基于中小城鎮(zhèn)視角探討城市邊緣區(qū)與控制性詳細規(guī)劃的關(guān)系

文＿徐婷婷 （河北農(nóng)業(yè)大學，城鄉(xiāng)建設(shè)學院）

我國推行國土空間規(guī)劃體系，中小城鎮(zhèn)作為大城市后續(xù)擴張的優(yōu)先考慮選項，其發(fā)展的好壞影響巨大?？刂菩栽敿氁?guī)劃作為剛性政策約束規(guī)劃設(shè)計及其實施，是詳細規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)的重要一環(huán)。城市邊緣區(qū)作為規(guī)劃設(shè)計重心以外的區(qū)域，既是城市后續(xù)擴張的直接影響之地，又是村莊與城市的分隔“綠化帶”。在以往控制性詳細規(guī)劃中，規(guī)劃大多著眼于使用方式穩(wěn)定性較強的用地，卻忽視了城市邊緣區(qū)這一不穩(wěn)定性土地特征的存在，對于這類可操作性較大的土地，需要具有強制性、約束性的政策手段來引導其發(fā)展，相應的，城市邊緣區(qū)規(guī)劃實踐也在影響和促進控制性詳細規(guī)劃的制定和實施。由此，研究城市邊緣區(qū)和控制性詳細規(guī)劃兩者之間的關(guān)系顯得尤為重要。本文將著眼于城市邊緣區(qū)與控制性詳細規(guī)劃的關(guān)系，探討控制性詳細規(guī)劃在中小城鎮(zhèn)發(fā)展中所帶來的效益和影響，以此更好地促進中小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

一、城市邊緣區(qū)與控制性詳細規(guī)劃的界定

（一）城市邊緣區(qū)

國內(nèi)大多數(shù)學者認為城市邊緣區(qū)是“城市發(fā)展到特定階段所形成的、緊靠城區(qū)的一種不連續(xù)的地域?qū)嶓w，是處于城鄉(xiāng)之間、城市和鄉(xiāng)村的社會、經(jīng)濟等要素激烈轉(zhuǎn)換的地帶”。它作為城鄉(xiāng)接壤的交界處，承接了城市向外擴張的作用，是城市發(fā)展的后備軍、村莊空間布局的參考標尺，也是城市景觀和鄉(xiāng)村景觀的分隔帶。

（二）控制性詳細規(guī)劃

控制性詳細規(guī)劃是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的詳細規(guī)劃，具有剛性和彈性的雙重性質(zhì)，向上承接總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃，落實相關(guān)規(guī)劃的意圖；下接修建性詳細規(guī)劃，是規(guī)劃和管理之間的橋梁和樞紐。其作為規(guī)劃體系中最重要的法定性規(guī)劃之一，具有較強的嚴肅性和統(tǒng)一性，在考慮土地價值的區(qū)位級差并保證土地相關(guān)利益人效益的同時，又要考慮景觀空間和人文空間的秩序安排，因此，控制性詳細規(guī)劃又是規(guī)劃設(shè)計和實施管理過程中必不可少的控制策略。

二、城市邊緣區(qū)在控制性詳細規(guī)劃中的重要性

（一）中小城鎮(zhèn)城市邊緣區(qū)具有獨特性

1.區(qū)域資源類型復雜

中小城鎮(zhèn)作為區(qū)域發(fā)展的“后備力量”，跟隨大城市發(fā)展方向，開發(fā)時序較為緩慢，是后續(xù)大城市向外擴張及收納的重要對象。以中小城鎮(zhèn)為視角，其內(nèi)部所涵蓋的城市邊緣區(qū)資源稟賦值得深入挖掘，往往存在資源類型復雜、自然資源豐富等特點。在尚未形成國土空間規(guī)劃體系前，由于中小城鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)條件有限，采用整改重建等措施會造成大量經(jīng)濟損失，而城市邊緣區(qū)內(nèi)部大多處于尚未開發(fā)的土地，相關(guān)利益集團為了獲取更大的利潤，往往選擇在該區(qū)域籌備未來建設(shè)項目，其中部分項目忽視對土地及周邊資源環(huán)境的評估，導致土地開發(fā)無序、產(chǎn)權(quán)類型復雜。同時受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，控制性詳細規(guī)劃管控要求和措施難以發(fā)揮作用，不僅規(guī)劃體系出現(xiàn)“斷層”，還加劇了區(qū)域資源分配不合理的矛盾。

2.開發(fā)的可操作性難度較大

城市邊緣區(qū)作為中小城鎮(zhèn)的發(fā)展區(qū)末端，承接中心片區(qū)人口轉(zhuǎn)移和功能的擴張，且由于設(shè)施服務體系缺乏，整體開發(fā)程度較低，還具有較大的開發(fā)潛力。部分中小城鎮(zhèn)的城市邊緣區(qū)具有豐富的景觀資源、文化特色，但建設(shè)初期受城市快速發(fā)展的影響，大多采用粗放的建設(shè)方式，造成生態(tài)空間割裂、分區(qū)不明確，形成功能雜亂的斑塊。在現(xiàn)行規(guī)劃體系下，我國規(guī)劃提倡生態(tài)修復、城市修補為原則，因此要重新審視城市邊緣區(qū)的土地現(xiàn)狀和性質(zhì)功能，對城市邊緣區(qū)內(nèi)被破壞的生態(tài)空間進行修補。但由于目前城市邊緣區(qū)內(nèi)部可能存在已批或已建的建設(shè)項目，導致用地梳理和建設(shè)項目安排的可操作性難度有所提升，需要相關(guān)規(guī)劃文件進行管控約束，以彌補規(guī)劃體系的缺漏。

3.空間脈絡尚未形成秩序

操作彈性較大的城市邊緣區(qū)給開發(fā)商帶來經(jīng)濟利益的同時，作為搭建城鎮(zhèn)核心發(fā)展片區(qū)和村莊發(fā)展的關(guān)鍵橋梁的重要作用卻被忽視了。由于我國早期規(guī)劃體系不完善，相關(guān)政府部門制定的政策綱領(lǐng)很少提及城市邊緣區(qū)規(guī)劃發(fā)展的指導意見，也沒有專門對城市邊緣區(qū)制定開發(fā)時序政策和戰(zhàn)略指引。這導致在后續(xù)的建設(shè)開發(fā)過程中，相關(guān)利益集團和建設(shè)單位過分追求經(jīng)濟效益而忽視城市邊緣區(qū)的整體發(fā)展，造成城市邊緣區(qū)功能混雜、交通脈絡及空間結(jié)構(gòu)無序的后果。雖然利益集團和建設(shè)單位追求經(jīng)濟效益是考慮承接中小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展，但卻忽略了城市邊緣區(qū)對周邊村落的空間結(jié)構(gòu)、空間機理的影響，導致城鎮(zhèn)整體空間脈絡網(wǎng)不完善、空間結(jié)構(gòu)割裂，最終使城鎮(zhèn)空間布局形成分區(qū)獨立發(fā)展的“斑塊”。

（二）城市邊緣區(qū)是控制性詳細規(guī)劃全覆蓋的補充

我國實施國土空間規(guī)劃“一張圖”規(guī)劃體系，目的是為了保證規(guī)劃體系的完整有序?？刂菩栽敿氁?guī)劃作為直接約束管理土地的法定規(guī)劃，可充分引導下一步規(guī)劃設(shè)計的實施，保證土地建設(shè)按照預期方向發(fā)展。城市邊緣區(qū)作為城市發(fā)展管控的薄弱階段，缺乏詳細的規(guī)定約束，城市總體規(guī)劃雖從宏觀角度指明發(fā)展方向，但具體到每個地塊的開發(fā)強度、實施細則仍由控制性詳細規(guī)劃完成。因此，將城市邊緣區(qū)納入控制性詳細規(guī)劃編制體系中，不僅可以更好地引導城市邊緣區(qū)的有序發(fā)展，還可以充分彌補控制性詳細規(guī)劃的不足，補充相關(guān)管控內(nèi)容，從而更好地建立完整的規(guī)劃管理體系，有效引導城市的發(fā)展建設(shè)。

（三）城市邊緣區(qū)是保證多元利益主體的典范

城市邊緣區(qū)的特殊地理位置導致該區(qū)域范圍內(nèi)必然存在多元利益主體共存的現(xiàn)象，在過去追求經(jīng)濟效益最大化的趨勢下，建設(shè)工作往往不重視生態(tài)環(huán)境損傷給自然環(huán)境、輻射范圍內(nèi)的村落所帶來的影響，加之并未形成完整的管理體系，加速了“粗制濫造”式的工程建設(shè)進度。應充分考慮城市邊緣區(qū)內(nèi)部資源與周邊資源的協(xié)調(diào)關(guān)系，加強控制性詳細規(guī)劃對于該區(qū)域的剛性約束管理和彈性設(shè)計實施，保證投資者、使用者、被輻射者相互利益不被破壞。

三、控制性詳細規(guī)劃對城市邊緣區(qū)的影響

（一）控制性詳細規(guī)劃是城市邊緣區(qū)發(fā)展的剛性政策指導

隨著城市化進程的推進，城市邊緣區(qū)呈現(xiàn)“半城市化”的特點。由于早期被定位為城市的消極空間或灰色地帶，除去鄉(xiāng)村空間及自然空間，大多為住宅、工業(yè)廠房等低品質(zhì)建筑群體，人文要素與自然要素交雜其中，其本質(zhì)是城鄉(xiāng)空間轉(zhuǎn)化的潛層映射，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的凸顯之地?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)的互動頻率上升，規(guī)劃工作重心逐漸從城市向鄉(xiāng)村傾斜，土地利用及空間結(jié)構(gòu)分布成為發(fā)展的重中之重?？刂菩栽敿氁?guī)劃作為加強國家管理的手段，能夠統(tǒng)籌片區(qū)土地集約利用、公共服務配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市風貌塑造等，是在片區(qū)內(nèi)開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)等的法定依據(jù)。作為剛性政策指導，對城市邊緣區(qū)的規(guī)劃設(shè)計、實施管理產(chǎn)生巨大作用。

（二）保證城市整體空間體系良好分配，彰顯未來發(fā)展活力

空間體系是衡量一定區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有發(fā)展狀況、研判未來發(fā)展趨勢和方向的標準之一。當前，隨著我國城市發(fā)展模式由外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，空間增長秩序日漸成熟，城市邊緣區(qū)的空間結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定。但由于城市邊緣區(qū)處于城市中心區(qū)輻射邊緣地帶，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施配備不全，交通脈絡、人文與自然景觀脈絡尚未形成，使整體空間體系分配不完整。而利用控制性詳細規(guī)劃，通過控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地的性質(zhì)、強度、空間要求等內(nèi)容，可直接指導土地出讓和建設(shè)實施，為城市規(guī)劃管理提供依據(jù)，明確建設(shè)用地的控制要素，并對控制要素進行定性、定量、定位和定界的控制和引導，更好地指引空間要素的分配，彰顯城鎮(zhèn)未來發(fā)展活力。

（三）完善規(guī)劃體系，凸顯約束性和可操作性

作為涵蓋多種要素的空間載體，城市邊緣區(qū)是維系城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展的紐帶，城鎮(zhèn)內(nèi)部土地資源、自然資源的稀缺促使政府將投資目標向外轉(zhuǎn)移，使外圍地帶的區(qū)位價值提升。大量的新型資源聚集在該區(qū)域中，難免造成控制性詳細規(guī)劃后續(xù)建設(shè)朝著無序方向發(fā)展的現(xiàn)象發(fā)生?？刂菩栽敿氁?guī)劃作為協(xié)調(diào)各利益方的平臺，在規(guī)劃體系中占據(jù)了重要位置，是社會多元主體及所有成員致力于追求社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益平衡的有效方法。把握城市邊緣區(qū)在城鎮(zhèn)發(fā)展中的重要性，并將其納入控制性詳細規(guī)劃的編制中，充分利用控制性詳細規(guī)劃編制中嚴格把控的約束作用，針對不同區(qū)域?qū)⒊橄蟮囊?guī)劃原則和復雜的規(guī)劃要素進行簡化和圖解化，再從中提煉出控制和引導城市土地功能的最基本要素，最大限度實現(xiàn)規(guī)劃的“可操作性”這兩大特點，可有效實現(xiàn)城市邊緣區(qū)協(xié)同城鎮(zhèn)發(fā)展，完善控制性詳細規(guī)劃的規(guī)劃實施體系。

四、城市邊緣區(qū)與控制性詳細規(guī)劃相互影響

（一）城市邊緣區(qū)“補”與控制性詳細規(guī)劃“織”

在早期“增長主義”浪潮推動下，城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)外延擴張型發(fā)展模式，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界模糊，城市邊緣區(qū)的開發(fā)方式有待優(yōu)化。因?qū)ζ鋬?nèi)部生態(tài)空間的把握與認知仍有不足，城市邊緣區(qū)雖為城區(qū)內(nèi)部用地，但規(guī)劃有所缺失。隨著規(guī)劃體系的更新改革，我國逐漸關(guān)注城鎮(zhèn)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，抓住中小城鎮(zhèn)中城市邊緣區(qū)“補”的作用，既是發(fā)展的后備力量又是補充完善規(guī)劃體系的重要選擇。好的規(guī)劃需要好的規(guī)劃手段，控制性詳細規(guī)劃具有分層編制、通則管控的特點，即在分層編制控規(guī)的框架下，先將總規(guī)、專項規(guī)劃等要求深化落實到各個片區(qū)（單元）后，弱化地塊層級，再通過制定通則，即適合地方的規(guī)劃標準與準則，來實現(xiàn)控制引導地塊開發(fā)的目的。這一特點是使控制性詳細規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)變更具普適性和靈活性的經(jīng)驗做法，可以很好地“織理”城市邊緣區(qū)現(xiàn)存困境。

（二）“控規(guī)思維”調(diào)控“內(nèi)生發(fā)展”

當前城市邊緣區(qū)的發(fā)展若要轉(zhuǎn)變思維，需建立在資源調(diào)和、解決土地可操作性難題、空間秩序的梳理三者高度耦合的條件下，基于中小城鎮(zhèn)城市邊緣區(qū)的三個特點，引用“控規(guī)思維”來調(diào)節(jié)內(nèi)部要素整合和空間秩序的發(fā)展。具體有以下三種措施（見圖1）。

圖1 城市邊緣區(qū)引入“控制性詳細規(guī)劃思維”（作者自繪）

1.差異化單元管控

中小城鎮(zhèn)由于受地理條件、經(jīng)濟區(qū)位、交通區(qū)位等限制，中心城區(qū)發(fā)展速度較為緩慢，整體發(fā)展方向依附于大城市，城市邊緣區(qū)作為在“增長主義”時代下政府投資最大效益化的目標單元，較多的空間開發(fā)資源和低成本開發(fā)條件導致了現(xiàn)階段城市邊緣區(qū)內(nèi)部資源類型復雜?？刂菩栽敿氁?guī)劃的規(guī)劃思路是將大區(qū)域劃分為小地塊，分區(qū)域分單元編號管控。在高質(zhì)量發(fā)展時代背景下，未來中小城鎮(zhèn)城市邊緣區(qū)發(fā)展應引入該思維，基于國土空間規(guī)劃信息平臺，利用Arcgis（地理信息系統(tǒng)軟件）等相關(guān)技術(shù)，嚴格管控生態(tài)空間，同時在滿足生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田保護線只增不退的前提下，根據(jù)現(xiàn)有條件基礎(chǔ)，研判土地敏感性、適宜性，充分利用控制性詳細規(guī)劃的規(guī)劃設(shè)計手段，劃分不同類型的單元進行編制管控，實現(xiàn)精準化控制性詳細規(guī)劃管制，避免大面積無序發(fā)展。

2.控制要素與管控規(guī)則多元化

基于中小城鎮(zhèn)城市邊緣區(qū)復雜的資源類型，呈現(xiàn)出區(qū)域內(nèi)部要素組合本質(zhì)是多元主體追逐利益產(chǎn)生矛盾沖突的微觀體現(xiàn)。政府、利益集團、周邊村落的居民、使用者等不同主體均涵蓋其中，在開發(fā)過程中忽視了彼此間的利益協(xié)調(diào)，大多數(shù)情況下以追逐商品利潤為主。同時，在城市制定控制性詳細規(guī)劃時，對于城市邊緣區(qū)的要素控制和實施管理規(guī)則尚不清晰，由上到下的管控出現(xiàn)斷層和含糊不清的現(xiàn)象，由下到上的訴求并未得到及時反饋甚至被忽視。若要構(gòu)建良好的發(fā)展體系，實現(xiàn)規(guī)劃的發(fā)展愿景，需明確不同主體的訴求，加強公眾參與，避免彼此間產(chǎn)生不穩(wěn)定狀態(tài)，給社會帶來不穩(wěn)定因素。

3.分類型編制，分層審批

空間作為控制性詳細規(guī)劃的管控核心，直接反映城市空間要素的具體配置，影響空間范圍內(nèi)不同地塊邊界與建筑的具體落位。發(fā)展模式的多樣化促使空間管控模式不斷拓展，從傳統(tǒng)的單一實線管控走向剛性、部分彈性與彈性的多層次復合管控。而面對城市邊緣區(qū)這類復雜群體，應針對不同情況分級、分類進行審批。區(qū)域內(nèi)有已批建筑或者已建建筑時，要避免新建建筑與原有建筑的權(quán)屬界線發(fā)生沖突，在紅線選址時應當避免新增權(quán)屬爭議。為了更好地監(jiān)督規(guī)劃方案的實施，城市邊緣區(qū)應建立相應的監(jiān)督檢查體系，利用現(xiàn)有的規(guī)劃信息平臺，推動已批項目納入信息庫，將數(shù)據(jù)公開化、透明化。完善控制性詳細規(guī)劃審查機制，可充分利用控制性詳細規(guī)劃管理信息系統(tǒng)平臺，利用信息系統(tǒng)開發(fā)推廣自檢、勘誤程序，提升控規(guī)的準確性、一致性；參考施工圖審查制度，探索建立第三方審查制度，側(cè)重對控制性詳細規(guī)劃合法性、合規(guī)性進行審查；建立相關(guān)部門會審和差異協(xié)商制度，側(cè)重控制性詳細規(guī)劃關(guān)聯(lián)性、一致性審查；推進專家審查制度，側(cè)重控制性詳細規(guī)劃的合理性審查。

五、結(jié)語

2023年，我國城鎮(zhèn)化率已達65%，隨著城鎮(zhèn)化過程的推進，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展成為新時代值得研究和探討的關(guān)鍵點之一。未來城市擴張將著眼于城市邊緣區(qū)的存在，除總體規(guī)劃對其進行合理劃分以外，后續(xù)發(fā)展的空間形體管控及規(guī)劃的實施細則將通過控制性詳細規(guī)劃來完成。而由于城市邊緣區(qū)是城鄉(xiāng)發(fā)展的敏感地帶，前期粗放式擴張導致城市邊緣區(qū)出現(xiàn)了多種問題和困境，亟待改善或解決。城市邊緣區(qū)與控制性詳細規(guī)劃聯(lián)系緊密，唯有把握好兩者的關(guān)系及影響，才能更好地促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進中小城鎮(zhèn)持續(xù)、健康、穩(wěn)定地發(fā)展。