社會組織參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治保障研究

馬程浩，黃子睿

（甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院，甘肅蘭州 730070）

0 引言

2021年2月25日，習(xí)近平總書記深刻闡述了偉大脫貧攻堅精神，并對鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)勝利成果、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了明確的要求，同時充分肯定了包括社會組織在內(nèi)的社會力量參與脫貧攻堅的歷史性貢獻。

社會組織在我國的社會治理，特別是基層的社會治理過程中發(fā)揮著重要作用，引導(dǎo)社會組織充分發(fā)揮其作用，使其成為黨和政府的重要幫手，對促進我國的治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重要意義。由此可見，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進實施，除了黨政機關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)外，更需要社會組織的積極參與。

黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的基本方略，作為國家治理體系中的重要組成部分，將社會組織開展活動納入法治軌道，對其予以法治保障也是全面依法治國的應(yīng)有之義。但當(dāng)前，我國尚未有專門的法律法規(guī)來對社會組織進行專門規(guī)制，相關(guān)立法滯后，由此也就帶來了社會組織在參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面的法治保障力度的缺失和不足。因此，本研究力求探究當(dāng)前社會組織參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中法治保障的不足之處及問題形成的原因，繼而構(gòu)建具體的法治保障完善路徑，以促鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施。

1 我國社會組織的發(fā)展及類型特點

社會組織是指人為了有效地達到特定目標(biāo)按照一定的宗旨、制度、系統(tǒng)建立起來的共同活動集體。有學(xué)者認為，中國的社會組織發(fā)展，歷經(jīng)了四個階段，分別為“1978年～2005年”“2006年～2013年”“2014年～2016年”“2017年～至今”。2017年，黨的十九大報告指出，“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體……”，這表明“中國社會治理結(jié)構(gòu)正由傳統(tǒng)的體制內(nèi)中心治理向黨建引領(lǐng)下的多元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變”。

總的來說，中國的社會組織在這四十多年的發(fā)展歷程中先后呈現(xiàn)出了從分散化到有組織化以及從依附性地位轉(zhuǎn)向共治主體性地位的特點。并且由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，社會組織的發(fā)展主要集中在城鎮(zhèn)，農(nóng)村的社會組織發(fā)展明顯滯后，農(nóng)村社會組織無論是類型、數(shù)量還是參與社會治理能力水平都與城鎮(zhèn)相差甚遠。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下，增強社會組織參與農(nóng)村社會發(fā)展能力，是解決社會組織助力鄉(xiāng)村振興的首要目標(biāo)。雖然在此前的脫貧攻堅戰(zhàn)的行動中，各級黨政機關(guān)通過各種方式鼓勵社會組織“下鄉(xiāng)”，積極參與鄉(xiāng)村扶貧，對脫貧攻堅工作起到了很大的作用。但是，夯實助力鄉(xiāng)村地區(qū)的社會組織發(fā)展，讓其立足，才是長久之策。

2 社會組織參與鄉(xiāng)村振興的法治保障困境

當(dāng)前社會組織分為城鎮(zhèn)市區(qū)和農(nóng)村郊區(qū)兩種類型，來自城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的社會組織因其主體來源不同，發(fā)揮作用的方式也不一樣，發(fā)揮作用的過程中面臨的法治保障困境也有所差別。

2.1 對社會組織的作用存在認知偏差

雖然國家不斷突出社會組織在社會治理體系中的主體地位，但是對于社會組織在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中所能發(fā)揮的重要作用，社會各界仍然存在一定程度上的認知偏差。這種偏差既有我國歷史傳統(tǒng)的影響，也有現(xiàn)實情況的影響。中國歷史上是一個封建集權(quán)國家，有著兩千多年的封建王朝歷史，封建統(tǒng)治下政府幾乎包攬全部，只有“公家”組織才能管理社會的觀念深入人心。其次，雖然當(dāng)前國家一直提倡建設(shè)“小政府，大社會”的服務(wù)型政府，但是現(xiàn)代行政權(quán)的強勢地位仍然存在，社會組織無權(quán)無財，大眾自然會覺得社會組織起不了什么作用。再有，即使在黨政機關(guān)之中，也有部分工作人員對社會組織的作用認識不足，這表現(xiàn)為在工作中只認同為行使公權(quán)力機關(guān)的“介紹信”和“公函”，因沒有明確法律法規(guī)或行政規(guī)章的規(guī)定，對社會組織的相關(guān)文函不予認可，不支持社會組織獨立開展活動，這也是社會組織運行發(fā)展的法治保障方面缺失的突出體現(xiàn)。

2.2 社會組織所負責(zé)的事務(wù)邊緣化

社會組織的經(jīng)濟收入主要來源于社會捐贈，財政撥款極少，其沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入來源，除了特殊情況下社會組織接受行政機關(guān)的委托代為行使行政權(quán)才享有一定的權(quán)力外，社會組織也沒有行政權(quán)力，并且社會組織的成員并不是全職去從事社會組織的事務(wù)，所以絕大多數(shù)的社會組織在人財物方面不可能達到相當(dāng)規(guī)模，這也導(dǎo)致了很大部分的社會組織，特別是在鄉(xiāng)村地區(qū)的社會組織無力承擔(dān)起重要工作，只能跟在政府后面做一些宣傳、清潔路面和街道等一些無關(guān)緊要的邊緣工作。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，除需要中央層面的法律和政策推動和保障以外，還需要各地村莊的積極配合落實，其中的大量事務(wù)可以通過社會組織來治理。而且社會組織在提供公共服務(wù)方面具有天然的優(yōu)勢，并可借此更好地配合政府和市場，促進鄉(xiāng)村振興。社會組織在鄉(xiāng)村振興過程中重要作用的發(fā)揮，離不開法治的培育、支持、規(guī)范和引導(dǎo)，推動社會組織和農(nóng)村基層群眾自治組織的有機配合，加大國家公共物品供給力度，發(fā)展和完善社會組織的公共服務(wù)功能。

2.3 社會組織主體性不強

如上所述，社會組織因其經(jīng)費、人員、辦公場地等“先天不足”，在現(xiàn)實中形成了依賴附屬行政機關(guān)的特點，在日常開展事務(wù)活動時就表現(xiàn)為“等”“靠”。然而，社會組織在性質(zhì)上作為獨立于政府和企業(yè)的第三方，卻沒能充分發(fā)揮起其作為一個獨立社會組織所應(yīng)起到的作為，繼而“淪為”行政機關(guān)的附屬，這也是相關(guān)法律法規(guī)在對社會組織主體性地位保障力度不夠所帶來的不利后果，最終成為阻礙社會組織助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一大難題。

2.4 鄉(xiāng)村社會組織中的人才匱乏

人才是21世紀最重要的資源，而當(dāng)前，由于中國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源分布不均、社會保障力度不夠、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、鄉(xiāng)村地區(qū)平臺資源少等客觀差距的存在，導(dǎo)致了絕大多數(shù)高校畢業(yè)生扎堆于大城市就業(yè)，鮮有選擇鄉(xiāng)村地區(qū)就業(yè)的，鄉(xiāng)村地區(qū)的高層次人才嚴重匱乏，相應(yīng)地處于鄉(xiāng)村地區(qū)的社會組織也缺乏人才，遭遇人才困境。

3 社會組織參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治保障發(fā)展路徑

數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國各級民政部門共登記社會組織超過90萬個，對于推動社會組織參與鄉(xiāng)村振興這一重要的時代命題而言，法治保障是最重要且有效的手段，在鄉(xiāng)村振興時代，社會組織應(yīng)大有可為。

3.1 推動《中華人民共和國社會組織法》立法出臺

當(dāng)前，我國調(diào)整社會組織活動的最高位階的規(guī)范為國務(wù)院出臺的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等行政法規(guī)，一直沒有法律位階的《社會組織法》，缺乏法律位階的《社會組織法》給社會組織的發(fā)展帶來了一系列現(xiàn)實困境，社會組織的人財物得不到切實保障，社會組織開展活動得不到黨政機關(guān)及社會各界的有力支持。2021年新出臺的《鄉(xiāng)村振興促進法》第十一條提出，要鼓勵、支持人民團體、社會組織、企事業(yè)單位等社會各方面參與鄉(xiāng)村振興促進相關(guān)活動。第47條提出，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)支持、規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村社會組織發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村社會組織的作用。我國已經(jīng)針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺了專門的《鄉(xiāng)村振興促進法》，并在其中明確提到社會組織的參與作用。而作為當(dāng)代社會一種重要的社會主體，作為對鄉(xiāng)村振興有著不可或缺、不可替代作用的一種參與主體，我們也應(yīng)當(dāng)盡快針對社會組織出臺相應(yīng)法律位階的《社會組織法》。并且，現(xiàn)有的《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等行政法規(guī)多為程序性規(guī)范，僅針對社會組織的登記管理等程序性問題作出規(guī)定，在新的《社會組織法》之中，應(yīng)增加相應(yīng)的實體性規(guī)范，更加細化地明確各種類型社會組織的法律性質(zhì)、地位、活動范圍等。

3.2 轉(zhuǎn)變行政機關(guān)強勢地位及思維

我國長久以來“強國家弱社會”為制度環(huán)境使得社會組織在治理體系中長期處于較為弱勢的地位。若要實現(xiàn)社會組織自身的長期發(fā)展以及項目的有效運行，離不開政府資源的不斷投入，甚至社會組織存在的合法性也有賴于政府的確定。在當(dāng)前的模式體制下，當(dāng)社會組織與政府的發(fā)展規(guī)劃或理念不一致時，社會組織就有可能面臨目標(biāo)偏離甚至是合法性缺失等困境。

但是，“小政府大社會”是當(dāng)今現(xiàn)代社會管理的改革發(fā)展模式，是市場在資源配置中決定性作用的改革理念，李克強總理曾多次提到要毫不猶豫地將簡政放權(quán)進行到底，經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵是要處理好政府和市場、社會的關(guān)系。市場、社會和政府相互配合并各自發(fā)揮其應(yīng)有的作用，激發(fā)更大的活力，這樣才能形成經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力?！靶≌笊鐣备母锇l(fā)展模式的實現(xiàn)首先需要轉(zhuǎn)變政府的強勢思維，改變其強勢地位，將政府和市場、社會的關(guān)系逐步由從屬轉(zhuǎn)變成攜手合作的關(guān)系。但想要政府放棄強勢地位及改變強勢思維絕非易事，對此，解決之道便是“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子”，通過法律法規(guī)來限制政府強勢地位，繼而提高社會組織的獨立地位，在一降一升之中，使二者最終趨于相對平穩(wěn)。

3.3 給予社會組織人才培養(yǎng)的法治保障

人才是社會組織得以不斷發(fā)展壯大的關(guān)鍵，對于在城鎮(zhèn)的社會組織來說，吸納人才還算較為容易，但對于處在農(nóng)村的社會組織而言，本來扎根于農(nóng)村的各類人才就少，想吸引人才加入各類鄉(xiāng)村社會組織就更是一個大難題了。因此，首要的解決之道還是增強包括高校畢業(yè)生在內(nèi)的社會人才到鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的法治保障，只有到鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人才“蓄水池”滿了，才好從中吸引更優(yōu)異的人才加入各級鄉(xiāng)村社會組織當(dāng)中。

3.3.1推動城鄉(xiāng)戶籍制度“一體化”改革。城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)戶籍制度的建立，將大量農(nóng)民限制在農(nóng)村中，以此維持和鞏固計劃經(jīng)濟體制的運轉(zhuǎn)。1958年《戶口登記條例》出臺，廢除了人口自由流動的政策規(guī)定，正式建立起城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的“農(nóng)非”之分的戶籍制度。[2]城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)“農(nóng)非”之分的戶籍制度就是為了把農(nóng)民和農(nóng)村綁定在一起，限制農(nóng)民向城市遷移，要讓農(nóng)民一心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施離不開優(yōu)秀人才的積極參與，但高校畢業(yè)生等優(yōu)秀人才通常不是農(nóng)村戶籍，無法成為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，這也阻礙著高校畢業(yè)生等優(yōu)秀人才到農(nóng)村進行就業(yè)創(chuàng)業(yè)。但是，我國當(dāng)前已經(jīng)不是計劃經(jīng)濟體制，與計劃經(jīng)濟體制相聯(lián)系的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)“農(nóng)非”之分的戶籍制度也正面臨改革，各地紛紛出臺改革意見，普遍取消對戶口性質(zhì)的區(qū)分，并放寬落戶條件。改革意見中，各地普遍取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，部分地區(qū)放寬落戶條件。我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長的最大優(yōu)勢和最大潛力在于人口城鎮(zhèn)化。要實現(xiàn)“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的目標(biāo)，關(guān)鍵在于深化戶籍制度改革。通過不斷推動城鄉(xiāng)戶籍制度“一體化”改革，可以有效破除高校畢業(yè)生鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的“身份壁壘”，吸引更多優(yōu)秀人才加入各級鄉(xiāng)村社會組織當(dāng)中。

3.3.2推動社會保險的城鄉(xiāng)一體化改革。由于當(dāng)前我國仍然存在城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)“農(nóng)非”之分的戶籍制度，導(dǎo)致城鄉(xiāng)的社會保險也存在較大差別，農(nóng)村戶籍居民與城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險相比，存在著不小的差距。因此，需要從社會保險與住房公積金兩方面著手，建立健全相關(guān)保障制度，盡可能縮小城鄉(xiāng)差距，消除各類人才鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的后顧之憂，積極投身到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中來，成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心人才。

3.3.3允許社會人才取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員“身份”。取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份必須為農(nóng)村戶籍的制度現(xiàn)狀，難以吸引大量的優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村進行就業(yè)創(chuàng)業(yè)。因此在城鄉(xiāng)戶籍制度“一體化”改革的基礎(chǔ)上，還需探索如何從制度層面改變這一現(xiàn)狀，即借助法律或政策拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的獲取渠道，使得在鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)的各類人才同樣可以取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，享有相應(yīng)的權(quán)利和福利，借此吸引更多人才參與鄉(xiāng)村建設(shè)。

4 結(jié)語

我國作為農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題一直是黨和國家關(guān)注的重點問題。自習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，不斷深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化改革，并取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利。在推進鄉(xiāng)村振興的進程中，要重視發(fā)揮社會組織的重要主體力量，推動社會組織向鄉(xiāng)村“下沉”，為農(nóng)村社會治理注入新的動力。建立健全社會組織參與治理的新機制，并不斷發(fā)展和完善社會組織參與農(nóng)村社會治理的能力，與基層政府、農(nóng)村基層群眾自治組織等主體形成社會治理的合力，為鄉(xiāng)村振興奠定堅實的基礎(chǔ)。

因此，基于國家現(xiàn)行法律政策背景，需要針對社會組織助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略存在的法律困境，提出有效對策，給予社會組織助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略良好的制度法治環(huán)境和保障機制，形成上下聯(lián)動機制，才能有效促進我國全面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略早日實現(xiàn)。