政府投資項目采用裝配式建筑在前期決策階段的問題分析

文／彭宇 廣東省國際工程咨詢有限公司 廣東廣州 510060

引言：

在我國過去幾十年高速發(fā)展時期，建筑業(yè)的蓬勃發(fā)展帶動了上下游多個行業(yè)的發(fā)展，并且吸納了大量的勞動力，在推動我國國民經(jīng)濟發(fā)展過程中起到了重要的作用。在我國將高質(zhì)量發(fā)展作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)的背景下，經(jīng)濟社會發(fā)展的方式由重速度轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量和效益的發(fā)展，傳統(tǒng)建筑業(yè)的弊端日益顯著，主要表現(xiàn)為發(fā)展方式粗放、高耗能高排放、生產(chǎn)效率低下、從業(yè)者水平良莠不齊、建設(shè)周期長等方面。為了實現(xiàn)“3060”雙碳目標(biāo)，建筑業(yè)亟需產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級，大力發(fā)展綠色建筑、裝配式建筑，推動建筑信息模型（BIM）、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、移動通信、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的集成與創(chuàng)新應(yīng)用是建筑業(yè)提質(zhì)增效的主要路徑，是推進建筑工業(yè)化的重要措施，融入新發(fā)展格局、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。政府投資項目公益性強、投資額度大，是引領(lǐng)示范和促發(fā)展的重要載體，對發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，推進裝配式建筑全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展起到重要作用。

1.發(fā)展裝配式建筑的重要意義

1.1 裝配式建筑的概念

所謂裝配式建筑，就是把原先需要在施工現(xiàn)場進行澆筑而成的梁、板、柱、樓梯、墻體等部件，在加工廠進行生產(chǎn)加工，制作成預(yù)制構(gòu)件，再運輸?shù)焦さ剡M行組裝，通過對連接部位采用特有技術(shù)而形成完整的建筑物。按照建筑土體材料分類，裝配式建筑主要分為裝配式預(yù)制混凝土結(jié)構(gòu)、裝配式鋼結(jié)構(gòu)以及現(xiàn)代木結(jié)構(gòu)三類，我國主要應(yīng)用前兩種。

1.2 裝配式建筑的特點

裝配式建筑是建筑工業(yè)化的方向之一，以綠色生產(chǎn)為理念，是建造方式的改革與創(chuàng)新，在建造過程中采用標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計、工廠化生產(chǎn)、裝配化施工、一體化裝修和信息化管理。相對傳統(tǒng)建筑，裝配式建筑實現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)化和模塊化，可以在工廠大規(guī)模集中加工生產(chǎn)預(yù)制構(gòu)件，有效的縮短建設(shè)周期，提高生產(chǎn)效率，改善勞動和生產(chǎn)環(huán)境，降低能耗，減少污染，確保產(chǎn)品的質(zhì)量統(tǒng)一和穩(wěn)定[1]。

1.3 國外裝配式建筑發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

裝配式建筑目前在國外發(fā)達國家中起步早，在歐洲、美國、日本等國家和地區(qū)應(yīng)用廣泛，尤其是在住宅應(yīng)用中，已經(jīng)形成了較為成熟的體系。雖然各國各地的發(fā)展模式、技術(shù)體系和標(biāo)準(zhǔn)不一致，但是從發(fā)展歷史來看，都經(jīng)歷了政府頒布相關(guān)政策，實施補貼扶持，不斷完善標(biāo)注規(guī)范、技術(shù)體系研究，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新等過程。

歐盟自成立后，建立了一系列推進裝配式建筑發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)文件等，推進建筑標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，此外還頒布了如建筑產(chǎn)品條例CPR 和建筑能效指令EPBD 等相關(guān)建筑條例和指令來推動綠色建筑發(fā)展和促進建筑節(jié)能減排，將裝配式建造技術(shù)和可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。法國是最早推行工業(yè)化建筑的國家之一，大力發(fā)展建筑通用體系，并應(yīng)用信息化系統(tǒng)促進裝配式建筑發(fā)展[2]。德國現(xiàn)已形成了完整的裝配及技術(shù)體系，包含了從設(shè)計、預(yù)制到施工的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)部品部件的標(biāo)準(zhǔn)化、模數(shù)化。丹麥最早實現(xiàn)了參數(shù)化和模數(shù)化，在滿足標(biāo)準(zhǔn)化的結(jié)構(gòu)部件的前提下同事實現(xiàn)多元化。

日本是最早形成住宅裝配式批量化生產(chǎn)的國家，形成了主體和內(nèi)裝協(xié)調(diào)發(fā)展的體系。裝配式建筑發(fā)展以保障性住房為切入點，推動裝配式建筑快速實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，促進裝配式建造技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，并逐步在商品房中運用。

美國的工業(yè)化水平高，模塊化技術(shù)成熟，裝配式建筑在住宅領(lǐng)域應(yīng)用成熟，構(gòu)件和部件表現(xiàn)出極高的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、商品化、系列化和社會化，裝配式建造成本遠低于現(xiàn)場建造的方式。目前應(yīng)用領(lǐng)域已經(jīng)從住宅擴展到技術(shù)要求更高的公共建筑領(lǐng)域，如學(xué)校、辦公、體育館、醫(yī)院等。

1.4 我國裝配式建筑發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

我國裝配式建筑起步于上個世紀(jì)五十年代，在70 年代初步創(chuàng)立了裝配式建筑技術(shù)體系，發(fā)展熱潮持續(xù)至八十年代，廉價勞動力涌入城市，現(xiàn)澆建筑的興起代替了產(chǎn)品規(guī)格少、防水保溫問題多的裝配式建筑，裝配式建筑發(fā)展進入了停滯期。90 年代房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，國家加快推進住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，裝配式建筑再次進入了緩慢發(fā)展的時期。進入二十一世紀(jì)，在可持續(xù)發(fā)展和節(jié)能環(huán)保要求逐步提高的大環(huán)境下，國家出臺了《關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》《“十三五”裝配式建筑行動方案》等綱領(lǐng)性文件，產(chǎn)業(yè)進入快速發(fā)展階段，新建裝配式建筑面積占城鎮(zhèn)新建建筑面積比例由2015 年的2.7%快速上升至2021 年的25.4%，仍然與世界發(fā)達國家70%以上的裝配化率有較大差距。

目前，我國已進入老齡化階段，人口總量減少，勞動力短缺，用工成本迅速上升，傳統(tǒng)“人口紅利”正在消失，房地產(chǎn)市場整體低迷，建筑業(yè)發(fā)展面臨艱巨挑戰(zhàn)。裝配式建筑因其優(yōu)勢，是破解當(dāng)前建筑業(yè)發(fā)展困境的重要途徑，是充分利用“人才紅利”從勞動密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變的有效方式，是我國邁向“建造強國”的有力抓手?，F(xiàn)階段頂層設(shè)計還需優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)鏈尚未完善，各項設(shè)計、生產(chǎn)、安裝技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系還需進一步健全和整合，配套政策和監(jiān)管制度不健全，技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新能力不足，產(chǎn)業(yè)配套人才缺乏，缺乏科學(xué)管理體系，經(jīng)濟成本居高不下，施工工期優(yōu)勢小這些不足制約著我國裝配式建筑的發(fā)展。

1.5 我國政府投資項目采用裝配式建筑的政策支持

根據(jù)國外裝配式建筑的發(fā)展經(jīng)驗，產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，尤其是在發(fā)展初期，離不開政策支持和激勵措施。2016年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于大力發(fā)展裝配式建筑的指導(dǎo)意見》，拉開了我國裝配式建筑新一輪快速發(fā)展的序幕，各省市此后紛紛相繼出臺了各類促進裝配式建筑發(fā)展的政策文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、激勵措施等。政府投資或主導(dǎo)的工程項目率先應(yīng)用裝配式建筑方式從而做好示范引導(dǎo)工作，重慶市、河南省等省市發(fā)文明確了所有有條件的政府投資主導(dǎo)項目需全部采用裝配式建筑，適用領(lǐng)域涵蓋了政府投資建設(shè)的保障性住房、學(xué)校、醫(yī)院、科研、辦公、酒店、綜合樓、工業(yè)廠房等建筑以及地下綜合管廊、城市道路橋梁等適用于工廠預(yù)制件的市政公用設(shè)施工程等。

多地的政策文件中都明確要將政府投資項目裝配式建筑要求在立項審批時納入項目立項文件的審查范圍，審批部門及投資主管部門要重點審核裝配式建筑建設(shè)方案、裝配率、投資估算等相關(guān)內(nèi)容，是項目前期決策的重要內(nèi)容，如果項目明確不適用或者不能采用裝配式建筑的，需要做出相關(guān)說明。

2.政府投資項目采用裝配式建筑在前期決策階段的問題

在政府投資項目前期決策階段，需要明確項目建設(shè)的必要性和功能定位，確定項目建設(shè)規(guī)模，明確項目方案和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)模式等，控制項目的總體投資規(guī)模，前期決策的正確與否直接關(guān)系到項目建設(shè)的成功與否。項目建議書和可行性研究報告是項目前期決策階段研究的重要成果，是立項和指導(dǎo)后續(xù)初步設(shè)計的重要依據(jù)，是整個建設(shè)過程中的重要環(huán)節(jié)，對實現(xiàn)建設(shè)意圖和控制設(shè)計建造過程起到了重要的作用。根據(jù)相關(guān)政策文件的要求，政府投資項目的裝配式建筑相關(guān)方案需要在立項審批階段進行明確，但以下問題影響了前期決策的水平和財政資金使用效率。

2.1 標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，缺乏導(dǎo)則指引

目前，國家和部分省市為了推動裝配式建筑發(fā)展出臺了一系列文件，設(shè)立了近遠期的發(fā)展目標(biāo)，但從頂層設(shè)計到實施層面都處于探索階段，缺乏強有力的政策激勵措施、涵蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的綱領(lǐng)性文件以及兼具指導(dǎo)性和可操作性的詳細實施方案。裝配式建筑涉及到的設(shè)計、生產(chǎn)、施工、驗收、監(jiān)管等環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，難以真正實現(xiàn)設(shè)計、構(gòu)建生產(chǎn)和安裝施工一體化，構(gòu)件的通用化、標(biāo)準(zhǔn)化水平過低，導(dǎo)致現(xiàn)階段成本居高不下[3]。

我國幅員遼闊，各地的經(jīng)濟社會技術(shù)發(fā)展不均衡，發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)也有較大差異，不同地區(qū)的地貌、氣候、地質(zhì)等自然條件各不相同，各地工業(yè)化水平差異大，裝配式建筑發(fā)展的基礎(chǔ)不同，無法采用統(tǒng)一的發(fā)展模式和發(fā)展路徑。在項目前期決策階段缺乏參考性強、有針對性的標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則和指引，很難準(zhǔn)確判斷前期決策階段相關(guān)方案的技術(shù)先進性和可行性，項目建設(shè)單位、代建單位、咨詢單位、政府部門等參建各方對項目裝配式建筑采納的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、能否滿足個性化需求、造成的建造成本增加是否合理難以達成共識。

2.2 應(yīng)用范圍廣泛，示范作用不明顯

除了保障性住房之外，政府投資項目涉及范圍廣泛，尤其是醫(yī)院、體育館等大中型公共建筑的方案復(fù)雜且投資成本較高，前期決策階段研究的效果對于控制項目實施尤為重要。目前政府投資項目關(guān)于裝配式建筑的主要政策文件只明確了項目裝配率的下限，對不同類型的項目并沒有提出詳細的指導(dǎo)性意見。在實際實施過程中，不同項目的功能定位不同，規(guī)模和使用需求各異，對于非住宅建筑和一些功能布局復(fù)雜、柱網(wǎng)尺寸多變、荷載取值多樣、結(jié)構(gòu)降板分布分散、構(gòu)件重復(fù)率低、難以標(biāo)準(zhǔn)化程的項目難以明確樹立有前瞻性和實踐性的建設(shè)目標(biāo)。

在實際決策過程中，審批部門及投資主管部門對于項目采用的裝配率是否科學(xué)合理，預(yù)制構(gòu)件種類、關(guān)鍵節(jié)點連接、擬采用的裝配式施工技術(shù)、技術(shù)方案的經(jīng)濟性以及最終的實施效益難以做出深入的研究和準(zhǔn)確的評價。部分追求個性化或功能復(fù)雜的項目往往采用被動考慮裝配式建筑的設(shè)計理念，為了達到裝配率要求，選擇先設(shè)計后拆分或者主體結(jié)構(gòu)和裝修相分離的模式，難以發(fā)揮裝結(jié)構(gòu)、外保溫、裝飾裝修、機電安裝一體化的優(yōu)勢，裝配式建筑方案淪為應(yīng)付政策文件對項目基本裝配率要求、完成項目立項審批的紙上藍圖。按照現(xiàn)行的政府投資項目建設(shè)流程，項目前期咨詢、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計通常為不同單位，難以確保前期決策的方案能順利深化優(yōu)化并沿用到下一個階段，最終削弱政府投資項目的帶動和示范效果。

2.3 建造成本高，財政支出壓力大

項目主管部門在功能定位、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、造價指標(biāo)的考慮上和財政部門的想法必然存在偏差，在當(dāng)前財政部門堅持“過緊日子”的要求下，平衡好各相關(guān)部門對項目的投資規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和造價指標(biāo)是前期決策階段的重點和難點。為了更好的發(fā)揮財政資金使用效益，不僅要立足于控制項目總投資，節(jié)約財政資金，也要充分考慮項目遠期發(fā)揮示范帶動作用，促進產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展健全，探索可推廣可復(fù)制的建設(shè)模式，產(chǎn)生長遠的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

當(dāng)前政府投資項目在前期決策階段普遍采用對標(biāo)和參照同類項目造價指標(biāo)的方式進行投資規(guī)模控制。由于我國裝配式建筑項目起步較晚，尚未形成成熟的體系，對不同類型、不同規(guī)模、采用不同裝配方案的政府投資項目造價指標(biāo)的研究缺乏標(biāo)準(zhǔn)和案例分析研究，在不同地區(qū)、采用不同的裝配方案對造價指標(biāo)也有影響，致使在前期決策階段缺乏對項目的造價指標(biāo)經(jīng)濟合理性的控制依據(jù)。且采用裝配式建筑較傳統(tǒng)建造方式在前期的投入成本更高，施工工期往往也更長，在短期的經(jīng)濟優(yōu)勢較小，造成財政投入壓力大。

2.4 專業(yè)技術(shù)人員缺乏

政府投資項目的決策方案比較復(fù)雜，需要懂技術(shù)、懂管理、懂經(jīng)濟的復(fù)合型人才以及由各個專業(yè)組成的專精型人才團隊。無論是咨詢單位、設(shè)計單位、還是政府部門都普遍缺乏相關(guān)專業(yè)人才，尤其是在前期決策階段，政府部門的內(nèi)部技術(shù)力量不足，需要大量的外部技術(shù)力量支持，如可行性研究報告的編制和評審都依賴第三方咨詢單位。

在前期決策階段，項目時間安排緊，涉及到的專業(yè)多且復(fù)雜，決策的難度高，政府單位相關(guān)工作人員的人手不足但是工作強度大，無法單獨完成決策工作。由于聘請的第三方咨詢單位人員的水平參差不齊、經(jīng)驗不足，相關(guān)專業(yè)的外部專家參與度有限，造成項目前期決策的效率低下且質(zhì)量難以控制，部分前期決策成果千篇一律、流于形式，難以形成具有科學(xué)性、針對性和可實踐性的應(yīng)用成果，背離了設(shè)置前期決策程序的初衷。

3.完善政府投資項目裝配式建筑在政府投資項目中的應(yīng)用

3.1 完善標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)

從國外裝配式建筑發(fā)展的經(jīng)驗來看，加強裝配式建筑標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)是推動裝配式建筑發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。與其他先進國家相比，我國裝配式建筑的發(fā)展還處于初期階段，適應(yīng)我國基本國情和發(fā)展水平的標(biāo)準(zhǔn)體系的缺乏是裝配式建筑發(fā)展的首要矛盾。應(yīng)根據(jù)各地的工業(yè)化水平、發(fā)展基礎(chǔ)和目標(biāo)，因地制宜，合理統(tǒng)籌，運用科學(xué)的理論和恰當(dāng)?shù)姆椒?，加快完善適合各地區(qū)的從設(shè)計、生產(chǎn)、施工工藝、驗收、監(jiān)督管理、維修各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)全過程的標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。以保障性住房為切入點，逐步擴展裝配式建筑在除住宅以外其他領(lǐng)域的推廣、應(yīng)用，積極引導(dǎo)骨干企業(yè)參與相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)的編制，建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)庫，強化各標(biāo)準(zhǔn)間的銜接。

3.2 完善政府投資項目前期決策指引導(dǎo)則的編制

為了提升項目在前期決策階段的科學(xué)性，切實政府投資的效率效果效益，應(yīng)結(jié)合各地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，總結(jié)研究以往投資項目的經(jīng)驗，包括研究梳理總結(jié)不同類型項目的裝配率、裝配方案、經(jīng)濟指標(biāo)、建設(shè)工期、后期使用效果、總結(jié)的經(jīng)驗教訓(xùn)等，研究制定項目在決策階段的指引導(dǎo)則，明確裝配式相關(guān)方案在前期階段應(yīng)達到的深度和要求，提供目標(biāo)定位、建設(shè)方案、造價指標(biāo)等方面的參考依據(jù)和對標(biāo)方案，破除僅僅以裝配率達標(biāo)為導(dǎo)向的決策思維，讓前期決策更加高效、規(guī)范、有序，提高項目的謀劃水平，根據(jù)項目實施條件，選擇建設(shè)一批應(yīng)用先進綠色建造和智能建造技術(shù)的重點項目，發(fā)揮典型示范作用。

3.3 加強部門合作，形成工作合力

裝配式建筑的發(fā)展是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，在政策引領(lǐng)、用地保障、財政激勵、稅收優(yōu)惠、質(zhì)量監(jiān)督、科技支撐、交通保障、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等各方面需要住建、發(fā)改、財政、國土、交通、稅務(wù)等部門通力合作、廣泛參與。各部門應(yīng)提高重視度，在前期決策階段建立聯(lián)動機制，提早介入項目決策，共同對裝配式建筑的發(fā)展進行分析研究，精準(zhǔn)發(fā)力，協(xié)調(diào)前期工作中的難點、痛點，堅持適度超前、統(tǒng)籌謀劃的原則，科學(xué)布局裝配式建筑示范項目，極力消除在前期工作中的隱患，避免重復(fù)審查報批工作，縮短項目建設(shè)周期，提高決策質(zhì)量。

3.4 加強新一代信息技術(shù)的融合應(yīng)用

建筑信息模型（BIM）、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息化技術(shù)與裝配式建筑的發(fā)展息息相關(guān)，二者協(xié)同發(fā)展是推動“中國建造”核心競爭力的的重要手段。以BIM 為代表的技術(shù)應(yīng)用能促進建筑項目實現(xiàn)全過程、全要素、全參與方的數(shù)據(jù)共享和協(xié)同工作，實現(xiàn)設(shè)計、施工、生產(chǎn)、安裝、運維等各個環(huán)節(jié)的全生命周期管理，提高整個項目的工作質(zhì)量和效率，減少錯誤率。探索以BIM 為代表的信息化技術(shù)在前期決策階段的運用，為前期決策提供更加高效、準(zhǔn)確的判斷，確保前期決策成果順利落地實現(xiàn)。

3.5 加強人才隊伍建設(shè)

項目前期決策階段的智力策劃活動依賴專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)素養(yǎng)，加快參建各方的裝配式建筑人才隊伍建設(shè)，健全人才培養(yǎng)、使用、評價、激勵制度，創(chuàng)新人才管理模式，是做好前期決策的基礎(chǔ)。加強政府部門相關(guān)崗位人員的崗位培養(yǎng)、技能培養(yǎng)，重視人才的引進和考核。加強對第三方成果的審查，重視對成果的應(yīng)用，健全全過程的項目管理制度，及時應(yīng)用和總結(jié)項目經(jīng)驗。優(yōu)化對咨詢單位的管理制度，加強對第三方的工作業(yè)績和工作能力考核，并設(shè)置合理的評分標(biāo)準(zhǔn)。建立外部專家?guī)?，鼓勵相關(guān)高水平專家深度參與到項目前期決策階段，為項目建設(shè)建言獻策。

結(jié)語：

縱觀國內(nèi)外裝配式建筑的發(fā)展歷史，以政府示范項目為切入點，大力推動裝配式建筑發(fā)展是科學(xué)且符合客觀規(guī)律的手段。重大政府投資項目不僅是經(jīng)濟發(fā)展的“壓艙石”，也是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進上下游協(xié)同發(fā)展的有效舉措。前期決策的質(zhì)量是決定項目質(zhì)量、控制項目投資、實現(xiàn)財政資金使用效果效益的重要環(huán)節(jié)。在多維度、多方面出臺的各項切實可行的宏觀政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范引導(dǎo)下，參建各方需要壓實主體責(zé)任，總結(jié)過往經(jīng)驗，不斷提升職業(yè)素養(yǎng)和水平，不斷改善工作方法，積極應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段，才能真正的走出一條符合我國基本國情的裝配式建筑發(fā)展之路。