近則幾百米，遠(yuǎn)則二三公里，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為便利。每個(gè)農(nóng)村家庭往往有個(gè)規(guī)?？捎^的院落，可以圈養(yǎng)雞鴨牛羊等牲畜，可以養(yǎng)花種菜，可以存放家庭生產(chǎn)生活工具。但在部分地方合村并居搬遷中，農(nóng)民只是“被上樓”，新建安置房往往遠(yuǎn)離承包耕種土地十幾公里甚至幾十公里，耕作不便，樓房人均建筑面積25 m2以內(nèi)，僅夠全家人居住，無法存放生產(chǎn)工具，也沒有圈養(yǎng)牲畜的地方，傳統(tǒng)的養(yǎng)殖、畜牧等生產(chǎn)方式也無從開展。而安置區(qū)受土地資源限制，可以置換給農(nóng)民的土地較少。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)主動(dòng)或被動(dòng)流轉(zhuǎn)出去，每畝地每年僅有五六百元的租金，不足以維持家庭生活，原本可以自給自足的糧食蔬菜也需要花錢購買，生活成本和生產(chǎn)成本極大增加。部分農(nóng)民因搬遷而返貧。

3.3 搬遷農(nóng)民再就業(yè)困難

搬遷農(nóng)民離開土地進(jìn)城后，大多數(shù)農(nóng)民缺失相應(yīng)就業(yè)技能，再加上受疫情影響社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣，就業(yè)競爭壓力大，社會就業(yè)機(jī)制不健全，35歲以上勞動(dòng)者就業(yè)困難。城市中大量的年輕人包括大學(xué)畢業(yè)生都難以找到一份合適的工作，而大部分失地進(jìn)城的農(nóng)民年齡偏大，習(xí)慣于農(nóng)村傳統(tǒng)的日出而作、日落而息的生活模式，他們對新技術(shù)和城市工業(yè)社會現(xiàn)狀的接受和學(xué)習(xí)能力不足，難以找到合適的就業(yè)崗位，常常處于無業(yè)或者待業(yè)狀態(tài)。沒有穩(wěn)定的工作也就沒有了穩(wěn)定的收入來源，家庭生活質(zhì)量受到較大影響。

3.4 基本社會保障體系不健全

隨著合村并居推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的開展，大量的農(nóng)民進(jìn)城，居住環(huán)境改變，但農(nóng)民的原本身份并沒有變成市民，并沒有因?yàn)檫M(jìn)城居住而享受市民所享有的基本社會保障待遇。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，進(jìn)城的失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障已經(jīng)日益成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的巨大阻礙，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活也受到影響。農(nóng)民進(jìn)城后，除了就業(yè)外，養(yǎng)老、醫(yī)療和教育也成為困擾農(nóng)民的難題。絕大多數(shù)農(nóng)民沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，只能指望養(yǎng)兒防老，即使參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，在甘肅每月領(lǐng)取養(yǎng)老金為149～446元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以維持在城鎮(zhèn)的生活支出。而醫(yī)療問題尤為突出，看病難、看病貴的難題對于城市居民都是巨大的困擾，更不要說入城的農(nóng)民。他們大多未被納入城市居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，多數(shù)參加新農(nóng)合醫(yī)療，生病住院花費(fèi)的費(fèi)用對本不富裕的農(nóng)民家庭來說雪上加霜。再加上教育費(fèi)用，雖然義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)用全免，但學(xué)前教育費(fèi)用昂貴，對于進(jìn)城農(nóng)民也是一筆巨大的支出。

4 合村并居政策實(shí)施中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制重構(gòu)

在鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的過程中，所引發(fā)的一系列農(nóng)民權(quán)益保障問題，其癥結(jié)在于國家、集體、農(nóng)民三者之間利益的分配，這不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)也是涉及社會穩(wěn)定大局的政治問題[5]，應(yīng)予以重視。

4.1 搬遷補(bǔ)償措施應(yīng)合理確定

農(nóng)民搬遷補(bǔ)償措施關(guān)涉農(nóng)民切身利益，關(guān)涉農(nóng)民是否愿意配合搬遷工作的關(guān)鍵。確定合理的搬遷補(bǔ)償措施是開展合村并居推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)部分。在搬遷補(bǔ)償政策制定上，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的法律法規(guī)與政策框架下，采取城鄉(xiāng)一體化原則。除宅基地和農(nóng)村房屋外，地上附著物、院落大小、房屋新舊程度都應(yīng)列入拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)考慮因素。此外，制定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，還應(yīng)考慮農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題。宅基地使用權(quán)是法律明確規(guī)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前各地農(nóng)村已基本完成了確權(quán)登記。但在合村并居中農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)置換的小產(chǎn)權(quán)房，往往沒有完整產(chǎn)權(quán)，對宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償也應(yīng)該考慮在內(nèi)。

4.2 尊重農(nóng)民意愿，以農(nóng)為主

“三農(nóng)”問題緊密相連，不可割裂。土地是農(nóng)民的根，是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工失敗退回到家鄉(xiāng)的門票和最后的保障[6]。“三農(nóng)”的緊密聯(lián)系恰恰是當(dāng)前城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定劑，合村進(jìn)行新城鎮(zhèn)建設(shè)不應(yīng)該是消滅農(nóng)村，忽略農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)[7]。合村并居進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不應(yīng)該是單純的農(nóng)民空間上的聚焦，而應(yīng)該著眼于農(nóng)民生活質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的提升上[8]。合村并居易地搬遷，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，因地制宜。合村并居方案的制定過程中，應(yīng)遵循公開、公平、公正原則，積極征求居民本人意見，尊重農(nóng)民真實(shí)意愿，公開相關(guān)信息，重大事項(xiàng)應(yīng)由農(nóng)民進(jìn)行表決，確保農(nóng)民的參與權(quán)。合村并居的時(shí)間、地點(diǎn)、形式、拆遷補(bǔ)償方案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)以戶為單位表決，保障農(nóng)民的知情、參與、決策以及監(jiān)督等權(quán)利。在新社區(qū)設(shè)計(jì)建造時(shí)，應(yīng)減少高層建設(shè)，降低容積率，使新建的安置社區(qū)宜農(nóng)宜居。在合村并居中應(yīng)以農(nóng)為主，應(yīng)考慮農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的便利性。在合村并居過程中，部分農(nóng)民因遠(yuǎn)離耕地，主動(dòng)或被動(dòng)將土地流轉(zhuǎn)出去，應(yīng)加快培育種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、組織化程度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入，從而全面實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

4.3 加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道

在合村并居進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化過程中，進(jìn)城農(nóng)民失去土地這一主要經(jīng)濟(jì)來源后，保障就業(yè)就成為關(guān)鍵。農(nóng)民有了穩(wěn)定的收入來源，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等一系列問題就迎刃而解，沒有了后顧之憂，社會的穩(wěn)定性也得以保障。政府在企業(yè)征收農(nóng)民土地時(shí)可以考慮與企業(yè)簽訂就業(yè)保障協(xié)議，優(yōu)先招收失地農(nóng)民。在各安置點(diǎn)舉辦就業(yè)技能培訓(xùn)班，政府應(yīng)聘請一些專業(yè)人員對農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)，確保農(nóng)民掌握一定的就業(yè)技能。大力開展訂單、頂崗、定向、菜單式培訓(xùn)，提升務(wù)工技能，增加工資性收入。在各安置點(diǎn)定期舉辦專場招聘會，為農(nóng)民提供一些就業(yè)機(jī)會。

4.4 建立城鄉(xiāng)一體化社會基本保障體系

農(nóng)民進(jìn)城后養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等難題的根源之一在于，農(nóng)民雖然進(jìn)入城鎮(zhèn)居住，但身份上仍然是農(nóng)民，并沒有取得市民身份，在社會基本保障制度上并沒有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。因此，應(yīng)該將符合條件的入城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)體系，享受和市民一樣的社會保障待遇。所需資金可以由政府、集體和個(gè)人三方承擔(dān)。對于子女教育問題，在義務(wù)教育階段各地已基本實(shí)現(xiàn)入城農(nóng)民子女與城市子女同等待遇，農(nóng)民子女可以在居住地憑戶口本、房產(chǎn)證或居住證劃片入學(xué)，但學(xué)前教育階段困難較多。城鎮(zhèn)公辦幼兒園較少，多為私立幼兒園，費(fèi)用昂貴。目前，甘肅省對適齡幼兒的學(xué)費(fèi)補(bǔ)助為每學(xué)期500元，但相比動(dòng)輒上萬的入托費(fèi)來說杯水車薪。可以考慮由政府加大公立幼兒園的建設(shè)力度，或?qū)⒉糠炙搅⒂變簣@收歸國有，或加大對幼兒園學(xué)費(fèi)的補(bǔ)貼力度。

5 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，是一個(gè)長期過程，是對中國幾千年農(nóng)耕社會的一場根本變革，鄉(xiāng)村合并不是簡單的鄉(xiāng)村集合，而是鄉(xiāng)村形態(tài)、村民融合、資源整合、生產(chǎn)經(jīng)營、治理機(jī)制等的全面升級，是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的巨大轉(zhuǎn)型，應(yīng)久久為功，不可一蹴而就。在此過程中，應(yīng)科學(xué)合理進(jìn)行規(guī)劃，尊重農(nóng)民意愿，以農(nóng)為主，穩(wěn)步推進(jìn)，因地制宜，不能一刀切，搞模式化。在政策實(shí)施中要切實(shí)保障好搬遷農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面權(quán)益，在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，提升農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感等方面進(jìn)一步發(fā)揮積極的作用。