主張“政府信息不存在”如何證明盡到合理檢索義務

文/本刊記者 胡珊 責任編輯/劉怡然

×市×區(qū)×鎮(zhèn)一名村民向鎮(zhèn)政府申請公開其轄區(qū)內(nèi)×村11年來的資產(chǎn)負債表和利潤表，被鎮(zhèn)政府以“政府信息不存在”為由拒絕。村民因此訴至法院，請求法院撤銷鎮(zhèn)政府作出的政府信息不存在告知書，并責令鎮(zhèn)政府重新公開。法院支持了村民的訴訟請求，理由之一是鎮(zhèn)政府在作出政府信息不存在告知書前沒有盡到合理的檢索義務。

政府信息不存在，是政府信息不予公開的法定原因之一。但在作出政府信息不存在的答復前，法律同時規(guī)定，行政機關(guān)須盡到合理的檢索義務。檢索到什么程度才算合理？這是相關(guān)信息公開案件中的爭議焦點，也是核心點。

案例

2017年5月，×市×區(qū)×鎮(zhèn)政府接到了一份轄區(qū)村民曲某提交的政府信息公開申請表。申請表中，曲某要求鎮(zhèn)政府公開轄區(qū)×村2006—2016年的資產(chǎn)負債表和利潤表。收到申請表后，鎮(zhèn)政府在當日進行了登記，并告知曲某將在20個工作日內(nèi)作出書面答復。

次月，就曲某申請公開的信息，鎮(zhèn)政府對其下屬職能科室村級財務服務中心進行調(diào)查。村級財務服務中心工作人員稱，中心只是代理各村記賬，記完賬后就把資產(chǎn)負債表和利潤表交給各村領(lǐng)走，并沒有保存書面或電子材料，這些材料曲某需要向村里咨詢。隨后，鎮(zhèn)政府對×村村干部進行了詢問。村干部稱，每年的資產(chǎn)負債表和利潤表一向都是村會計從鎮(zhèn)里領(lǐng)取，村里按時公開后并未留存。

同月12日，鎮(zhèn)政府作出一份政府信息不存在告知書，稱曲某所申請的政府信息已被移交到村委會，鎮(zhèn)政府沒有記錄或保存，屬于政府信息不存在，建議其向村委會咨詢。曲某不服此告知書，向×區(qū)政府申請行政復議。同年，區(qū)政府作出行政復議決定書，對此不存在告知書予以維持。后曲某訴至法院。

一審法院經(jīng)審理認為，鎮(zhèn)政府作為涉訴政府信息的制作者，依法負有公開的法律義務。其稱已將涉訴政府信息移交給村委會，鎮(zhèn)政府未以一定形式記錄或保存此信息，屬于政府信息不存在，缺乏法律依據(jù)，判決撤銷鎮(zhèn)政府作出的政府信息不存在告知書以及區(qū)政府的行政復議決定書，責令鎮(zhèn)政府在法定期限內(nèi)對曲某提出的政府信息公開申請重新作出處理。

接到一審判決后，鎮(zhèn)政府不服，提起上訴。

二審法院認為，行政機關(guān)應當對“政府信息不存在”承擔舉證責任，提供證據(jù)證明其已經(jīng)盡到了合理檢索、查找義務而未能發(fā)現(xiàn)信息存在。一般而言，衡量檢索、查找是否合理，需要綜合考慮選擇的檢索載體是否合適、檢索方法是否妥當、檢索人員的工作態(tài)度是否認真等因素后進行判斷。在此案中，從載體選擇來看，鎮(zhèn)政府僅提交了對村級財務服務中心科長的調(diào)查筆錄；從檢索方式來看，鎮(zhèn)政府選擇了主觀詢問方式，放棄了查閱檔案材料、進入電腦查詢核實等客觀檢索方式；從檢索人員的工作態(tài)度來看，對這些行為，檢索人員并未提供合理的解釋及相應的證據(jù)。反之，曲某提交的財務公開領(lǐng)取申請表指明了該信息保存的線索，鎮(zhèn)政府提交的對村干部的調(diào)查筆錄、財務公開領(lǐng)取申請表也證明該政府信息的確在鎮(zhèn)政府存在過。鎮(zhèn)政府應當重新審查、核實相關(guān)線索，進一步調(diào)查、確認×村2006—2016年的資產(chǎn)負債表和利潤表的存在狀態(tài)。

最終，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

說法

2019年，國務院對《政府信息公開條例》進行修訂。新修訂的《政府信息公開條例》第三十六條第四項規(guī)定：“經(jīng)檢索沒有所申請公開信息的，告知申請人該政府信息不存在。”與舊規(guī)相比，新規(guī)增加了“經(jīng)檢索”三個字，這使得行政機關(guān)、司法機關(guān)在辦理政府信息公開案件中，更注重以檢索方式證明政府信息不存在的事實，信息檢索在一定程度上成為行政機關(guān)作出“信息不存在”公開答復的“必經(jīng)程序”。

但檢索的標準是什么，《政府信息公開條例》并未進一步明確。在司法實踐中，法官們將行政機關(guān)是否已經(jīng)盡到合理的檢索義務作為裁判的主要依據(jù)。而評判檢索是否達到合理的標準，法官一般是從主客觀兩個方面進行綜合判斷，其中包括推理判斷和對信息本身的檢索兩個過程。

推理判斷過程，即行政機關(guān)結(jié)合其法定職責、工作慣例和經(jīng)辦人員的工作經(jīng)驗對信息存在的可能性、保存狀態(tài)等進行判斷。推理判斷對檢索是否達到合理程度起決定性作用。在這一過程中，行政機關(guān)通常以查閱相關(guān)職責文件，比如行政規(guī)范性文件、上級批示批復、下級請示等，詢問經(jīng)辦部門及相關(guān)工作人員的方式開展工作，從而形成職責文件、部門交辦單、詢問函等證明材料。

檢索信息過程，即行政機關(guān)對信息的查找、搜索行為。檢索是確定信息是否實際存在的過程。在這一過程中，行政機關(guān)通常以查詢檔案、檢索公文信息系統(tǒng)的方式進行，從而形成檔案查詢函、檢索記錄等證明材料。檢索是否合理，需要綜合考慮以下因素：檢索的載體，比如數(shù)據(jù)庫、信息目錄等的選擇是否合適齊全；檢索方法是否妥當，比如，關(guān)鍵字的選擇是否準確合理，是否對關(guān)鍵字進行了拆分而非整段輸入當事人描述的信息等；檢索人員的工作態(tài)度是否認真；檢索不全面時或未進行檢索時是否有合理的解釋；當事人提供初步線索后是否予以了回應等?！?/p>