復(fù)雜PPP 多項目精細化管理研究

李 佳

[上海城投公路投資（集團）有限公司，上海市 200331]

0 引言

高質(zhì)量發(fā)展背景下，PPP 項目精細化管理的重要性愈發(fā)凸顯。PPP 項目的管理主要由PPP 項目公司實施，由于該類型公司為政企合作而專門設(shè)立，承擔(dān)著目標(biāo)項目投融資、招投標(biāo)、實施、運營等生命周期管理工作，既不同于傳統(tǒng)的項目管理，又不同于開發(fā)商、總承包商的企業(yè)管理，現(xiàn)有的管理理論、方法、實踐缺乏，對管理人才要求高，一定程度上制約了PPP 項目精細化管理的實現(xiàn)。

以滬通鐵路張家港站客運樞紐配套設(shè)施PPP項目（以下稱為“張家港PPP 項目”）為例，該項目存在工程類型多、選址分散，前期工作不確定性多、推動難、溝通不易、建設(shè)管理與運營難度大等特征，是一個復(fù)雜PPP 項目。與此同時，類似項目成熟經(jīng)驗少，工程、組織、文化、社會、政策環(huán)境復(fù)雜多變。針對復(fù)雜PPP 項目發(fā)現(xiàn)和出現(xiàn)的政府與社會風(fēng)險及其變化、多元組織架構(gòu)及其協(xié)調(diào)管理、投資方對項目公司管控程度、關(guān)鍵要素管理、投資決策管理等多種復(fù)雜性問題，亟需一個科學(xué)的管理機制和模式來解決，不斷提高管理系統(tǒng)質(zhì)量，確保PPP 項目可持續(xù)高質(zhì)量實施，實現(xiàn)精益化管理。

本文以實現(xiàn)復(fù)雜PPP 多項目精細化管理為目標(biāo)，以張家港PPP 項目為具體實例，在總結(jié)以往PPP 項目咨詢經(jīng)驗基礎(chǔ)上，分析、提煉相關(guān)經(jīng)驗與教訓(xùn)，進行管理系統(tǒng)分析、管理體系建立以及管理模式構(gòu)建，解決多變和復(fù)雜環(huán)境應(yīng)對、各參與方溝通與協(xié)調(diào)、組織治理模式、不同類型項目運營及考核等問題，提升復(fù)雜PPP 項目SPV 公司管理能力，提高項目建設(shè)效率與運營效益，從而實現(xiàn)PPP 項目物有所值。

1 文獻綜述

1.1 卓越績效模式

現(xiàn)有研究的重點關(guān)注在PPP 項目選擇、全過程管理與風(fēng)險管控等三大問題上。

對于PPP 項目選擇，范一珍[1]研究了生態(tài)PPP 項目選擇方法，圍繞政府支持維度、項目環(huán)境維度、項目風(fēng)險維度、項目效益維度、可持續(xù)發(fā)展維度建立了項目選擇評價體系，隨后選擇模糊綜合評價的方法構(gòu)建了評價模型。

PPP 全過程管理涉及融資、投標(biāo)、建設(shè)、經(jīng)營以及激勵和稅收等方面。張海成[2]研究了PPP 模式下投資項目全生命周期管理方法，總結(jié)了借助第三方力量、強化風(fēng)險管控以及做好復(fù)盤總結(jié)的三大管理重點。趙習(xí)超[3]對PPP 項目融資問題進行了研究，指出資本金來源單一、債券融資水平低、不符合監(jiān)管政策、公司治理水平低是當(dāng)前PPP 項目融資中存在的突出問題。張國鋒[4]指出加強頂層設(shè)計、健全合同機制、提升經(jīng)營能力是優(yōu)化經(jīng)營管理的有效路徑。何其永[5]圍繞PPP項目管理問題，指出構(gòu)建項目管理辦公室并明確其與公司及管理層、職能部門以及項目之間的權(quán)責(zé)關(guān)系有利于提高項目管理能力。

PPP 項目風(fēng)險管控包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評價、管控對策。張亞群[6]指出當(dāng)前PPP 模式下存在法律變更風(fēng)險、投資風(fēng)險以及融資風(fēng)險等問題，并提出了應(yīng)當(dāng)做好風(fēng)險識別工作、規(guī)范PPP 項目設(shè)計流程、構(gòu)建PPP 項目群信息繼承管理模型、加強PPP 項目合同管理并做好PPP 項目財務(wù)監(jiān)管工作。武斌[7]建立了帶權(quán)重的生態(tài)PPP 項目利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)，運用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法中的網(wǎng)絡(luò)量化分析方法建立治理風(fēng)險評價指標(biāo)，隨后基于上述指標(biāo)，識別了利益相關(guān)者網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點，并針對性的提出了風(fēng)險管控對策。王利[8]以文化類PPP 項目為研究對象，通過專家訪談從項目外部、項目內(nèi)部、具體項目三個維度梳理了建設(shè)風(fēng)險因素，在此基礎(chǔ)上建立了文化類PPP 項目的建設(shè)風(fēng)險評價指標(biāo)體系和評價模型，并運用AHP-熵權(quán)法確定了各風(fēng)險指標(biāo)的權(quán)重，最后以能源博物館PPP 項目作為案例進行了定量分析。

2 張家港PPP 項目特性分析

張家港PPP 項目中子項目數(shù)量多且種類豐富，以張家港客運樞紐工程為核心，包括科創(chuàng)孵化中心、綜合展覽館、文化藝術(shù)館、商務(wù)中心以及科創(chuàng)人才公寓五大子項目，還涉及東三環(huán)南段項目，不同項目在規(guī)模體量、建設(shè)要求、運營特點方面均顯著不同。張家港PPP 項目中參與主體復(fù)雜，項目公司方由張家港城投集團及社會資本方（中鐵（上海）投資集團有限公司（牽頭方）、上海城投公路投資（集團）有限公司、中鐵上海工程局集團有限公司、中鐵四局集團有限公司、中鐵大橋局集團有限公司聯(lián)合體）組建。上述特點最終導(dǎo)致項目具有以下四大復(fù)雜性：

（1）多組織管理復(fù)雜性

在項目公司中，各個社會資本方的股權(quán)分配、組織構(gòu)架、企業(yè)文化、利益分配不同，導(dǎo)致各參與方的管理目標(biāo)不統(tǒng)一、利益訴求不同，使得項目公司在組織領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)略制定等方面可能存在分歧，若參與方之間缺乏契約精神，也沒有約束性文件對其進行互相管控，易加大項目管理風(fēng)險。

（2）多角色管理復(fù)雜性

PPP 項目公司由多個社會資本方組建而成，各社會資本方本身承擔(dān)了PPP 項目公司中的部分角色，比如投資、建設(shè)等，同時還承擔(dān)了一個共通的角色即項目公司管理。由于各參與方根據(jù)自身優(yōu)勢只具有項目某一環(huán)節(jié)管理經(jīng)驗，所以如何平衡自身角色與項目管理角色，形成全方位整體管控能力，是張家港PPP 項目管理的另一個重點研究問題。

（3）全生命周期管理復(fù)雜性

PPP 項目全生命周期包括準備與招投標(biāo)—采購—執(zhí)行（建設(shè)、運營、移交）過程，特許經(jīng)營周期長，各階段產(chǎn)生的風(fēng)險都可能對下一階段造成連鎖反應(yīng)，項目識別階段科研不充分、前期論證不足可能會導(dǎo)致子項目超概。目前部分PPP 項目存在重建設(shè)輕運營的現(xiàn)象，項目建設(shè)質(zhì)量的好壞直接影響運營期的質(zhì)量和資金使用效率，甚至造成PPP 項目出庫、項目中止等情況。

（4）多項目管理復(fù)雜性

本項目涉及眾多類型子項目，且項目邊界復(fù)雜，行業(yè)不一，各個子項目建設(shè)運營內(nèi)容不同，還存在分批次竣工、運營、移交的問題，以項目管理為導(dǎo)向的管理機制對于復(fù)雜PPP 項目管理來說顯得特別吃力，不僅需要為各子項目設(shè)計不同的管理機制，還需要耗費大量的人力資源針對不同子項目進行精細化管理，不僅加大了對不同行業(yè)的子項目管理機制的設(shè)計難度，其實操性也不強，也難以全部落地。

上述復(fù)雜性在管理過程中的具體投射為管理場景多、管理對象雜、管理周期長三大具體挑戰(zhàn)。管理場景多，項目管理方各類能力會面臨全方位考驗。管理對象雜，項目公司管理要素眾多，不確定性因素遍布在管理過程中，風(fēng)險敞口較大。管理周期長，一方面意味著管理方在項目實施中會面臨多個關(guān)鍵節(jié)點，每個節(jié)點存在不同的目標(biāo)考核；另一方面也意味著各項措施實施的時間長，保障決策實施的穩(wěn)定性與持續(xù)性存在一定挑戰(zhàn)性。為了應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，建立復(fù)雜PPP 多項目管理體系必要性凸顯。

3 復(fù)雜PPP 多項目卓越績效管理體系

3.1 指標(biāo)權(quán)重計算

對于利益相關(guān)方，張家港PPP 項目的利益相關(guān)方在傳統(tǒng)PPP 項目中除政府部門、社會資本方、使用者三大主體外，還涉及社會資本方聯(lián)合體內(nèi)部不同公司的利益訴求、管理特性及戰(zhàn)略目標(biāo)。

對于關(guān)鍵系統(tǒng)因素，即為張家港復(fù)雜PPP 多項目中著重關(guān)注的要素，對應(yīng)上節(jié)中的三大具體挑戰(zhàn)，也是管理體系的主要發(fā)力點。張家港PPP 項目同時具有整體性、目的性、關(guān)聯(lián)性、動態(tài)變化性以及層次性，所以關(guān)鍵系統(tǒng)因素也呈現(xiàn)多維度發(fā)展，全方位維度對應(yīng)于工程系統(tǒng)，全要素維度對應(yīng)于風(fēng)險管理系統(tǒng)，全過程維度對應(yīng)于生命周期（見圖1）。

圖1 張家港PPP項目關(guān)鍵系統(tǒng)因素分析

全方位維度主要聚焦于項目管理方的全方位能力，主要包括資本運作能力、政企協(xié)調(diào)能力、垂直整合能力以及市場運作能力，是工程系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)、有效運轉(zhuǎn)的底層能力保障。

全要素維度是專門針對張家港項目中一系列影響正常管理的不確定因素，這些不確定因素是潛在的風(fēng)險誘因，也是風(fēng)險管理系統(tǒng)的重要內(nèi)容，主要包括管理要素、政策要素、市場要素、環(huán)境要素、協(xié)同要素以及金融要素。

全過程維度面向張家港PPP 項目全生命周期過程管理，鑒于本項目中多個子項目的開工時間、實施進度與驗收節(jié)點存在較大差異，項目過程是一個大循環(huán)和一個小循環(huán)過程的組合：大循環(huán)是貫穿于整個項目期的管理過程，隨著項目整體實施，實時跟進管理、定期開展評價并根據(jù)評價結(jié)果對整體項目實施進行調(diào)整；小循環(huán)是針對每個子項目而言，每個子項目在建設(shè)期、運營期項目實施過程中，在重要時間節(jié)點進行階段性評價并反饋。

3.2 管理體系原則與目標(biāo)

面向項目公司管理，本研究引入卓越績效模式，因此管理體系的原則與目標(biāo)應(yīng)是卓越績效管理模式的基本原則及根本目標(biāo)與項目公司股東發(fā)展現(xiàn)狀及戰(zhàn)略目標(biāo)的有機結(jié)合，以項目公司層面對項目全生命周期的精細化管理為基石，向上力求契合股東發(fā)展戰(zhàn)略，向下優(yōu)化不同子項目的建運水平，具體可分為社會資本股東、項目公司以及項目三大層面的原則。

（1）社會資本股東層面

張家港PPP 項目的實施以及SPV 管理的過程應(yīng)當(dāng)契合股東發(fā)展戰(zhàn)略，即拓展集團業(yè)務(wù)范圍，積累復(fù)雜PPP 項目的實施經(jīng)驗，與張家港市政府建立良好的政企關(guān)系，并同社會資本方聯(lián)合體中其他企業(yè)（例如中鐵）搭建順暢的合作機制，為后續(xù)實施PPP 項目或發(fā)展新業(yè)務(wù)模式奠定基礎(chǔ)。

（2）項目公司層面

實現(xiàn)張家港PPP 項目全生命周期精細化管理，承接集團層面的目標(biāo)任務(wù)，整體協(xié)調(diào)各子項目投融資、建設(shè)、運營、移交等工作，并在SPV 內(nèi)部培養(yǎng)一批同時具有管理能力和工程技能的復(fù)合人才。

（3）項目層面

共同優(yōu)化不同子項目的建運水平，力爭各子項目在重要節(jié)點前完成任務(wù)，項目建設(shè)期保障各項目的施工安全與施工質(zhì)量，項目運營期保障各子項目的運營水平、控制營運成本、提高營業(yè)收入。

對于目標(biāo)而言，基于管理對象、流程以及技術(shù)等要素，張家港復(fù)雜PPP 多項目卓越績效管理體系的細分目標(biāo)為企業(yè)組織管理、戰(zhàn)略管理、投資管理、客戶與相關(guān)方管理、質(zhì)量管理、過程管理、數(shù)字化管理以及HSE 與綠色低碳管理8 個子目標(biāo)。

3.3 管理體系構(gòu)建

面向四大復(fù)雜性，圍繞以上利益相關(guān)方，基于以上原則，針對以上目標(biāo)，最終建立復(fù)雜PPP 多項目卓越績效管理體系如圖2 所示。

圖2 復(fù)雜PPP多項目卓越績效管理體系

管理動因是以問題為導(dǎo)向，要求公司明確多組織管理復(fù)雜性、多角色管理復(fù)雜性、全生命周期管理復(fù)雜性以及多項目管理復(fù)雜性四大主要矛盾，并以過程管理為中心任務(wù)。管理目標(biāo)則是將八大細分目標(biāo)作為主要導(dǎo)向目標(biāo)，張家港PPP 項目公司在進行職能劃分、人員招聘、任務(wù)分解時也應(yīng)依照這些細分方向開展工作。而目標(biāo)管理、流程管控、資源與文化、領(lǐng)導(dǎo)與管理基礎(chǔ)是四大核心原則。最后，為了實現(xiàn)體系的機制保障，進一步建立基于復(fù)雜PPP 多項目卓越績效管理模式，覆蓋全方面管理模式、全管理管理模式以及全要素管理模式。

4 復(fù)雜PPP 多項目卓越績效管理模式

以復(fù)雜PPP 多項目卓越績效管理體系為基礎(chǔ)，復(fù)雜PPP 多項目卓越績效管理模式由復(fù)雜PPP 多項目全方位管理模式、復(fù)雜PPP 多項目全要素管理模式以及復(fù)雜PPP 多項目全管理過程管理模式三大部分組成，重點針對張家港PPP 項目中面臨的挑戰(zhàn)與存在的不足。

4.1 復(fù)雜PPP多項目全方位管理模式

復(fù)雜PPP 多項目全方位管理模式面向工程系統(tǒng)可持續(xù)且有效的運轉(zhuǎn)，緊盯張家港PPP 項目公司核心能力，將資本運作、政企協(xié)調(diào)、垂直整合以及市場運作四大方位作為重點關(guān)注能力。

對于資本運作能力，其一，采用融資貸款競爭性磋商、整合股東方平臺資源以及背靠政策拓寬融資渠道三大方法使得張家港PPP 項目綜合融資成本僅為五年期LPR-75BP，且無其他銀團費用，項目融資費用較低；其二，通過秉承差異化、專業(yè)化的管理理念并建立精簡化、實用化的管理隊伍實現(xiàn)了項目過程成本的控制；其三，建立了全生命周期資本運作方法，理清了資本運作邏輯（見圖3）。

圖3 張家港PPP項目公司資本運作控制流程

對于政企協(xié)調(diào)能力，管理方在政企協(xié)調(diào)過程中重點形成動態(tài)追蹤-實時留痕-積極對接-資源整合四大核心步驟。首先動態(tài)追蹤有關(guān)部門人員的變動情況以及相關(guān)政策風(fēng)向的變化情況做好及時對接，在項目公司與政府部門進行協(xié)商并達成共識的過程中應(yīng)當(dāng)通過會議紀要整理、重要決定成文并簽字蓋章等方式進行記錄，為管理過程提供依法合規(guī)的文件支撐，能夠有效推動協(xié)商結(jié)果的落實并保證相關(guān)政策的持續(xù)性，在政企雙方出現(xiàn)意見不統(tǒng)一時也可以基于記錄進行合理協(xié)調(diào)。面對爭議性問題時雙方應(yīng)當(dāng)秉承風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的理念進行協(xié)商并達到共識。在招商環(huán)節(jié)，所有項目公司應(yīng)當(dāng)與政府部門積極協(xié)商，整合相關(guān)資源并共同分擔(dān)招商工作，既可以緩解項目公司自身壓力也可以提高項目招商的效率。

對于垂直整合能力，本項目垂直整合程度有提升空間，若重要社會資本方進一步擴大PPP 業(yè)務(wù)規(guī)模的情況下，集團可以以項目公司為基點，向上游拓展PPP 業(yè)務(wù)咨詢、規(guī)劃、設(shè)計以及建筑原材料供應(yīng)，向下成立專門化PPP 項目運營管理團隊負責(zé)運營。

對于市場運作能力，項目公司需要從現(xiàn)金流入、委托管理以及運營推廣三個方面進行科學(xué)謀劃。項目公司應(yīng)當(dāng)動態(tài)追蹤市場情況，并確定合理的收費標(biāo)準，在保證客流量的情況下調(diào)節(jié)價格，最終達到盈利穩(wěn)定的目標(biāo)。同時發(fā)揮第三方團隊的市場化、專業(yè)化運營能力，對于不適宜于自主運營的子項目考慮委托第三方進行運營，例如當(dāng)前客運樞紐子項地下停車場的管理以及東三環(huán)南段子項目的維保工作均選取當(dāng)?shù)貓F隊負責(zé)。

4.2 復(fù)雜PPP 多項目全要素管理模式

張家港PPP 項目的突出特征是復(fù)雜性導(dǎo)致項目的實施過程中始終貫穿著各類風(fēng)險，全要素管理可以以風(fēng)險為紐帶實現(xiàn)，各要素為給復(fù)雜PPP 多項目實施帶來不確定性的因素。

可總結(jié)為管理要素、政策要素、市場要素、環(huán)境要素、協(xié)同要素以及金融要素，管理要素涉及管理者的素質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、企業(yè)文化、管理過程；政策要素包括政策穩(wěn)定性、政策變化趨勢、政策變化幅度；市場要素可劃分為市場空間、客戶需求變化、服務(wù)收入水平；環(huán)境要素同時考慮自然環(huán)境要素和社會環(huán)境要素；協(xié)同要素聚焦于項目公司不同主體、不同項目間的協(xié)調(diào)機制；金融要素強調(diào)融資手段、融資成本、投資回報率。

全要素管理就是對這些要素進行全面綜合管理，其中最為核心的部分即風(fēng)險管理，因此風(fēng)險管理在復(fù)雜PPP 多項目精細化管理中重要性顯著。以風(fēng)險管理為主線，復(fù)雜PPP 多項目全要素管理措施如圖4 所示。

圖4 復(fù)雜PPP多項目全要素管理措施

4.3 復(fù)雜PPP 多項目全過程管理模式

形成復(fù)雜PPP 多項目全過程管理模式就是建立覆蓋項目實施-管理-評價的過程管理流程，即全實施過程、全管理過程、全評價過程組成的管理維度（如圖5）。

圖5 復(fù)雜PPP多項目全過程管理模式中的各管理維度

全實施過程應(yīng)當(dāng)面向目標(biāo)規(guī)劃、項目融資到初期準備，從建設(shè)環(huán)節(jié)到交付運營環(huán)節(jié)，目標(biāo)是保障實施水平達標(biāo)；全管理過程針對核心、驅(qū)動力、支撐與體系四大管理原則，分別進行內(nèi)外部關(guān)聯(lián)方管理、組織與文化管理、人力資源管理以及流程管理，目標(biāo)是強化過程管理的體系完整性；全評價過程則強調(diào)了績效評價的主要組成部分，應(yīng)當(dāng)按照方法-展開-學(xué)習(xí)-整合的流程實施。

5 總結(jié)與展望

以滬通鐵路張家港站客運樞紐配套設(shè)施PPP 項目為例，本文梳理了復(fù)雜PPP 項目存在的四大突出特性及其導(dǎo)致的三大挑戰(zhàn)，并針對性地建立了復(fù)雜PPP 多項目卓越績效管理體系及其配套的復(fù)雜PPP多項目卓越績效管理模式，形成了邏輯清晰、要素全面的復(fù)雜PPP 項目管理方法，有利于復(fù)雜PPP 多項目實現(xiàn)精細化管理，全面提升PPP 項目實施水平，助力國內(nèi)PPP 市場持續(xù)健康發(fā)展。具體來講，當(dāng)前滬通鐵路張家港站客運樞紐配套設(shè)施PPP 項目已顯現(xiàn)四大亮點：

一是建立了共建共管機制。經(jīng)過項目公司積極對接，由實施機構(gòu)制定交通局工程中心與項目公司簽訂了《項目建設(shè)共管協(xié)議》。指揮部人員管理費用不占用項目公司建設(shè)單位管理費額度，過程中重點把控項目進度、資金支付等。雙方優(yōu)勢互補，更加高效地組織項目管理，實施機構(gòu)在項目建設(shè)過程中參與管理，提高了政府履約能力，實現(xiàn)了風(fēng)險共擔(dān)。

二是實施了地方性委托運營模式。當(dāng)前客運樞紐子項地下停車場的管理以及東三環(huán)南段子項目的維保工作均選取當(dāng)?shù)貓F隊負責(zé)，一方面相關(guān)團隊能夠在降低項目公司運營成本、控制項目公司規(guī)模，另一方面本地團隊對于當(dāng)?shù)厍闆r了解程度更高，開展工作更加順暢。

三是完成了PPP·快車手文化建設(shè)。項目公司以“PPP·快車手”黨建品牌為引領(lǐng)開展文化建設(shè)，塑造滬鐵公司品牌并督促每位團隊成員對內(nèi)擔(dān)當(dāng)重任對外擔(dān)負責(zé)任。

四是實現(xiàn)了常態(tài)化過程留痕。項目公司與政府部門進行協(xié)商并達成共識的過程中應(yīng)當(dāng)通過會議紀要整理、重要決定成文并簽字蓋章等方式進行記錄，為管理過程提供依法合規(guī)的文件支撐，能夠有效推動協(xié)商結(jié)果的落實并保證相關(guān)政策的持續(xù)性，在政企雙方出現(xiàn)意見不統(tǒng)一時也可以基于記錄進行合理協(xié)調(diào)。

基于張家港站PPP 項目管理的探索與實踐，本文進一步就復(fù)雜PPP 多項目管理提出以下三點建議：

（1）加強PPP 項目具體特性的梳理

圍繞復(fù)雜性分析，找準PPP 項目難點與痛點，向上梳理社會資本股東方與政府特點，對中分析項目公司突出特點，向下研判各子項目特征并概括共通點與差異點，最終實現(xiàn)對癥下藥、精準施策。

（2）建立完整的PPP 項目管理體系

以管理系統(tǒng)特性為基底，挖掘關(guān)鍵管理要素，積極引入卓越績效模式，從社會資本股東、項目公司、項目層面明確各層次管理原則并細化具體管理目標(biāo)，最終形成由管理動因、管理目標(biāo)、管理原則、機制保障構(gòu)成的管理體系。

（3）落實全面的PPP 項目管理模式作為管理體系的核心支撐與機制保障，應(yīng)從全方位、全要素、全過程三大維度落實管理舉措，全方位以重塑強化項目公司核心能力為目標(biāo)，全要素重點關(guān)注不確定條件下的風(fēng)險管理，全過程面向全生命周期并追求貫徹落實管理決策時的完整性與持續(xù)性。