英國第二城破產(chǎn)，財(cái)政危機(jī)何解？

憐青

9月5日，英國伯明翰市，垃圾清理工在市政廳外工作

城市破產(chǎn)并不新鮮，但如果破產(chǎn)的是英國第二大城市、現(xiàn)代冶金和機(jī)器制造工業(yè)發(fā)源地、進(jìn)駐了大量國際知名企業(yè)的伯明翰，是否還是讓人有些意外呢？

9月5日，伯明翰市政委員會(huì)在官網(wǎng)發(fā)布了《關(guān)于“第114條通知”的聲明》。按照英國1988年開始實(shí)施的《地方政府財(cái)政法》第114條規(guī)定，當(dāng)?shù)胤秸罡哓?cái)政長官認(rèn)定該政府在某一財(cái)年內(nèi)可能入不敷出時(shí)，有責(zé)任暫停政府相關(guān)支出，僅保留弱勢群體相關(guān)及居民基本服務(wù)。

換言之，伯明翰政府已經(jīng)實(shí)質(zhì)性破產(chǎn)，該市居民將受到直接的沖擊。伯明翰政府在聲明中披露，該市預(yù)算缺口高達(dá)8700萬英鎊（約合人民幣7.9億元）。

與預(yù)想中將政府破產(chǎn)歸咎在地方經(jīng)濟(jì)增長陷入停滯不同，伯明翰的破產(chǎn)并非經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了問題。據(jù)英媒報(bào)道，伯明翰破產(chǎn)的直接原因是十多年前的一樁舊案，不斷增加的同工同酬賠償金，成為了壓垮伯明翰財(cái)政的最后一根稻草。

索賠引發(fā)財(cái)政危機(jī)

2012年，伯明翰議會(huì)雇傭的數(shù)千名員工（大部分為女性）正在為贏得官司而感到興奮—2年前她們發(fā)起了一場同工同酬訴訟。

經(jīng)過漫長的審判，法院最終認(rèn)定這些女性員工承擔(dān)著垃圾清理工、街道清潔工等傳統(tǒng)意義上由男性負(fù)責(zé)的工作職責(zé)，但卻沒能收獲相應(yīng)的報(bào)酬。

以垃圾清理工為例，男性員工一年工資為5.1萬英鎊，表現(xiàn)優(yōu)異還有機(jī)會(huì)獲得獎(jiǎng)金，但同級別的女員工只有1.2萬英鎊，而且沒有獎(jiǎng)金。這違反了1970年《同工同酬法》的規(guī)定，因此法院要求伯明翰政府支付相應(yīng)費(fèi)用。

7月5日，伯明翰，全國教育聯(lián)盟成員舉行罷工

不斷增加的同工同酬賠償金，成為了壓垮伯明翰財(cái)政的最后一根稻草。

這些員工不會(huì)預(yù)料到，她們對自身權(quán)利的正常主張，竟會(huì)在多年以后成為拖垮伯明翰財(cái)政的導(dǎo)火索。

過去十余年里，伯明翰已經(jīng)為此支付了11億英鎊的賠償金，但尚有7.6億英鎊的款項(xiàng)未付，而且金額還在以每月1400萬英鎊的規(guī)模上升。美國有線電視新聞網(wǎng)直言，“同工同酬的要求摧毀了英國第二大城市”。但事實(shí)并沒有這么簡單。

BBC援引一位律師的觀點(diǎn)，質(zhì)疑伯明翰政府處理同工同酬問題過于消極，如同鴕鳥政策?！安骱补賳T長期以來一直把頭埋進(jìn)了沙子里”，這位律師認(rèn)為，伯明翰政府既沒有就賠償金額、賠償方式等與工會(huì)和員工協(xié)商，在判決發(fā)生后如此長的時(shí)間里，也從未將賠償金可能難以支付的風(fēng)險(xiǎn)告知所有人，這相當(dāng)奇怪。

除了同工同酬外，更換IT系統(tǒng)的預(yù)算超支，也讓本就不富裕的伯明翰財(cái)政雪上加霜。據(jù)《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道，伯明翰向甲骨文（Oracle）公司采購的IT系統(tǒng)嚴(yán)重超支，在原本1900萬英鎊預(yù)算的基礎(chǔ)上，多花了約7500萬英鎊，伯明翰政府就此專門開展了調(diào)查，目前尚無結(jié)果。

冰凍三尺非一日之寒，即便沒有同工同酬賠償和更換系統(tǒng)的費(fèi)用，伯明翰的財(cái)政狀況同樣不容樂觀。

早在2個(gè)月前，該市就已出現(xiàn)破產(chǎn)征兆。伯明翰議會(huì)副主席莎朗·湯普森表示，自從她擔(dān)任該職位起，就在確認(rèn)債務(wù)規(guī)模并試圖解決；今年7月，該市就已經(jīng)收緊了除基本服務(wù)外的所有支出，但這依然沒能挽救還在惡化的財(cái)政，并最終走向了破產(chǎn)。

中央政府“不擦屁股”

英國地方政府的收入主要由中央政府的補(bǔ)助、市政稅收以及可自行保留50%的營業(yè)稅收入三部分組成。部分財(cái)政專家認(rèn)為，伯明翰的破產(chǎn)，是英國過度削減地方財(cái)政帶來的惡果。

伯明翰城市夜景

在遭遇了全球金融危機(jī)后，英國政府于2010年至2020年間，長期采取財(cái)政緊縮政策，地方政府從中央政府獲得的轉(zhuǎn)移支付也明顯減少，這對于伯明翰等大城市地區(qū)的打擊尤其嚴(yán)重?！督鹑跁r(shí)報(bào)》稱，過去13年來，伯明翰被迫“節(jié)省”了10億英鎊的開支，不少預(yù)算都被駁回。

如今，破產(chǎn)的伯明翰依舊只能“自求多?！?。英國首相蘇納克曾表示，中央政府并沒有救助財(cái)務(wù)狀況不善地方的職責(zé)。而在伯明翰破產(chǎn)后，首相的態(tài)度也并沒有轉(zhuǎn)變，這也就意味著英國中央政府將遵循慣例，不對地方財(cái)政危機(jī)進(jìn)行兜底。

按照《地方政府財(cái)政法》規(guī)定，宣布執(zhí)行“第114條”的伯明翰政府，必須在21天內(nèi)召開會(huì)議討論后續(xù)事宜。目前來看，留給伯明翰的時(shí)間不多了。

地方政府債臺高筑

皮之不存，毛將焉附。受伯明翰影響最大的，莫過于生活在該市的114萬居民。按照規(guī)定，伯明翰將只保留教育、兒童保護(hù)和社會(huì)關(guān)懷、垃圾收集、規(guī)劃和住房服務(wù)、市政道路維護(hù)、圖書館服務(wù)等必要的服務(wù)，而這并不足以維持社會(huì)的正常運(yùn)行，可能引發(fā)民眾對政府的不信任，導(dǎo)致社會(huì)局勢動(dòng)蕩。

不少伯明翰市民在接受BBC采訪時(shí)，難掩對市政府的失望之情，和對未來的擔(dān)憂。一位市民表示，伯明翰政府早就該著手解決同工同酬的問題，而不是讓全城市民一起受苦。伯明翰大學(xué)學(xué)生則對伯明翰博物館和美術(shù)館的后續(xù)維護(hù)感到不安。

持有類似觀點(diǎn)的還有當(dāng)?shù)匾恍┥鐣?huì)福利機(jī)構(gòu)。伯明翰一家提供青少年服務(wù)的慈善機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人向媒體表示，如果削減青少年服務(wù)，犯罪率可能會(huì)上升。他進(jìn)一步解釋稱，2010年至2011年，英國保守黨和自由民主黨聯(lián)合政府啟動(dòng)了一項(xiàng)大幅削減開支的計(jì)劃，伯明翰有18家青年俱樂部（youth club）被迫關(guān)閉，犯罪、暴力與反社會(huì)行為明顯上升。

對于居民而言，稅收的上漲或許難以避免。克羅伊登（Croydon）是倫敦南部最大的自治區(qū)，其于今年早些時(shí)候宣布破產(chǎn)?！缎l(wèi)報(bào)》援引該地區(qū)的案例稱，該地區(qū)成功獲得了特殊豁免，可將市政稅突破4.99%的上限—稅收上漲后，克羅伊登家庭年平均稅款支出將增加235英鎊，這對于并不富裕的家庭而言，無疑是一筆巨額的支出。

9月7日，伯明翰高鐵2號線站施工現(xiàn)場。原定于2026年開通的高鐵2號線項(xiàng)目，已經(jīng)超支330億英鎊

英國中央政府將遵循慣例，不對地方財(cái)政危機(jī)進(jìn)行兜底。

破產(chǎn)的伯明翰折射出了英國地方政府的財(cái)政窘境。2020年以來，英國已有7個(gè)地方政府先后宣布過實(shí)質(zhì)破產(chǎn)。就在上個(gè)月，英格蘭柯克利斯地區(qū)議會(huì)也表示，除非能夠快速彌補(bǔ)上4700萬英鎊的資金缺口，否則將瀕臨破產(chǎn)。

《衛(wèi)報(bào)》指出，英國已經(jīng)有越來越多的議會(huì)陷入財(cái)務(wù)困境，至少26個(gè)英國地方當(dāng)局被認(rèn)為有可能在未來兩年內(nèi)發(fā)布第114條通知。債券評級機(jī)構(gòu)穆迪投資者服務(wù)公司警告稱，伯明翰的破產(chǎn)很可能只是一個(gè)開始，在商業(yè)地產(chǎn)投資價(jià)值下降、高通脹、利率上升以及社會(huì)護(hù)理服務(wù)需求激增等共同作用下，英國地方財(cái)政危機(jī)或許還將不斷升級。

該公司在報(bào)告中稱，地方政府在過去十年投資了不少商業(yè)地產(chǎn)，但疫情以后，由于在家工作的增多，商業(yè)地產(chǎn)的估值大幅下滑，而網(wǎng)上購物的興起也減少了對實(shí)體店的需求，又進(jìn)一步減少了地方政府的收入，“房地產(chǎn)價(jià)格下跌和糟糕的投資決策困擾著英國地方政府”。

穆迪公司統(tǒng)計(jì)了英國負(fù)債前20的地方政府，其中有4家債務(wù)超10億英鎊，薩里郡的斯佩爾索恩區(qū)議會(huì)以近11億英鎊的債務(wù)位居榜首，其債務(wù)價(jià)值幾乎是其年收入的87倍，而負(fù)債最多的沃金市鎮(zhèn)，其債務(wù)甚至高達(dá)20億英鎊。

十字路口時(shí)刻

雖然負(fù)債累累，但對于伯明翰而言，遠(yuǎn)沒到末日；即便在世界范圍來看，宣布破產(chǎn)的城市中，伯明翰也是發(fā)展最好的之一。

《金融時(shí)報(bào)》援引英國相關(guān)部門數(shù)據(jù)稱，自2013年以來，伯明翰GDP總量增長了36%，2021年GDP達(dá)319億英鎊，在全英范圍內(nèi)僅次于倫敦，排名第二；《金融城晨報(bào)》也表示，自2017年以來，伯明翰每年都獲得了倫敦以外最多的外國直接投資，在各個(gè)領(lǐng)域表現(xiàn)都相當(dāng)突出，高盛、匯豐銀行、德意志銀行都在伯明翰開設(shè)了英國第二總部。

依托于多所大學(xué)，伯明翰也成為了英國僅次于倫敦的高校聚集地，不少高材生們畢業(yè)后就在此工作或創(chuàng)業(yè)。健身服裝品牌Gymshark就是一家伯明翰培育的獨(dú)角獸企業(yè)，其創(chuàng)始人本·弗朗西斯（Ben Francis）是土生土長的伯明翰人，畢業(yè)于伯明翰的阿斯頓大學(xué)。

伯明翰圖書館

去年，伯明翰還舉辦了英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)，這是英聯(lián)邦國家最大的運(yùn)動(dòng)盛會(huì)。此外，歐洲田徑聯(lián)合會(huì)在去年年底宣布，2026年歐洲田徑錦標(biāo)賽將在伯明翰舉行，這也是這項(xiàng)歐洲最高規(guī)格田徑賽事首次落戶英國。如此看來，伯明翰并未顯露出衰敗之相。

歷史上，比伯明翰“底子”更差的政府，在破產(chǎn)后“重生”并不罕見。如日本北海道的夕張市在2007年破產(chǎn)，成為了日本首個(gè)申請破產(chǎn)的城市。作為曾經(jīng)的煤炭之都，夕張?jiān)诿禾拷?jīng)濟(jì)日漸衰微后，大舉發(fā)債建設(shè)觀光產(chǎn)業(yè)，希望用旅游業(yè)來重塑城市形象，但隨著1990年代日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅，主題公園、滑雪場等高凈值旅游項(xiàng)目降至冰點(diǎn)，夕張花費(fèi)大價(jià)錢建設(shè)的酒店度假村等毫無人氣，迅速淪為不良資產(chǎn)，政府強(qiáng)撐多年后還是走向了破產(chǎn)。

日本中央政府隨即進(jìn)行了支援，派遣了公務(wù)員與專家?guī)椭埗蛇^難關(guān)。在東京方面的指導(dǎo)下，夕張確定了新的發(fā)展路線，一方面將已經(jīng)停止生產(chǎn)的煤炭產(chǎn)業(yè)改為博物館，同時(shí)利用曾作為日本報(bào)知映畫賞最佳影片《幸福的黃手絹》等多部知名電影取景地的優(yōu)勢，舉辦電影節(jié)，吸引電影從業(yè)者與游客前來。

同時(shí)，夕張還對原有的蜜瓜種植產(chǎn)業(yè)提出了更高品控要求，在農(nóng)業(yè)專家的指導(dǎo)下，夕張蜜瓜逐步成為北海道乃至整個(gè)日本的名品。

與伯明翰知名度相似的日本京都，也曾面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，不同于夕張依靠中央政府的支援，京都更多的還是自救。早在2019年，京都的負(fù)債就高達(dá)1.6萬億日元（約合人民幣787億元），在遭遇新冠疫情沖擊下情況更加惡化。

為了克服危機(jī)，京都在2021財(cái)年制定了《行政和財(cái)政改革計(jì)劃》，徹底實(shí)施了行政和財(cái)務(wù)改革，推進(jìn)城市發(fā)展戰(zhàn)略，旨在吸引企業(yè)和吸引大量有孩子的家庭涌入，通過降低公務(wù)人員薪水、提高旅游景點(diǎn)門票、向游客征收住宿稅、在部分區(qū)域取消建筑高度限制、吸引商業(yè)地產(chǎn)建設(shè)等多重措施，實(shí)現(xiàn)了開源節(jié)流。最終，京都在2022財(cái)年財(cái)務(wù)業(yè)績實(shí)現(xiàn)平衡，暫時(shí)渡過了危機(jī)。

或許正如《金融城晨報(bào)》所說，站在風(fēng)口浪尖上的伯明翰正處于十字路口時(shí)刻，但只要城市還一如既往保持開放態(tài)度，財(cái)政狀況就有反彈的機(jī)會(huì)。莎朗·湯普森也表示，破產(chǎn)令人痛苦，但伯明翰政府有信心能渡過難關(guān)。

責(zé)任編輯吳陽煜 wyy@nfcmag.com