城市功能中心時(shí)空分化及其規(guī)劃政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制
——以蘇州市中心城區(qū)為例

唐永偉，劉合林，羅 梅，高俊陽(yáng)，慈 慧

（a.華中科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院；b.湖北省城鎮(zhèn)化工程技術(shù)研究中心，武漢 430074）

城市多中心結(jié)構(gòu)一直是城市地理學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心對(duì)象，對(duì)于城市多中心的研究主要從形態(tài)和功能2個(gè)維度展開（Yu et al., 2022）。城市功能中心屬于“形態(tài)多中心”的范疇，是構(gòu)成城市中心體系，形塑城市空間結(jié)構(gòu)的核心。城市功能中心的演化與城市的功能變遷密切相關(guān)，集聚經(jīng)濟(jì)與不經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的向心力和離心力作用是城市中心形成的內(nèi)在機(jī)制（Agarwal et al., 2012）。研究普遍認(rèn)為，城市功能中心是向周邊提供服務(wù)的功能極核，是城市與更大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接融合的支點(diǎn)，也是城市通過分工謀求區(qū)域地位，實(shí)現(xiàn)對(duì)外吸引力、競(jìng)爭(zhēng)力與掌控力的關(guān)鍵空間（晏龍旭 等，2022）。當(dāng)前，中國(guó)城市普遍進(jìn)入存量空間更新階段，發(fā)展重心由空間規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量功能的優(yōu)化提升，引導(dǎo)城市多中心發(fā)展成為構(gòu)筑城市發(fā)展動(dòng)能的重要手段（孫斌棟 等，2017）。但是，對(duì)于城市多功能中心的時(shí)空演化路徑、形成規(guī)律及其驅(qū)動(dòng)機(jī)制的認(rèn)識(shí)仍較為欠缺，這也導(dǎo)致相關(guān)的實(shí)踐缺乏理論指導(dǎo)。因此，如何在識(shí)別功能中心基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其時(shí)空演變規(guī)律和驅(qū)動(dòng)機(jī)制，是理論探索的首要工作，也是開展本研究的出發(fā)點(diǎn)。

1 文獻(xiàn)綜述

多中心的有效識(shí)別是開展演化規(guī)律研究的前提。對(duì)城市功能中心的識(shí)別是隨著對(duì)其類型特征認(rèn)知而逐漸深化的。早期研究將城市功能中心作為表征城市空間結(jié)構(gòu)的一個(gè)整體加以認(rèn)知，關(guān)注其要素的高度集聚（Giuliano et al., 1991; Liu et al., 2016），如聚焦城市的居住中心和就業(yè)中心（張桂霞，1994；胡瑞山 等，2016），強(qiáng)調(diào)人口的集聚空間即是城市功能承載的中心。一般而言，城市功能布局經(jīng)歷“商品交易功能－生產(chǎn)功能－服務(wù)功能”的轉(zhuǎn)型過程，城市中心區(qū)服務(wù)功能提升呈現(xiàn)由生活、金融、商務(wù)中心向文化、科創(chuàng)和消費(fèi)中心轉(zhuǎn)型的特征（盛維 等，2020）。功能中心的服務(wù)類型也不斷衍生，成為一個(gè)功能復(fù)合多元（Batty et al., 2004;Zhong et al., 2017）的功能極核區(qū)域（Long et al.,2018），是綜合性的功能中心。在原居住和就業(yè)中心基礎(chǔ)上，已有研究對(duì)城市的多種單一功能類型中心的分布特征展開探討（閻小培 等，2000；徐秀玉 等，2010；陳蔚珊 等，2016）。然而，城市功能中心應(yīng)當(dāng)被視為一個(gè)協(xié)同演化的統(tǒng)一整體來進(jìn)行研究。伴隨大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的城市研究興起，對(duì)于城市多功能中心的認(rèn)識(shí)也得到深化。如吳康敏等（2016）采用城市熱點(diǎn)（Points Of Interest, POI）數(shù)據(jù)，聚焦廣州商業(yè)中心，將其細(xì)分為生活類、商務(wù)類、金融類等5類，透視其“雙核”空間結(jié)構(gòu)和分布分異特征；毛帥永等（2019）采用POI數(shù)據(jù)、夜間燈光和路網(wǎng)等多源數(shù)據(jù)，識(shí)別出武漢主城區(qū)商服中心、交通中心、工業(yè)中心、居住中心的空間分布。宋辭等（2019）聚焦城市不同尺度，采用POI 數(shù)據(jù)，出租車GPS軌跡數(shù)據(jù)以及新浪微博簽到數(shù)據(jù)識(shí)別科教中心、休閑中心、文化中心、金融中心等4種市級(jí)中心及區(qū)級(jí)和街道級(jí)的功能中心?？梢?，數(shù)據(jù)的多源化和精細(xì)化，為精準(zhǔn)刻畫城市功能中心，歸納其分布及演化規(guī)律奠定基礎(chǔ)。就功能中心的識(shí)別方法而言，包括閾值法，空間統(tǒng)計(jì)分析方法如局部莫蘭指數(shù)，回歸分析法如非參數(shù)模型等（Yu et al., 2021）。所采用的數(shù)據(jù)包括人口和就業(yè)分布等傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)（張亮 等，2017），出租車軌跡數(shù)據(jù)（Liu et al., 2015；郭軒 等，2016）、POI 數(shù)據(jù)（Li et al., 2018；楊子江 等，2020）、夜間燈光遙感數(shù)據(jù)（Chen et al., 2017; Lyu et al., 2021）等。當(dāng)前功能中心的識(shí)別方法業(yè)已成熟，而對(duì)于如何進(jìn)一步識(shí)別功能中心類型演化則鮮有涉及。

對(duì)于城市功能中心的形成和演化機(jī)制的研究也是日益受關(guān)注的方向。國(guó)外主要從市場(chǎng)機(jī)制角度展開，如有學(xué)者認(rèn)為集聚效應(yīng)是多中心形成的關(guān)鍵（Agarwal et al., 2012）；也有學(xué)者提出城市基于交通、環(huán)境等條件改善而主動(dòng)去中心化，促使原有中心功能的分散和新中心的集聚的觀點(diǎn)（Nishiura et al., 2022）。此外，有學(xué)者從城市經(jīng)營(yíng)型政府理論和增長(zhǎng)機(jī)器理論角度給出解釋（Mossberger et al.,2001）；也有學(xué)者通過定量方法識(shí)別影響因素進(jìn)而做出機(jī)制解釋（Veneri et al., 2012）。國(guó)內(nèi)研究則對(duì)中國(guó)急劇擴(kuò)張的城市空間結(jié)構(gòu)演化的影響因素、機(jī)理進(jìn)行探討。目前，僅有少量學(xué)者關(guān)注到中國(guó)的制度環(huán)境獨(dú)特性，將土地和住房制度變革、市場(chǎng)化改革、體制轉(zhuǎn)型等納入多中心解釋框架中（Wei,2012; Wu, 2018; Sun et al., 2020），關(guān)注城市空間結(jié)構(gòu)快速重構(gòu)中政府與市場(chǎng)的共同作用。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于城市功能中心的研究?jī)?nèi)容較為豐富，視角多元，方法多樣，但在以下方面仍有待深入。首先，隨著全球城市的發(fā)展，現(xiàn)有研究日益關(guān)注城市功能中心體系的構(gòu)建和精細(xì)化調(diào)控優(yōu)化，并將其作為城市提高運(yùn)行效率和競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。但當(dāng)前研究仍集中于城市多中心的特征，關(guān)注不同類型的功能中心的分布格局，而對(duì)于中心的功能類型、規(guī)模、范圍等特性的認(rèn)知和空間演化規(guī)律的總結(jié)較少，對(duì)于功能中心的形成歷程、空間組織特征、功能分化路徑的研究明顯不足。究其原因，關(guān)鍵在于可有效表征數(shù)據(jù)較為缺乏。就目前可用的數(shù)據(jù)看，夜間燈光數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)雖然可有效識(shí)別城市中心，但難以有效表征其功能集聚類型，而歷時(shí)態(tài)數(shù)據(jù)的缺失更是制約了對(duì)其演化特征的研究；融合靜態(tài)“場(chǎng)所”和動(dòng)態(tài)“聯(lián)系”的多源數(shù)據(jù)可較為精細(xì)化地識(shí)別功能中心類型，但也由于歷時(shí)態(tài)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的多源數(shù)據(jù)獲取困難而難以開展；傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，如就業(yè)密度、人口分布等，雖然時(shí)間跨度較長(zhǎng)，但數(shù)據(jù)的空間分辨率不足，且難以較為全面地反映多類型的功能中心。可見，如何選取相對(duì)可行的數(shù)據(jù)，基于實(shí)證案例透視功能中心的空間分布和功能分化特征是當(dāng)前研究的難點(diǎn)。

再者，多中心的形成機(jī)制方面，研究多集中于城市經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，并將市場(chǎng)機(jī)制作為重要的認(rèn)知基礎(chǔ)。就中國(guó)而言，政府制度體制的獨(dú)特性疊加快速的城市空間重構(gòu)進(jìn)程，勢(shì)必對(duì)城市多中心的演化產(chǎn)生重要影響，因此，基于政府政策治理視角的觀察十分必要。但目前相關(guān)研究較少，特別是基于多層級(jí)政府間的政策尺度關(guān)系的分析相對(duì)不足（郭嘉穎等，2022）。中國(guó)的城市政府受中央政府的垂直化管理特征顯著，且具有較強(qiáng)資源配置能力，自上而下的戰(zhàn)略和政策有效傳導(dǎo)是這一治理體系的重要基石。其中，各級(jí)、各類規(guī)劃構(gòu)成多尺度戰(zhàn)略和政策傳導(dǎo)的核心工具。在此治理體系下，多層級(jí)政府規(guī)劃政策的干預(yù)如何影響城市功能中心的空間生成和功能類型演化，且實(shí)際干預(yù)效果如何，值得關(guān)注，目前尚缺乏對(duì)相關(guān)案例的研究。

因此，本研究以蘇州中心城區(qū)為例，選用2012—2020年的長(zhǎng)時(shí)間跨度POI數(shù)據(jù)，利用核密度估計(jì)法和區(qū)位熵法，識(shí)別各年度城市功能中心分布及其主導(dǎo)功能類型，并對(duì)城市功能中心的空間生成和功能類型分化特征進(jìn)行歸納總結(jié)，進(jìn)而從政策，特別是規(guī)劃政策多層級(jí)、多尺度空間傳導(dǎo)的視角切入，嘗試透視城市功能中心時(shí)空分化的政策邏輯，并結(jié)合城市規(guī)劃決策提出優(yōu)化建議，以期為城市中心體系的優(yōu)化和空間與功能結(jié)構(gòu)效能的提升提供有益參考。

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

2.1 研究區(qū)概況

蘇州市位于長(zhǎng)三角地區(qū)，毗鄰上海，是中國(guó)歷史文化名城和風(fēng)景旅游型城市。改革開放以來，蘇州城市空間經(jīng)歷了快速的規(guī)模擴(kuò)張，復(fù)雜的功能體系重組過程（王勇 等，2015；徐銀鳳 等，2019）。《蘇州市城市總體規(guī)劃（2006—2020）》（中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，2006）提出，構(gòu)建“組團(tuán)式+多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，2013年蘇州市政府先后出臺(tái)多項(xiàng)城市更新改造指導(dǎo)意見①蘇州市政府《關(guān)于企業(yè)用地回購(gòu)的實(shí)施意見》（蘇府〔2011〕32號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)積極盤活存量建設(shè)用地促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的實(shí)施意見》（蘇府〔2013〕4號(hào)）、《關(guān)于優(yōu)化配置城銷建設(shè)用地加快城市更新改造的實(shí)施意見》（蘇府〔2013〕147號(hào)），標(biāo)志著城區(qū)進(jìn)入存量更新階段。蘇州城市發(fā)展具有典型性、代表性、引領(lǐng)性，其富有遠(yuǎn)見和創(chuàng)新的城市規(guī)劃和管理工作，更是成為范例（鄧東，2021），為觀察城市空間和功能的演化提供典型樣本。本文選擇蘇州中心城區(qū)作為研究區(qū)，具體范圍為：北至京滬高鐵，南至滬常高速，西至蘇紹高速，東至常嘉高速，總面積844.40 km2。

2.2 數(shù)據(jù)來源

城市興趣點(diǎn)數(shù)據(jù)（POI）是目前開放數(shù)據(jù)中能反映城市內(nèi)部功能分布較為精細(xì)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，本研究POI數(shù)據(jù)采集時(shí)間為2012、2016、2020年。就功能中心的可識(shí)別度而言，公眾對(duì)不同類型的POI數(shù)據(jù)認(rèn)知度存在差異（池嬌 等，2016）。如，相較于公交車站、停車場(chǎng)等，購(gòu)物廣場(chǎng)、政府機(jī)構(gòu)等設(shè)施點(diǎn)更具有功能中心的表征度?；诖耍x取餐飲服務(wù)、風(fēng)景名勝、購(gòu)物服務(wù)等POI數(shù)據(jù)點(diǎn)的集聚區(qū)表征城市功能中心。

一般而言，城市功能中心存在主導(dǎo)職能的空間分異（吳康敏 等，2016），不同主導(dǎo)職能類型的中心共同構(gòu)成城市功能中心體系。如何推動(dòng)該功能中心體系的優(yōu)化成為城市提升吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的重要關(guān)切事項(xiàng)。本研究聚焦公共服務(wù)、生活服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、休閑娛樂服務(wù)4類功能集聚區(qū)域，原因在于：1）這4類功能囊括城市的生產(chǎn)性、生活性和公共服務(wù)功能，構(gòu)成城市功能中心的主體；2）上述功能類型代表城市功能中心當(dāng)前演進(jìn)分化的方向，且易被感知。在4類功能表征數(shù)據(jù)篩選歸類中，經(jīng)對(duì)數(shù)據(jù)的清洗和歸并，確定有效的POI 數(shù)據(jù)共403 328條，每條數(shù)據(jù)包含設(shè)施名稱、地址、經(jīng)度、緯度、功能大類、中類、小類等功能屬性。參考段亞明（2019）、楊子江等（2020）的研究，對(duì)上述4 類城市服務(wù)功能的POI數(shù)據(jù)歸類劃分（表1）。

表1 蘇州中心城區(qū)2012、2016和2020年P(guān)OI數(shù)據(jù)情況Table 1 Statistic of POI Data in Suzhou central urban area from 2012 to 2020

需要說明的是：1）POI數(shù)據(jù)在功能表征中存在“一體多義”的情況，如購(gòu)物服務(wù)可表征生活服務(wù)，但也可歸并到休閑娛樂服務(wù)。功能中心本身就是一個(gè)復(fù)合多元的功能空間，且其功能服務(wù)也處于不斷變化中。因此，在對(duì)數(shù)據(jù)歸并中，在借鑒相關(guān)學(xué)者的劃分標(biāo)準(zhǔn)（段亞明，2019；宋辭 等，2019）的同時(shí)，也重點(diǎn)考慮了POI所提供的最為本質(zhì)的服務(wù)功能。2）受技術(shù)所限，2012 年度城市POI 數(shù)據(jù)的獲取量較少，遠(yuǎn)低于實(shí)際存在設(shè)施點(diǎn)量。但經(jīng)對(duì)2012年數(shù)據(jù)的抽查對(duì)比發(fā)現(xiàn)，在同一時(shí)間截面數(shù)據(jù)中，相較于城市其他POI點(diǎn)，城市功能中心區(qū)域POI點(diǎn)能在高德LBS平臺(tái)上被相對(duì)較為齊全、準(zhǔn)確的采集和標(biāo)注，因此，可認(rèn)為該年份數(shù)據(jù)仍能較好地反映城市功能中心的位置和功能特征。

2.3 研究方法

2.3.1 城市功能中心的分布和規(guī)模識(shí)別

1）核密度估計(jì)法 通過對(duì)城市POI數(shù)據(jù)的核密度估計(jì)分析，識(shí)別城市功能中心位置，核密度計(jì)算公式為：

2）自然間斷分級(jí)法 城市功能中心的范圍識(shí)別是判斷其功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市功能中心是一個(gè)高密度、高復(fù)合性的功能區(qū)域，與其外圍區(qū)域有相對(duì)明顯的功能密度差異性。自然間斷分級(jí)法分類結(jié)果能達(dá)到組內(nèi)差異最小化，且組間差異最大化的效果。相對(duì)于等值線樹法（Chen et al., 2017），該方法可有效避免因人工設(shè)定分段值造成分類結(jié)果的主觀性。因此，采用該方法對(duì)POI 核密度值進(jìn)行分級(jí)，確定5 級(jí)分類，并提取前2 個(gè)高值區(qū)間范圍區(qū)作為備選的城市功能中心。參考段亞明（2019）提出的城市中心的規(guī)模閾值指標(biāo)，結(jié)合研究區(qū)情況，將面積＞1 km2的區(qū)域確定為城市的功能中心。

2.3.2 城市功能中心的主導(dǎo)功能識(shí)別

利用區(qū)位熵和首位度2種方法確定城市功能中心的類型和等級(jí)。區(qū)位熵也稱為專門化率，通常用以衡量某一產(chǎn)業(yè)部門在特定區(qū)域的集聚水平（馬仁鋒 等，2018）。借鑒該指標(biāo)識(shí)別某一功能中心的主導(dǎo)功能類型。計(jì)算公式為：

式中：N1為某一功能中心中某功能的POI數(shù)量；A1為這一功能中心所有POI的數(shù)量；N0為研究區(qū)內(nèi)某功能的POI 數(shù)量；A0為研究區(qū)內(nèi)所有的POI 數(shù)量。一般而言，LQ＞1即表明該中心某一功能專業(yè)化程度高，該值越大，功能專業(yè)化程度越顯著，即是該功能中心的主導(dǎo)功能。

為便于對(duì)功能中心的功能演化分析，將某功能中心某個(gè)區(qū)位熵最大且大于1.3 的功能類別確定為該中心的主導(dǎo)功能類型，其他均為綜合性功能中心。依據(jù)首位度法，將中心規(guī)模較大且功能復(fù)合度較高的中心定義為主中心，其他為副中心。

3 城市功能中心的時(shí)空分化特征

3.1 城市功能中心的現(xiàn)狀總體特征

從功能中心的現(xiàn)狀空間分布格局看，2020 年，研究區(qū)呈現(xiàn)涵蓋5個(gè)功能中心的多中心結(jié)構(gòu)（圖1）。古城主中心的空間規(guī)模和功能集聚度、綜合度均處于顯著的首位，工業(yè)園中心、高新區(qū)中心、古城南中心和木瀆中心空間規(guī)模相當(dāng)，在1～3 km2之間，均為副中心，形成“一主四副”的格局。就功能中心的相對(duì)分布而言，呈現(xiàn)副中心環(huán)繞主中心圈層式分布的特征，除了外圍相對(duì)獨(dú)立的木瀆副中心，其他功能中心呈沿軸線分布的特征，構(gòu)成“T”字形結(jié)構(gòu)。

圖1 蘇州中心城區(qū)現(xiàn)狀與城市總規(guī)方案中功能中心體系對(duì)比Fig.1 Comparison the distribution of functional centers in Suzhou central urban area between the present situation and that in the urban master plan

功能中心的現(xiàn)狀主導(dǎo)功能方面，在“一主四副”的功能中心體系中，古城主中心和工業(yè)園區(qū)副中心以休閑娛樂服務(wù)為主導(dǎo)的，高新區(qū)副中心是顯著的生活服務(wù)中心，古城南副中心是公共服務(wù)功能中心，木瀆副中心則是綜合性中心（表2）。此外，在5個(gè)功能中心中，工業(yè)園區(qū)副中心的商務(wù)服務(wù)功能區(qū)位熵指數(shù)達(dá)近1.3，呈顯著的集聚特征?？砂l(fā)現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)副中心的休閑娛樂和商務(wù)服務(wù)功能均呈顯著集聚特征，是城市的中央活力區(qū)（CAZ）。

表2 2012—2020年蘇州中心城區(qū)功能中心功能主導(dǎo)功能類型變化Table 2 Evolution of the main functional types of functional centers in Suzhou central urban area from 2012 to 2020

將城市功能中心識(shí)別結(jié)果與蘇州城市總體規(guī)劃進(jìn)行比較，以此判斷空間規(guī)劃政策的實(shí)施成效。根據(jù)《蘇州市城市總體規(guī)劃（2011—2020）》（蘇州市自然資源和規(guī)劃局 等，2016），蘇州中心城區(qū)實(shí)施“橫T”型拓展戰(zhàn)略，打造“一核四城”組團(tuán)式空間格局（見圖1）?？傮w而言，研究區(qū)功能中心的總體分布和功能發(fā)展較為符合規(guī)劃布局，但也存在規(guī)劃未能有效實(shí)現(xiàn)的情形。如古城南副中心和工業(yè)園副中心的功能雖與規(guī)劃較為一致，但現(xiàn)狀位置與規(guī)劃存在空間偏差，中心城區(qū)北部的相城片區(qū)副中心尚未形成。這表明規(guī)劃政策在推動(dòng)城市功能中心演化中仍有不足之處。

3.2 城市功能中心的空間分布分化：?jiǎn)沃行南蚨嘀行慕Y(jié)構(gòu)分化，主副差序格局顯著

從3個(gè)年度功能中心的分布看（圖2），研究區(qū)功能中心呈現(xiàn)典型的單中心到多中心分化的特征。2012年，城市的功能中心位于蘇州古城，呈單中心結(jié)構(gòu)。2016年，新增3個(gè)城市副中心。其中，工業(yè)園副中心位于中心城區(qū)東部金雞湖西岸的中央公園―蘇州中心廣場(chǎng)區(qū)域，古城南副中心位于古城南部吳中區(qū)政府―大樂城市廣場(chǎng)區(qū)域，木瀆副中心位于木瀆鎮(zhèn)靈山路區(qū)域。2020年，在蘇州高新區(qū)獅山廣場(chǎng)區(qū)域新增高新區(qū)副中心。城市由單中心結(jié)構(gòu)成長(zhǎng)為“一主四副”的多中心空間結(jié)構(gòu)。就功能中心的空間規(guī)模而言（見表2），功能中心呈等級(jí)化特征，“主-副”差序格局顯著。其中，古城的主中心地位始終未變，且其空間規(guī)模遠(yuǎn)高于其他副中心。2016年以來，各個(gè)副中心空間規(guī)?；揪S持穩(wěn)定，但最大規(guī)模均未超過3 km2，2020年新增的高新區(qū)副中心規(guī)模也僅有1.34 km2。可見，城市功能中心的空間分化遵循較強(qiáng)的路徑依賴和空間鎖定效應(yīng)，功能主中心在集聚的同時(shí)伴隨著副中心的生成。整體來看，在城市由單功能中心向多功能中心分化過程中，主要呈現(xiàn)圍繞原功能主中心“近域生成”的特征。

圖2 2012—2020年蘇州中心城區(qū)功能中心空間分化Fig.2 Spatial differentiation of functional centers in Suzhou central urban area from 2012 to 2020

3.3 城市功能中心的主導(dǎo)功能分化：由公共性向消費(fèi)性功能，從單一到多元分化

隨著城市的空間拓展和功能更新，城市功能中心服務(wù)功能不斷地生成、集聚、調(diào)整、擴(kuò)散、再集聚，構(gòu)成其演化的脈絡(luò)。表2顯示，研究區(qū)功能中心演化呈如下特征：

第一，各功能中心的集聚功能遵循“公共服務(wù)→生活服務(wù)→娛樂休閑服務(wù)”的分化路徑，公共服務(wù)的導(dǎo)入是功能中心生成的關(guān)鍵。如2016年，各功能中心的公共服務(wù)功能顯著集聚（區(qū)位熵系數(shù)＞1），到2020 年，僅有2 個(gè)功能中心仍保持顯著集聚，有4個(gè)功能中心分化為以生活服務(wù)和休閑娛樂服務(wù)功能為主導(dǎo)。就發(fā)展最成熟的古城主中心而言，其主導(dǎo)功能類型由生活服務(wù)中心調(diào)整為綜合性中心，進(jìn)而調(diào)整為休閑娛樂服務(wù)。這一功能分化特征佐證研究區(qū)向消費(fèi)型城市轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)（汪明峰等，2013）。

第二，功能中心主導(dǎo)功能體系總體呈單一向多元化轉(zhuǎn)變特征。2016—2020年，功能中心主導(dǎo)功能類型由2 類轉(zhuǎn)變?yōu)? 類，類型多元化，專業(yè)化，且功能中心發(fā)展階段也呈現(xiàn)明顯分異。如古城主中心和工業(yè)園副中心已發(fā)展為休閑娛樂中心，以消費(fèi)性功能主導(dǎo)，而古城南副中心主導(dǎo)功能呈現(xiàn)由公共服務(wù)向生活服務(wù)或休閑娛樂服務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)。不同分化階段的功能中心可能因所處區(qū)位、周邊環(huán)境的影響而呈現(xiàn)分化方向的差異。在中心體系功能結(jié)構(gòu)方面，功能中心之間既表現(xiàn)出功能互補(bǔ)性，也呈專業(yè)化趨勢(shì)，即，雖然各功能中心仍集聚有多種服務(wù)功能，但其主導(dǎo)功能日益顯著。

4 規(guī)劃政策干預(yù)視角下城市功能中心演化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

城市多中心空間結(jié)構(gòu)的形成是社會(huì)經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展進(jìn)程與城市決策機(jī)制的交織在空間上的反映，多重力量在不斷博弈的過程中重構(gòu)城市空間（郭嘉穎等，2022）。多功能中心結(jié)構(gòu)具有顯著的尺度效應(yīng)，呈現(xiàn)多尺度嵌套特征。在中國(guó)獨(dú)特的自上而下的治理架構(gòu)下，規(guī)劃?rùn)C(jī)制是一種重要的政策工具（韓博天 等，2013），以發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃為核心的規(guī)劃體系在城市空間和功能演化中至關(guān)重要。在全球化、市場(chǎng)化和分權(quán)化等力量的共同塑造下，多層級(jí)規(guī)劃政策的多尺度傳導(dǎo)與響應(yīng)是推動(dòng)城市功能中心演化的重要力量。城市多中心演化呈現(xiàn)多尺度空間、多行動(dòng)主體共同作用的特征。其中，宏觀外部環(huán)境指引功能和空間演化方向；中觀政策尺度通過藍(lán)圖式規(guī)劃與有效市場(chǎng)機(jī)制的聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)城市多功能中心生成；微觀政策尺度通過城市功能疏解和空間更新、特色空間營(yíng)造的協(xié)同，促使中心功能的疏聚分化（圖3）。

圖3 規(guī)劃政策干預(yù)下城市功能中心演化驅(qū)動(dòng)機(jī)制框架Fig.3 Framework diagram of the mechanism driving the evolution of urban functional centers under planning policy interventions

4.1 宏觀尺度：國(guó)家戰(zhàn)略布局與區(qū)域規(guī)劃向下傳導(dǎo)指引空間和功能演化方向

作為開放復(fù)雜的巨系統(tǒng)，城市持續(xù)受外部環(huán)境作用并進(jìn)行自我調(diào)適，進(jìn)行持續(xù)的功能迭代和空間重構(gòu)，以獲取持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)力。在全球化、信息化等宏觀背景下，國(guó)家戰(zhàn)略布局落位作為重大事件嵌入到城市發(fā)展進(jìn)程，深刻影響城市空間演化方向，也指引功能迭代方向。20 世紀(jì)80 年代，基于保護(hù)文化名城，傳承文化的戰(zhàn)略思維，國(guó)家要求蘇州市“跳出古城，建設(shè)新區(qū)”，并將其職能定位為文化旅游城市和高新技術(shù)基地（施雯，2014）。90 年代，中新合作示范園區(qū)落位蘇州古城東部，成為蘇州城市空間發(fā)展的重大轉(zhuǎn)折。由原“東城西園”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙惑w兩翼”的空間格局，奠定了城市組團(tuán)式布局的基礎(chǔ)，也為多功能中心的演化提供空間基礎(chǔ)。

區(qū)域規(guī)劃政策則是指引城市功能演化的又一重要方面。2000年后，全球城市區(qū)域的崛起客觀上要求國(guó)家塑造戰(zhàn)略區(qū)域參與全球競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)三角區(qū)域成為先行先試區(qū)域。中央政府通過區(qū)域規(guī)劃實(shí)現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略意圖的“尺度下推”，直接指引城市核心功能的發(fā)展方向。如相關(guān)區(qū)域規(guī)劃②《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見（2008）》《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃（2010）》《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃（2016）》《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要（2018）》提出，蘇州應(yīng)對(duì)接上海戰(zhàn)略目標(biāo)，提升商貿(mào)金融，科創(chuàng)服務(wù)、文化休閑、消費(fèi)等功能。在規(guī)劃目標(biāo)與干部政績(jī)考核掛鉤的機(jī)制設(shè)計(jì)下，基于支持中央政府戰(zhàn)略實(shí)施的考量，城市政府積極制定各種子規(guī)劃，以細(xì)化和落實(shí)上位規(guī)劃（韓博天 等，2013）。經(jīng)此傳導(dǎo)，城市建立核心服務(wù)功能演進(jìn)方向，在客觀上也對(duì)作為功能服務(wù)極核區(qū)域的城市功能中心的功能演化提出指引。

4.2 中觀尺度：有為政府以藍(lán)圖式規(guī)劃經(jīng)營(yíng)城市驅(qū)動(dòng)城市多功能中心生成

在城市空間尺度，城市功能中心體系是塑造城市競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力的核心載體，必然受到城市政府的高度關(guān)注和干預(yù)。有為政府的主動(dòng)謀劃和對(duì)市場(chǎng)資源力量的有序引導(dǎo)是城市功能中心形成的重要?jiǎng)恿?。隨著市場(chǎng)機(jī)制改革和央地關(guān)系的調(diào)整，城市政府成為城市空間重構(gòu)的重要力量（Wei, 2012; Sun et al., 2020）。城市多中心的規(guī)劃建設(shè)也成為歷屆政府獲取“經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”和“政治效應(yīng)”的重要途徑（張京祥 等，2008）。地方政府以城市規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃等系列規(guī)劃政策為空間治理工具，通過藍(lán)圖式規(guī)劃搭建城市經(jīng)營(yíng)平臺(tái)，選擇核心空間載體打造特色增長(zhǎng)集聚點(diǎn)，將其作為招商引資的觸媒以驅(qū)動(dòng)新城新區(qū)發(fā)展。這一增長(zhǎng)集聚點(diǎn)，如行政中心、商業(yè)中心、CBD等成為城市新功能中心的雛形。2006年以來，蘇州市政府通過五年規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，制定一系列空間和功能中心建設(shè)目標(biāo)（表3）。如《蘇州市城市總體規(guī)劃（2011—2020 年）》提出打造“一核四城”，建設(shè)古城城市中心、工業(yè)園區(qū)中心等5 個(gè)功能中心（蘇州市自然資源和規(guī)劃局 等，2016）；蘇州市“十二五”規(guī)劃提出，加快工業(yè)園區(qū)CBD建設(shè)，推動(dòng)越西（古城南）副中心建設(shè)。正是在財(cái)政收益和政治效益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府聯(lián)合金融資本、房地產(chǎn)公司和設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)等行動(dòng)主體，組建城市空間增長(zhǎng)聯(lián)盟，成為城市功能中心形成的重要推手（Woodworth et al., 2022），促使上述規(guī)劃政策的有效落地和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

表3 蘇州市五年發(fā)展規(guī)劃與城市總體規(guī)劃對(duì)城市功能及空間布局的主要指引Table 3 Main guidelines of Suzhou urban development plan and urban master plan on urban functions and spatial layout

然而，城市功能中心的形成也受到規(guī)劃政策與市場(chǎng)機(jī)制時(shí)空不匹配的制約。以蘇州高新區(qū)副中心為例，其早在20 世紀(jì)80 年代就設(shè)立，但未采用“產(chǎn)城融合”的規(guī)劃發(fā)展模式，園區(qū)生活服務(wù)等服務(wù)性功能滯后，且受制于工業(yè)園區(qū)對(duì)其市場(chǎng)要素的截留作用（朱東風(fēng)，2006），發(fā)展緩慢。2010 年，城市政府規(guī)劃建設(shè)高新區(qū)商業(yè)商務(wù)中心，并制定用地更新激勵(lì)政策（施雯，2014），吸引商業(yè)購(gòu)物等生活服務(wù)項(xiàng)目的集聚，促進(jìn)逐漸形成生活服務(wù)副中心。此外，雖然相城副中心建設(shè)得到規(guī)劃政策支持，但并未形成。究其原因：1）相城片區(qū)本身發(fā)展基礎(chǔ)差，且受到城市鐵路、高速公路等交通廊道的割裂，難以有效吸引市場(chǎng)要素的集聚。2）該片區(qū)功能中心的規(guī)劃政策缺乏連續(xù)性和執(zhí)行力，難以促進(jìn)功能聚焦。如根據(jù)蘇州市“十一五”至“十三五”規(guī)劃，蘇州市層面將該片區(qū)中心由元和城區(qū)轉(zhuǎn)為高鐵新城中心（見表3）。相城區(qū)層面，規(guī)劃政策對(duì)功能中心的指引更為“搖擺”。古城南副中心的位置偏差也受規(guī)劃政策調(diào)整的影響，從而造成資源的分散化集聚。如原規(guī)劃中心落位吳中經(jīng)開區(qū)，后又規(guī)劃調(diào)整至越西。而工業(yè)園區(qū)副中心雖規(guī)劃落位湖東區(qū)域，但湖西CBD區(qū)域因距離老城區(qū)較近，利于承接老城區(qū)要素疏解，且受規(guī)劃政策支持力度較大，因而率先生成并形成路徑依賴?？梢?，規(guī)劃政策是否連續(xù)及其是否與市場(chǎng)客觀規(guī)律契合對(duì)于功能中心的形成十分重要。

4.3 微觀尺度：城市功能疏解與空間營(yíng)造行動(dòng)協(xié)同促使中心功能疏聚分化

在微觀政策尺度，城市功能中心的空間生成與功能塑造遵循兩大行動(dòng)機(jī)制。首先，存量更新背景下，以滿足人民高品質(zhì)生活需求為導(dǎo)向，推動(dòng)老城區(qū)功能疏解、提質(zhì)與空間更新。古城主中心作為老城區(qū)，是服務(wù)功能最為集中的區(qū)域。自蘇州市“十一五”規(guī)劃開始，政府提出疏解古城非核心功能。如通過行政命令，率先將行政服務(wù)機(jī)構(gòu)和醫(yī)療、教育等設(shè)施疏解到新城其他功能中心。同時(shí)，落實(shí)“三集中”政策，推動(dòng)古城工業(yè)向周邊園區(qū)集中，以減少古城就業(yè)人口，為生活服務(wù)功能的疏解創(chuàng)造條件。隨著行政服務(wù)設(shè)施和企業(yè)的外遷，為之配套的生活服務(wù)功能集聚度進(jìn)一步下降。與此同時(shí)，規(guī)劃政策引導(dǎo)持續(xù)提升古城文化創(chuàng)意休閑服務(wù)的核心功能地位，主要通過推動(dòng)空間微更新，營(yíng)建高品質(zhì)文化場(chǎng)所空間。如策劃實(shí)施桃花塢歷史文化片區(qū)綜合整治、石路商圈、觀前商圈升級(jí)改造、平江路歷史街區(qū)改造提升等。隨著非文化休閑功能的疏解和新興文化產(chǎn)業(yè)功能的有序?qū)耄懦堑奈幕蓍e娛樂服務(wù)功能的獨(dú)特性凸顯，并逐漸成為主導(dǎo)服務(wù)功能。

其次，以空間資本化為導(dǎo)向，新城特色空間的營(yíng)造促進(jìn)新功能中心功能集聚和專業(yè)化。在增長(zhǎng)主義政策驅(qū)動(dòng)下，增長(zhǎng)聯(lián)盟在新規(guī)劃的城市功能中心依次導(dǎo)入行政辦公、醫(yī)療教育等公共服務(wù)，布局重大生活性服務(wù)項(xiàng)目和文化娛樂休閑項(xiàng)目，推動(dòng)土地滾動(dòng)開發(fā)。功能中心進(jìn)入“價(jià)值溢出―變現(xiàn)―再投資”的空間生產(chǎn)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)快速的功能集聚和分化。以蘇州市工業(yè)園副中心為例，根據(jù)規(guī)劃政策，該功能中心建設(shè)目標(biāo)是長(zhǎng)三角次級(jí)商務(wù)服務(wù)中心。為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，政府規(guī)劃布局公共服務(wù)類項(xiàng)目，如中央公園、三甲醫(yī)院等，以此提升開發(fā)預(yù)期和價(jià)值，該中心率先成為公共服務(wù)功能中心。進(jìn)一步，政府引入地標(biāo)性項(xiàng)目，如東方之門，塑造商務(wù)中心形象，鼓勵(lì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)入駐以服務(wù)臨近園區(qū)工業(yè)企業(yè)，推行公共交通導(dǎo)向的開發(fā)（TOD）模式，促進(jìn)商業(yè)商務(wù)功能發(fā)展。該功能中心的商務(wù)服務(wù)主導(dǎo)功能得到快速集聚和凸顯。隨著工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展，高端人才的集聚帶來高端娛樂休閑服務(wù)的需求。政府調(diào)整規(guī)劃政策，推動(dòng)空間用地更新，進(jìn)一步推動(dòng)藝術(shù)中心、主題博物館等娛樂休閑消費(fèi)新業(yè)態(tài)的集聚（黃良偉，2017）。經(jīng)上述功能中心演化歷程，環(huán)金雞湖區(qū)域由行政服務(wù)中心向城市CBD演化，進(jìn)而成為兼具商務(wù)服務(wù)和娛樂休閑服務(wù)的中央活力區(qū)，實(shí)現(xiàn)其主導(dǎo)功能的分化。

需要指出的是，宏觀、中觀、微觀等不同尺度的規(guī)劃政策有其發(fā)力點(diǎn)和作用機(jī)制，城市功能中心的演化是由多尺度規(guī)劃政策共同推動(dòng)的。各尺度規(guī)劃政策通過規(guī)劃的縱橫雙向傳導(dǎo)機(jī)制形成關(guān)聯(lián)，并通過尺度的遞進(jìn)而逐層深化，形成由宏觀指引、中觀決策到微觀實(shí)施的功能中心演化框架。其中，橫向傳導(dǎo)方面，宏觀尺度強(qiáng)調(diào)區(qū)域性規(guī)劃政策對(duì)城市總體的功能和空間發(fā)展方向的指引；中觀尺度強(qiáng)調(diào)城市政府基于政治和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的主動(dòng)作為，實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀方向性指引的積極響應(yīng)，如對(duì)功能中心的布局和功能分工指引；微觀尺度則聚焦于中觀尺度所確立的各功能中心本身，強(qiáng)調(diào)其功能疏聚分化的行動(dòng)邏輯?？v向傳導(dǎo)方面，宏觀、中觀、微觀等多尺度規(guī)劃政策通過自上而下治理架構(gòu)下的政績(jī)考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由戰(zhàn)略定位到空間和功能落地的傳導(dǎo)。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

聚焦城市功能中心，利用蘇州中心城區(qū)長(zhǎng)時(shí)間跨度的POI 數(shù)據(jù)，從空間生成和功能分化2 個(gè)維度認(rèn)識(shí)城市功能中心的時(shí)空分化規(guī)律。在此基礎(chǔ)上，基于多尺度空間、多層級(jí)規(guī)劃政策傳導(dǎo)視角，構(gòu)建城市功能中心的分化的認(rèn)知框架。主要結(jié)論如下：

1）蘇州中心城區(qū)功能中心呈現(xiàn)“單中心”到“多中心”的演變；就單一中心而言，基本遵循“公共服務(wù)―生活服務(wù)―娛樂休閑服務(wù)”的演化路徑，就整體體系而言，主導(dǎo)功能類型呈由單一向多元分化的趨勢(shì)，并共同構(gòu)成城市中心體系，支撐城市核心功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城市功能中心的主導(dǎo)類型與規(guī)劃政策目標(biāo)具有較高的一致性，但也存在實(shí)施偏差。

2）多尺度規(guī)劃政策干預(yù)的視角將城市功能中心的演化置于上下傳導(dǎo)的、動(dòng)態(tài)化的分析框架中，強(qiáng)化了中國(guó)獨(dú)特的治理架構(gòu)下規(guī)劃政策驅(qū)動(dòng)多功能中心時(shí)空分化的理論認(rèn)知。宏觀層面，國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施和區(qū)域規(guī)劃的向下傳導(dǎo)，推動(dòng)城市功能迭代和空間重構(gòu)，指引空間和功能演化方向；中觀層面，政府以規(guī)劃政策體系構(gòu)建藍(lán)圖式規(guī)劃，通過聯(lián)動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)城市多功能中心的生成；微觀層面，多層級(jí)政府協(xié)同多元主體，以城市功能疏解、空間更新和新城特色空間營(yíng)造等行動(dòng)政策，推動(dòng)城市各功能中心的功能疏解與集聚，塑造功能中心體系。但規(guī)劃政策也有其局限性，如規(guī)劃政策與空間和功能發(fā)展階段不匹配，規(guī)劃的藍(lán)圖式思維與市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的靈活性不相適配，上下層級(jí)傳導(dǎo)失效，規(guī)劃持續(xù)性差等，均會(huì)造成功能中心的生成偏差。

5.2 討論

本研究聚焦城市功能中心，關(guān)注其空間形成過程及主導(dǎo)功能的分化特征，同時(shí)，基于規(guī)劃政策干預(yù)視角，從多層級(jí)規(guī)劃政策尺度及其上下傳導(dǎo)的治理架構(gòu)出發(fā)，提出城市功能中心時(shí)空分化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，這是本研究的創(chuàng)新之處。未來仍有以下內(nèi)容值得進(jìn)一步探討。

首先，城市功能中心作為城市功能演化的焦點(diǎn)，有其客觀規(guī)律。城市功能中心的形成過程存在空間的鎖定和功能的路徑依賴特征，伴隨著城市職能的變遷，功能中心的主導(dǎo)功能也處于動(dòng)態(tài)變化中。規(guī)劃政策的干預(yù)對(duì)這一動(dòng)態(tài)變化有著關(guān)鍵的影響作用，也為實(shí)施有目標(biāo)的規(guī)劃干預(yù)提供條件。特別是在存量發(fā)展時(shí)代，如何認(rèn)識(shí)功能中心的主導(dǎo)功能演化特征，并通過有效的規(guī)劃政策干預(yù)，提升功能中心乃至整個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力，是新時(shí)期城市戰(zhàn)略實(shí)施的重要議題。就案例區(qū)而言，功能中心主導(dǎo)功能遵循由公共性向消費(fèi)性功能分化的特征。而且，各功能中心也有向?qū)I(yè)化、特色化分化的趨勢(shì)，這與當(dāng)前所認(rèn)知的功能復(fù)合特征有所差異。但上述特征是否能構(gòu)成一般性規(guī)律，仍值得持續(xù)、多案例的對(duì)比研究和理論認(rèn)識(shí)與對(duì)話，進(jìn)而建構(gòu)功能中心演化的模式圖譜。

其次，在功能中心主導(dǎo)功能的專業(yè)化演化趨勢(shì)下，各功能中心之間聯(lián)系與分工有何規(guī)律，功能中心體系如何優(yōu)化，以支撐城市不斷更新的功能目標(biāo)？回答上述問題，仍需創(chuàng)新研究數(shù)據(jù)與方法。

再次，在城市增量發(fā)展時(shí)代，功能中心的演化具有較為強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩，但也依賴于有效市場(chǎng)作為核心驅(qū)動(dòng)力量，且功能的形成有其滯后性。以上特征在案例區(qū)均有所體現(xiàn)，如城市政府高度的規(guī)劃執(zhí)行力推動(dòng)多個(gè)副中心的空間生成和功能集聚，城市主中心功能的疏解和副中心功能的承接和再集聚等。從案例區(qū)看，規(guī)劃政策干預(yù)在城市功能中心時(shí)空分化中的價(jià)值體現(xiàn)最為顯著和典型，而規(guī)劃政策與市場(chǎng)機(jī)制的不適配影響功能中心的生成時(shí)序、分化進(jìn)程。實(shí)際上，蘇州可以提供一個(gè)較好的參照樣本，用以衡量其他類似城市，如深圳、廣州、杭州等，在各自規(guī)劃政策干預(yù)下城市功能中心的發(fā)展成效，從而為下一階段的高質(zhì)量發(fā)展提供有益參考。此外，在城市存量更新時(shí)代，中心功能的迭代升級(jí)是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制下，空間多元利益的再分配和再平衡過程。如何提供及時(shí)、精準(zhǔn)的規(guī)劃政策，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行和功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也有待進(jìn)一步的理論探索和實(shí)踐總結(jié)。