新時期村莊規(guī)劃工作邏輯與技術(shù)路徑研究*
——以廣東為例

代秀龍，陳 別

引言

我國的村莊規(guī)劃可追溯到1979 年由建委和農(nóng)委引導(dǎo)的農(nóng)房建設(shè)工作，法定性可溯源于1993 年國務(wù)院頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》，2008 年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施，標(biāo)志著村莊規(guī)劃從行政法規(guī)上升到法律層面。隨著不同發(fā)展階段城鄉(xiāng)之間資源配置取向的調(diào)整，以及國家“三農(nóng)”政策的演變，村莊規(guī)劃體系經(jīng)歷了雛形期、成長期和完善期三個階段。特別是在我國城鄉(xiāng)關(guān)系由對立、統(tǒng)籌到融合發(fā)展的動態(tài)進(jìn)程中，不同部門針對鄉(xiāng)村發(fā)展的實際需求，開展了不同形式、類型多樣的村域尺度規(guī)劃實踐[1-4]。機(jī)構(gòu)改革以來，村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)開發(fā)建設(shè)保護(hù)修復(fù)的法定規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的基礎(chǔ)性工作，村莊規(guī)劃肩負(fù)著鄉(xiāng)村地區(qū)國土管控與建設(shè)許可的使命。國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建和鄉(xiāng)村振興資源精準(zhǔn)投放下的村莊規(guī)劃如何做到“多規(guī)合一”、“實用”，是目前普遍關(guān)注探討的問題[5，6]。廣東省村莊規(guī)劃發(fā)展歷程整體呈現(xiàn)“點-線-面”村莊規(guī)劃覆蓋特征，但存在村級規(guī)劃編制無序交疊、多類型規(guī)劃難以融合，鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)管控不到位、用地散亂低效，村莊有新房無新村、傳統(tǒng)特色難以延續(xù)[7，8]，規(guī)劃成果針對性不強、不好用不實用，難以應(yīng)對發(fā)展不確定性、規(guī)劃調(diào)整響應(yīng)不及時等問題，新時期轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃工作方式及技術(shù)是做好“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃的關(guān)鍵。近年來，國家層面先后出臺《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的指導(dǎo)意見》《自然資源部辦公廳關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》等系列政策文件，明確了村莊規(guī)劃的法定定位及內(nèi)容任務(wù)。國內(nèi)21 個省市區(qū)亦先后出臺村莊規(guī)劃技術(shù)導(dǎo)則（指南）及管理政策文件，張尚武[9]、張立[10]、袁源[11]、菅泓博[12]、張建波[13]、華樂[14]等學(xué)者也圍繞村莊規(guī)劃體系、編制重點及成果體系等方面展開研究，提出村莊規(guī)劃應(yīng)分級謀劃，兼顧管控約束與發(fā)展導(dǎo)向，融入村莊設(shè)計，但總體來看受制于上位國土空間規(guī)劃及相關(guān)政策的不穩(wěn)定，村莊規(guī)劃工作思路及技術(shù)要點仍在探索實踐的路上，如村莊規(guī)劃工作層次和推進(jìn)模式仍不清晰，村莊規(guī)劃內(nèi)容任務(wù)過于綜合，解決的問題不夠突出等。本文在梳理近年來村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)型趨勢及廣東自身特色及突出問題的基礎(chǔ)上，嘗試總結(jié)新時期廣東省村莊規(guī)劃工作邏輯與重點，從規(guī)劃編制方式創(chuàng)新、規(guī)劃響應(yīng)能力提升、規(guī)劃成果表達(dá)優(yōu)化、動態(tài)調(diào)整機(jī)制完善等四個方面提出實用性技術(shù)路徑，旨在為國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃的編制與管理提供一定參考與借鑒，切實提高廣東村莊規(guī)劃空間管控及鄉(xiāng)村振興精準(zhǔn)保障能力。

1 廣東村莊規(guī)劃的共性與差異

1.1 村莊規(guī)劃的發(fā)展與轉(zhuǎn)型

雖然村莊規(guī)劃在不同時期側(cè)重點有所不同，但以往村莊規(guī)劃側(cè)重滿足主導(dǎo)編制部門的使用需求，注重單個村莊居民點建設(shè)整治的引導(dǎo)，比較追求技術(shù)性、藍(lán)圖式規(guī)劃。新時代國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施雙重背景下村莊規(guī)劃強調(diào)“多規(guī)合一”和“實用性”，從目前國內(nèi)各省市區(qū)已印發(fā)的村莊規(guī)劃規(guī)范指導(dǎo)文件來看，大多在工作方式、編制內(nèi)容、成果構(gòu)成、規(guī)劃管理等方面有較大共性[15]。

工作方式上，從盲目隨意到分類分步按需編制轉(zhuǎn)型。以往村莊規(guī)劃編制往往單村編制，村與村之間缺乏統(tǒng)籌，不同類型村莊規(guī)劃范圍深度不一、缺乏銜接，難以形成合力。新時期村莊規(guī)劃編制可以一個或幾個行政村為單元編制，關(guān)注跟鄉(xiāng)村振興、村莊分類銜接，強調(diào)根據(jù)不同類型村莊需求編制，對于重點發(fā)展或需要進(jìn)行較多開發(fā)建設(shè)、修復(fù)整治的村莊，編制實用的綜合性規(guī)劃。對于不進(jìn)行開發(fā)建設(shè)或只進(jìn)行簡單的人居環(huán)境整治的村莊，可只規(guī)定國土空間用途管制規(guī)則、建設(shè)管控和人居環(huán)境整治要求作為村莊規(guī)劃。

編制內(nèi)容上，從關(guān)注建設(shè)引導(dǎo)到強管控重實用轉(zhuǎn)型。以往村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃等類型村莊規(guī)劃過多關(guān)注居民點建設(shè)引導(dǎo)，未能有效銜接土地利用總體規(guī)劃，存在突破土規(guī)建設(shè)用地規(guī)模、未滿足耕地保有量等約束性指標(biāo)等情況，部分村莊規(guī)劃建設(shè)用地甚至占用永久基本農(nóng)田，導(dǎo)致難以實施精準(zhǔn)用地管控與保障。新時期村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系下城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃，突出面向空間治理統(tǒng)籌全域全要素編制，對村域內(nèi)全部國土空間作出規(guī)劃安排，實現(xiàn)村級多規(guī)融合，銜接自然資源、住房建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門需求，在滿足用地管控的基礎(chǔ)上，還可根據(jù)自身需求開展村莊設(shè)計、創(chuàng)建行動方案等，以滿足“多規(guī)合一”實用性要求。

成果構(gòu)成上，從技術(shù)主導(dǎo)到社會綜合規(guī)劃轉(zhuǎn)型。以往村莊規(guī)劃編制過程缺乏深入調(diào)查、村民的主體地位難以體現(xiàn)，所形成的規(guī)劃成果技術(shù)性強、管理者沒抓手、村民看不懂。新時期村莊規(guī)劃突出開門編規(guī)劃，反映村民合理訴求，充分體現(xiàn)村民的“主體地位”，并開展多方參與的工作模式，鼓勵多方社會力量聯(lián)動介入指導(dǎo)，激發(fā)村民的愿景力與行動力。規(guī)劃成果表達(dá)一方面從便于村民使用的角度，采用村民看得懂、接地氣的表達(dá)方式，提煉出有利于村民認(rèn)同、便于執(zhí)行的簡易成果，另一方面還應(yīng)滿足自然資源、住房建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門管理需求，提供好管理、可監(jiān)督的圖則化、項目化成果。

規(guī)劃管理上，從終極藍(lán)圖到實施動態(tài)導(dǎo)向轉(zhuǎn)型。以往村莊規(guī)劃側(cè)重于村莊發(fā)展定位和目標(biāo)，以藍(lán)圖式規(guī)劃對村莊未來的發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)，現(xiàn)行“一刀切”式的規(guī)劃調(diào)整機(jī)制難以適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的眾多不確定性，難以及時保障農(nóng)村村民住宅、公共設(shè)施與鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目用地。新時期村莊規(guī)劃以有效實施為目標(biāo)，要求以國土“三調(diào)”為底，精準(zhǔn)落實底圖底數(shù)和上位規(guī)劃約束性控制線和指標(biāo)要求，將上位規(guī)劃確定的耕地保有量、永久基本農(nóng)田指標(biāo)細(xì)化落實到圖斑地塊，確保圖、數(shù)、實地相一致。注重綜合利用土地政策，提供可操作的規(guī)劃實施路徑，明確規(guī)劃近期實施項目。在不突破約束性指標(biāo)和管控底線的前提下，可探索基于村莊規(guī)劃實施評估的村莊規(guī)劃動態(tài)維護(hù)機(jī)制。

1.2 廣東村莊規(guī)劃的差異與特色

相比全國其他省市區(qū)，廣東作為改革開放的前沿陣地，鄉(xiāng)村分化逐步拉大，城市發(fā)展與鄉(xiāng)村保護(hù)矛盾日益明顯，獨特的鄉(xiāng)村發(fā)展特色使其村莊規(guī)劃呈現(xiàn)出如下特征[16]：其一，關(guān)注不同地區(qū)村莊規(guī)劃編制基礎(chǔ)差異。因廣東不同地區(qū)發(fā)展差異較大，導(dǎo)致村莊規(guī)劃覆蓋程度、內(nèi)容深度參差不齊，廣州、珠海等經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的地區(qū)已基本實現(xiàn)村莊規(guī)劃全覆蓋，鄉(xiāng)村建設(shè)管控體系較為完善；而粵東西北地區(qū)村莊規(guī)劃目前大多還是點式、片式編制狀態(tài)，從而導(dǎo)致部分鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)長期缺乏規(guī)劃引導(dǎo)。廣東省提出先推動鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管控全覆蓋，解決鄉(xiāng)村振興近期建設(shè)落地的迫切需求，再結(jié)合國土空間規(guī)劃體系以鄉(xiāng)村單元分類推動村莊規(guī)劃優(yōu)化提升，預(yù)留國土空間規(guī)劃政策不穩(wěn)定的觀察時間；在內(nèi)容深度上強調(diào)先滿足基本要求，再結(jié)合自身需求拓展相關(guān)內(nèi)容。其二，關(guān)注增量與存量的突出矛盾。在綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展背景下，廣東除城市、城郊地區(qū)外，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)很難有新增空間，大多村莊主要以人居環(huán)境整治提升為主要需求，因此盤活存量建設(shè)用地保障重點村項目新增空間是大勢所趨。為突出重點編制村莊規(guī)劃，提出以整治修復(fù)為主的村莊可結(jié)合國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃實施通則式管理，對于有項目有需求單獨編制的村莊，應(yīng)基于村域自然資源價值評估運用全域土地綜合整治思維優(yōu)化村域空間格局，提升規(guī)劃的空間響應(yīng)能力和土地價值效率，探索底圖到藍(lán)圖的規(guī)劃手段。其三，關(guān)注嶺南鄉(xiāng)村特色延續(xù)與彰顯。廣東雖具有深厚的歷史人文底蘊，但由于鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏有效管控及鄉(xiāng)村治理弱化，村莊普遍“有新房無新村”、建設(shè)散亂無序，為提升村莊空間品質(zhì)與規(guī)劃特色，提出構(gòu)建“村莊規(guī)劃-村莊設(shè)計”一體的鄉(xiāng)村管控引導(dǎo)體系，并推動規(guī)劃成果面向管理者、村民及部門創(chuàng)建需求制定剛彈結(jié)合差異化成果表達(dá)。其四，關(guān)注過渡期前后規(guī)劃調(diào)整機(jī)制。為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施，廣東正在推進(jìn)駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村組團(tuán)結(jié)對幫扶工作，近期項目落地實施急迫需要村莊規(guī)劃提供及時響應(yīng)，為解決過渡期內(nèi)村莊規(guī)劃調(diào)整審批問題，創(chuàng)新提出先編先批先用政策，并結(jié)合國土空間規(guī)劃“一張圖”，針對規(guī)劃修編、局部調(diào)整、技術(shù)修正三種情形，探索提供差異化動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的眾多不確定性。

2 機(jī)構(gòu)改革以來廣東省村莊規(guī)劃工作邏輯

立足自身村莊規(guī)劃實際，結(jié)合國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施需求，廣東省按照“管控全覆蓋-規(guī)劃評估-試點先行-全面優(yōu)化提升”工作邏輯，系統(tǒng)推進(jìn)新時期村莊規(guī)劃編制工作。

2.1 推動鄉(xiāng)村地區(qū)管控全覆蓋，明確“多規(guī)合一”規(guī)劃基本要求

針對廣東村莊規(guī)劃基礎(chǔ)差別大、鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)管控短板，考慮鄉(xiāng)村振興建設(shè)急迫性及國土空間規(guī)劃改革過渡期等現(xiàn)實情況，先后印發(fā)“一通知一指南”，即《關(guān)于加快村莊規(guī)劃編制工作的通知》《廣東省村莊規(guī)劃編制基本技術(shù)指南（試行）》，在全國率先明確過渡期村莊規(guī)劃新舊結(jié)合、分期推進(jìn)的編制路徑，提出精準(zhǔn)化工作底圖構(gòu)成、簡化村莊規(guī)劃編制流程、統(tǒng)籌全域全要素內(nèi)容體系及“一圖一表一規(guī)則”基本成果要求，以指導(dǎo)過渡期村莊規(guī)劃的編制，推動空間管控“多規(guī)合一”，滿足鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)及鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)管控需求，為下步國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實施提供基礎(chǔ)。

2.2 開展規(guī)劃評估，找準(zhǔn)存在的問題難點及破解方案

針對現(xiàn)行村莊規(guī)劃實施性不高、難以精準(zhǔn)支撐鄉(xiāng)村振興的問題，部署開展村莊規(guī)劃“回頭看”，從切實評估、掌握各地歷史村莊規(guī)劃編制情況著手，摸清現(xiàn)行村莊規(guī)劃存在的問題，有針對性地提升村莊規(guī)劃的實用性。廣東省印發(fā)村莊規(guī)劃評估工作方案，要求以縣（市、區(qū)）為單位，采取內(nèi)業(yè)分析、實地走訪、縣區(qū)自評、市級復(fù)核的方式推進(jìn)評估工作。借助新技術(shù)手段開發(fā) “廣東省村莊規(guī)劃評估信息填報軟件”，從村莊規(guī)劃覆蓋情況、內(nèi)容符合性、村民參與情況三個方面構(gòu)建6 個一級因子、12 個二級因子的評估體系（表1），以縣（市、區(qū)）為單位，采取內(nèi)業(yè)分析、實地走訪、縣區(qū)自評、市級復(fù)核的方式推進(jìn)評估工作。將現(xiàn)行村莊規(guī)劃評估結(jié)果分為成果質(zhì)量較好、成果基本可用、成果質(zhì)量較差三類，分析村莊規(guī)劃實用性不強、不接地氣、難落地、實施效果不理想等問題及其原因，創(chuàng)新性提出以國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建整體分布分類解決村莊規(guī)劃突出問題、以試點引領(lǐng)探索優(yōu)化提升村莊規(guī)劃路徑、以支持政策的綜合運用保障規(guī)劃實施、以全鏈條全過程管理規(guī)范村莊規(guī)劃實施秩序等解決方案。

表1 村莊規(guī)劃評估指標(biāo)體系

2.3 開展規(guī)劃優(yōu)化提升試點，探索實用性村莊規(guī)劃的廣東方案

針對現(xiàn)行村莊規(guī)劃評估發(fā)現(xiàn)的突出問題，廣東省印發(fā)村莊規(guī)劃優(yōu)化提升工作方案，從2277 個省定貧困村創(chuàng)建新農(nóng)村示范村、“千村示范、萬村整治”示范點、“四沿”區(qū)域鄉(xiāng)村、南粵古驛道沿線村、全域土地綜合整治試點、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村住房需求矛盾突出等地區(qū)，選取62 個試點地區(qū)（圖1），將試點優(yōu)化提升任務(wù)聚焦到優(yōu)化村莊規(guī)劃編制方式、提升村莊規(guī)劃空間響應(yīng)能力、提升村莊規(guī)劃特色、優(yōu)化村莊規(guī)劃成果表達(dá)等四個方面，要求針對鄉(xiāng)村振興中的熱點、難點問題，創(chuàng)新性提出解決方案，探索從“現(xiàn)狀底圖”到“規(guī)劃藍(lán)圖”的實施路徑，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施提供更有效的空間保障。通過第一批試點探索，系統(tǒng)性總結(jié)出村莊規(guī)劃應(yīng)扎實合理做好規(guī)劃基礎(chǔ)性工作、采用更接“地氣”組織規(guī)劃編制方式、實質(zhì)性優(yōu)化提升規(guī)劃編制內(nèi)容、更加注重優(yōu)化提升村莊特色、優(yōu)化規(guī)劃成果表達(dá)等做法經(jīng)驗。

圖1 廣東省村莊規(guī)劃優(yōu)化提升試點分布

2.4 結(jié)合國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建，分類開展村莊規(guī)劃優(yōu)化提升

針對大多鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)管控需求較為簡單，同時為系統(tǒng)解決村莊規(guī)劃不好用不實用問題，提出在國土空間開發(fā)保護(hù)整體格局中看農(nóng)村，將全面優(yōu)化提升村莊規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系的整體構(gòu)建同謀劃同推進(jìn)的總體思路，廣東省部署開展村莊規(guī)劃全面優(yōu)化提升三年行動計劃，按照突出重點、急事先辦的原則，重點聚焦被納入各類涉及鄉(xiāng)村的改革試點，以及有較多開發(fā)建設(shè)、修復(fù)整治任務(wù)的村莊；分類分期，結(jié)合縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制工作，依照鄉(xiāng)村建設(shè)實際需要，提出重新編制、規(guī)劃調(diào)整、通則管理、詳規(guī)覆蓋等四種村莊規(guī)劃優(yōu)化提升的類型模式（圖2），確保村莊國土空間用途管制和建設(shè)管控有規(guī)可依。針對上位國土空間總體規(guī)劃一時難以審批實施的問題，出臺《關(guān)于明確過渡期內(nèi)村莊規(guī)劃有關(guān)政策的通知》，支持各地有條件有需求的村莊規(guī)劃先批先用，并處理好與上位國土空間規(guī)劃的銜接聯(lián)動。

圖2 廣東省村莊規(guī)劃全面優(yōu)化提升分類及要求

3 廣東省村莊規(guī)劃優(yōu)化提升技術(shù)路徑

3.1 規(guī)劃編制方式創(chuàng)新

3.1.1 理順構(gòu)建鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

針對目前普遍把鄉(xiāng)村地區(qū)所有問題都?xì)w到村莊規(guī)劃解決的慣性思維，嘗試從縱向、橫向兩個維度理順構(gòu)建鄉(xiāng)村規(guī)劃體系（圖3）?？v向協(xié)同縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制，開展村莊布局等專項規(guī)劃，在縣級國土空間總體規(guī)劃中，重點解決好村莊整體布局問題、城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題，確保鄉(xiāng)村發(fā)展用地可用。在鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃中，重點劃好鄉(xiāng)村建設(shè)具體邊界管控的問題，同時對第三次國土調(diào)查確定的現(xiàn)狀建設(shè)用地，按照“應(yīng)保盡?！钡脑瓌t落實建設(shè)用地規(guī)模，用好鄉(xiāng)村振興專項用地規(guī)模指標(biāo)，用于保障公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目用地需求，確保鄉(xiāng)村建設(shè)有序。橫向突出分類編制，重點處理好與傳統(tǒng)特色村莊保護(hù)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計等關(guān)系，針對有美麗鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)及特色創(chuàng)建需求的村莊，可將村莊設(shè)計納入村莊規(guī)劃體系，針對全域土地綜合整治試點地區(qū)的村莊，應(yīng)將整治區(qū)域、整治項目落實到規(guī)劃具體地塊。

圖3 鄉(xiāng)村規(guī)劃體系架構(gòu)

3.1.2 以鄉(xiāng)村單元推進(jìn)規(guī)劃編制

轉(zhuǎn)變以往村莊規(guī)劃編制無計劃、隨意性大的弊端，充分結(jié)合廣東綠道、古驛道、碧道等建設(shè)契機(jī)，綜合考慮鄉(xiāng)村特色、發(fā)展區(qū)位等要素，探索劃定鄉(xiāng)村單元（圖4），重點統(tǒng)籌鄉(xiāng)村單元內(nèi)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，合理引導(dǎo)村莊發(fā)展形成合力，避免散胡椒面式的鄉(xiāng)村振興。整體統(tǒng)籌各村落的功能定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間管制指引，實現(xiàn)特色化、差異化和功能互補；重點統(tǒng)籌鄉(xiāng)村單元內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)的分配、存量建設(shè)用地的盤活和空間優(yōu)化，協(xié)調(diào)安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，合理優(yōu)化教育文化、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施的選址、規(guī)模與布局。

圖4 廣東省鄉(xiāng)村單元劃定及示范案例

3.1.3 做實做真規(guī)劃底圖底數(shù)

村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系下的法定規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)按照新時代國土空間治理思維摸清自身家底，妥善解決因現(xiàn)行土規(guī)復(fù)墾區(qū)帶來的歷史遺留問題，搞清鄉(xiāng)村振興及村民實際需求，并為下步全域土地綜合整治提供基礎(chǔ)。廣東省充分利用自然資源管理部門系統(tǒng)豐富的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，以國土“三調(diào)”為基礎(chǔ)，結(jié)合 “房地一體”農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地權(quán)籍調(diào)查、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫等工作，利用所形成的相應(yīng)數(shù)據(jù)成果補充村莊規(guī)劃工作底圖。關(guān)注村莊規(guī)劃內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)分析、實地調(diào)查，要求按照《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，將國土“三調(diào)”數(shù)據(jù)細(xì)化至三級地類，形成比例尺不低于1:2000 的村莊規(guī)劃現(xiàn)狀圖（圖5）。通過外業(yè)踏勘、入戶調(diào)研等多途徑方式，理清現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地總量和缺口、存量建設(shè)用地分布及農(nóng)村村民住宅、公共設(shè)施等建設(shè)需求，并對其必要性、可實施性進(jìn)行篩查，形成合理有效的需求臺賬。清遠(yuǎn)清新區(qū)三坑鎮(zhèn)試點運用調(diào)研草圖助手，通過云端信息化實現(xiàn)調(diào)研成果與規(guī)劃方案的無縫銜接，將初步發(fā)展需求疊加各類控制線要素，充分溝通鎮(zhèn)、村，細(xì)分民生類和產(chǎn)業(yè)類需求臺賬，最終形成“一村一臺賬、鎮(zhèn)域一盤賬”（圖6）。

圖5 國土“三調(diào)”現(xiàn)狀細(xì)化示意圖

圖6 清遠(yuǎn)市清新區(qū)三坑鎮(zhèn)試點鄉(xiāng)村振興需求臺賬

3.2 空間響應(yīng)能力提升

3.2.1 基于自然資源價值評價優(yōu)化村莊國土空間布局

破解廣東省村莊發(fā)展散亂無序、低效閑置等難題，探索基于村域自然資源價值評估，構(gòu)建鄉(xiāng)村適整性評價模型，綜合運用現(xiàn)有土地政策，引入土地綜合整治思維優(yōu)化農(nóng)村“三生”空間格局，以實現(xiàn)“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整”，村莊用地集約高效、有序布局。將清遠(yuǎn)市佛岡縣湯塘鎮(zhèn)石門村作為實證案例，嘗試從生態(tài)保護(hù)價值、農(nóng)業(yè)發(fā)展價值、開發(fā)建設(shè)價值、歷史文化保護(hù)價值等4 個方面選取共27 項評價因子構(gòu)建村域自然資源價值評價指標(biāo)體系及評價模型（表2），通過各項評價因子定量分值的賦權(quán)疊加得出村域適整性空間分布（圖7）。通過以上四類適整性空間分析，結(jié)合實地踏勘、論證項目可實施性，形成村莊“三生空間”用地布局優(yōu)化調(diào)整及項目實施建議，作為從“現(xiàn)狀底圖”到“規(guī)劃藍(lán)圖”的實施路徑。

表2 村域自然資源價值評價體系

圖7 清遠(yuǎn)市佛岡縣湯塘鎮(zhèn)石門村自然資源評價

3.2.2 減量化目標(biāo)下多途徑盤活存量建設(shè)用地

針對現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地粗放低效及未來新增建設(shè)用地緊束的矛盾，尊重城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)規(guī)律，通過科學(xué)預(yù)研不同類型村莊發(fā)展趨勢，合理安排建設(shè)用地規(guī)模，確保農(nóng)村人均建設(shè)用地逐步下降，土地資源利用率逐步提升。在符合村民意愿的前提下，嘗試在舊村莊中識別、劃定一定規(guī)模的連片區(qū)域作為舊村改造區(qū)域，為村莊發(fā)展騰挪空間；推動村內(nèi)低效閑置建設(shè)用地功能升級，結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用。深汕合作區(qū)小漠鎮(zhèn)南香村試點通過內(nèi)部挖潛，盤活1.47 ha 無人居住舊村，劃定村莊彈性產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，引導(dǎo)村民利用空閑住房空間進(jìn)行租賃或者經(jīng)營性開發(fā)，采取集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式對低效用地與空間進(jìn)行再利用（圖8）。

圖8 深汕合作區(qū)小漠鎮(zhèn)南香村試點存量建設(shè)用地盤活利用

3.2.3 探索多形式規(guī)劃彈性留白

針對鄉(xiāng)村發(fā)展不確定性，積極探索機(jī)動指標(biāo)預(yù)留、規(guī)劃用途“留白”及“點位”預(yù)控等形式。合理預(yù)留建設(shè)用地機(jī)動指標(biāo)，保障農(nóng)村村民住宅用地、公共公益設(shè)施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等。對一時難以明確具體用途的建設(shè)用地，暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)，劃定留白用地；對暫時無法明確具體地塊及規(guī)模邊界的項目，采用“點位”預(yù)制的方法，表達(dá)項目的類別和意向性位置，后續(xù)可根據(jù)項目建設(shè)需要再確定具體邊界。韶關(guān)仁化縣城口鎮(zhèn)試點統(tǒng)籌鄉(xiāng)村群的功能布局，規(guī)劃0.81ha 功能留白用地和3.16 ha 規(guī)模留白用地，作為村莊未來發(fā)展預(yù)留空間。

3.2.4 聯(lián)動村莊設(shè)計提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌

針對廣東農(nóng)村“有新房無新村”等問題，立足山水路林村的整體形態(tài)，融入村莊設(shè)計，對鄉(xiāng)村水系、林網(wǎng)和農(nóng)田等大地景觀風(fēng)貌、村莊居民點公共空間提出品質(zhì)提升，對歷史文化名村、傳統(tǒng)村落和不可移動文物、歷史建筑以及具有價值的傳統(tǒng)建（構(gòu)）筑構(gòu)件提出清單式保護(hù)管控要求和活化利用路徑，在規(guī)劃中明確建筑高度、風(fēng)格等整體景觀風(fēng)貌管控要求，以塑造嶺南特色美麗鄉(xiāng)村。東莞厚街鎮(zhèn)試點規(guī)劃圍繞大嶺山森林公園進(jìn)行山體生態(tài)修復(fù)，提升山邊開敞空間品質(zhì)，保護(hù)和恢復(fù)村莊3條重要水系，串聯(lián)村內(nèi)重要節(jié)點，營造兩村之間魅力中央田園景觀帶（圖9）。

圖9 東莞厚街鎮(zhèn)試點生態(tài)維育與整體格局設(shè)計

3.3 規(guī)劃成果表達(dá)優(yōu)化

轉(zhuǎn)變以往村莊規(guī)劃成果難以精準(zhǔn)管控、技術(shù)性強、管理者不好用、村民看不懂、建設(shè)實施缺抓手等弊端，面向不同使用群體需求，提供差異化實用型的規(guī)劃成果（圖10）。

圖10 村莊規(guī)劃成果構(gòu)成

3.3.1 行政管理版成果

落實依規(guī)劃建設(shè)的要求，面向空間治理，對標(biāo)國土空間用途管制要求，滿足政府規(guī)劃管理的需求，形成行政管理版成果。參照廣東省控制性詳細(xì)規(guī)劃改革趨向，將成果分為法定文件和技術(shù)文件。法定文件鼓勵采用“前圖后則”（即規(guī)劃圖表+管制規(guī)則）的成果表達(dá)形式，包括“一圖一表一庫一規(guī)則”，分別為村莊規(guī)劃總圖、近期建設(shè)項目表、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和規(guī)劃管制規(guī)則；技術(shù)文件包括規(guī)劃說明、規(guī)劃圖紙和其他附件。涉及經(jīng)營性用途的集體經(jīng)營性建設(shè)用地以及認(rèn)為有必要的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施用地、農(nóng)村公共管理與公共服務(wù)用地集中的農(nóng)村公共中心，則以控制圖則的形式明確用地用途、規(guī)模、容積率、建筑限高、用地兼容性等地塊指標(biāo)。

3.3.2 村民使用版成果

從便于村民使用的角度，提煉出有利于村民認(rèn)同、便于執(zhí)行的簡易成果，形成“簡化圖紙+村規(guī)民約”。通過制作規(guī)劃公示展板、編制規(guī)劃宣傳冊和開展移動互聯(lián)宣傳等形式，將“哪里不能建、要建怎么建”等規(guī)劃核心內(nèi)容形象化表達(dá)。結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有村規(guī)民約的規(guī)定及行文風(fēng)格，對村莊規(guī)劃管制規(guī)則進(jìn)行凝練、轉(zhuǎn)化，可形成簡潔易記、朗朗上口的“順口溜”，還包括規(guī)劃手冊、規(guī)劃讀本等（圖11）。

圖11 村民使用版成果部分樣式

3.3.3 部門創(chuàng)建版成果

針對有生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村風(fēng)貌示范帶等建設(shè)需求的村莊，規(guī)劃成果還可包括村莊發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略、空間設(shè)想、行動計劃與組織建設(shè)及機(jī)制體制創(chuàng)新等，其內(nèi)容靈活、面向需求、與時俱進(jìn)，成果突出設(shè)計化、項目化、分期化，具體包括建設(shè)行動方案、項目設(shè)計圖紙等。

3.4 動態(tài)調(diào)整機(jī)制完善

3.4.1 梳理過渡期規(guī)劃銜接機(jī)制

目前正處于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施的關(guān)鍵期，項目落地實施需要村莊規(guī)劃提供空間保障和建設(shè)引導(dǎo)，探索引入“承諾制”，解決過渡期村莊規(guī)劃審批無上位規(guī)劃的問題，明確上位國土空間規(guī)劃審批實施前，村莊規(guī)劃經(jīng)依法批準(zhǔn)后，縣級人民政府可出具將村莊規(guī)劃成果納入縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級國土空間規(guī)劃承諾函，一并報省級自然資源管理部門備案。省級自然資源管理部門經(jīng)技術(shù)審核通過后予以復(fù)函，并在縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級規(guī)劃成果報批、備案時，檢查承諾落實情況，確保各層級規(guī)劃銜接一致?？h、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級國土空間規(guī)劃審批通過后，村莊規(guī)劃落實鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級國土空間規(guī)劃，不再報省級自然資源管理部門備案，避免工作交疊重復(fù)。

3.4.2 探索規(guī)劃修改調(diào)整機(jī)制

探索建立基于村莊規(guī)劃評估及是否涉及強制性內(nèi)容修改的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，將動態(tài)調(diào)整分為規(guī)劃修編、局部調(diào)整、技術(shù)修正三種情形。規(guī)劃修編類主要針對上位國土空間規(guī)劃發(fā)生變更、涉及行政區(qū)劃調(diào)整、重大建設(shè)工程、經(jīng)評估確需修改的，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行規(guī)劃評估后，按原編制審批流程進(jìn)行規(guī)劃審批及上報備案。規(guī)劃局部調(diào)整類主要針對不突破原規(guī)劃約束性指標(biāo)、各類空間控制線和分區(qū)管制等要求，調(diào)整或增加有關(guān)內(nèi)容，進(jìn)行分步編制的，簡化審批程序，由縣（市、區(qū)）自然資源管理部門組織審查后報原審批機(jī)關(guān)審批，在確保調(diào)整后的村莊規(guī)劃可以有效銜接上位規(guī)劃的基礎(chǔ)上，規(guī)劃數(shù)據(jù)庫可以不再逐級上報備案。技術(shù)修正類主要針對因地形圖、土地權(quán)屬、建設(shè)現(xiàn)狀等信息錯漏需要更正，以及因道路交通、市政、水利等工程實施等客觀原因需對地塊邊界進(jìn)行微調(diào)的，可直接更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，審批權(quán)下放給縣（市、區(qū)）自然資源管理部門，無需報原審批機(jī)關(guān)，成果均納入國土空間規(guī)劃“一張圖”進(jìn)行管理。

結(jié)語

隨著我國進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)新時期和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實施期，村莊規(guī)劃之于國土空間規(guī)劃體系建構(gòu)和鄉(xiāng)村建設(shè)行動的重要性，不言而喻。本文基于新時期村莊規(guī)劃轉(zhuǎn)型趨向和廣東省村莊規(guī)劃工作邏輯梳理，提出村莊規(guī)劃優(yōu)化提升的規(guī)劃編制、空間響應(yīng)、成果表達(dá)、規(guī)劃管理等方面技術(shù)路徑。目前全國各地都在如火如荼開展村莊規(guī)劃工作，但自身工作基礎(chǔ)及所處階段各不相同，經(jīng)驗的總結(jié)和問題的揭示也還有個過程，如何構(gòu)建“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制-管理-實施體系仍需共同探討。

致謝：感謝廣東省自然資源廳、廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司課題研究組及廣東省村莊規(guī)劃優(yōu)化提升試點各技術(shù)單位提供的指導(dǎo)及素材。

圖、表來源

圖1～5、7、10，表1、2：作者整理繪制。

圖6：清遠(yuǎn)市清新區(qū)三坑鎮(zhèn)試點技術(shù)團(tuán)隊提供。

圖8：深汕合作區(qū)小漠鎮(zhèn)南香村試點技術(shù)團(tuán)隊提供。

圖9：東莞厚街鎮(zhèn)試點技術(shù)團(tuán)隊提供。

圖11 左：廣東省雷州市北和鎮(zhèn)格內(nèi)村村莊規(guī)劃；圖11 右：廣東省廉江市雅塘鎮(zhèn)那賀村村莊規(guī)劃。