生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的實(shí)效檢視與優(yōu)化方向

胡攀

黨政同責(zé)的頂層設(shè)計(jì)代表了新時(shí)代環(huán)境問責(zé)的基本方向。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察移交問責(zé)為落實(shí)黨政同責(zé)發(fā)揮了積極作用，但從問責(zé)的對象、情形與級別等角度觀察，黨政同責(zé)的落實(shí)仍與預(yù)期目標(biāo)存在一定距離。這與現(xiàn)行體制下黨政兩套問責(zé)機(jī)制間協(xié)調(diào)不夠、黨政之間權(quán)責(zé)分工不清晰等因素有關(guān)。為在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中充分落實(shí)黨政同責(zé)的制度目標(biāo)，不僅需要研究將黨政同責(zé)在立法中加以確立，還需不斷夯實(shí)落實(shí)黨政同責(zé)的制度支撐。

2015年8月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《意見（試行）》），要求“地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)”，確立黨政同責(zé)的基本原則，體現(xiàn)出新時(shí)期黨和國家在生態(tài)環(huán)境治理中不斷突出和強(qiáng)調(diào)環(huán)境治理主體責(zé)任的現(xiàn)實(shí)邏輯，符合國家治理現(xiàn)代化的要求，構(gòu)成了新時(shí)代環(huán)境問責(zé)的基本方向。在不斷推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化背景下，如何進(jìn)一步落實(shí)并強(qiáng)化黨政同責(zé)的要求，發(fā)現(xiàn)阻礙其落實(shí)的現(xiàn)實(shí)因素并提出完善建議，亟待開展研究。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察落實(shí)黨政同責(zé)的實(shí)效檢視

黨政同責(zé)無疑是一個(gè)具有中國特色的概念，需要置于中國特色的政黨-國家結(jié)構(gòu)中去理解，是中國特色政黨政治制度下進(jìn)行生態(tài)文明體制改革的產(chǎn)物。從語義層面看，“同責(zé)”是理解黨政同責(zé)的核心，其包含了兩重含義，即在職責(zé)層面要求黨委和政府共同負(fù)責(zé)，在責(zé)任層面要求黨委和政府要共同承擔(dān)責(zé)任。[1]將黨委納入了問責(zé)對象的范圍是黨政同責(zé)最為顯著的特征，這一原則的確立顯著地改變了中國環(huán)境問責(zé)制度的軟性特征，促使其朝著剛性問責(zé)的方向轉(zhuǎn)變。[2]在我國的政治體制下，這一原則解決了長期以來黨委享有最終決定權(quán)的同時(shí)，卻往往僅追究政府環(huán)境責(zé)任的權(quán)責(zé)不一致問題。

目前，第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察移交問題追責(zé)問責(zé)已全面完成。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察作為生態(tài)文明體制改革中的重要內(nèi)容，是落實(shí)黨政同責(zé)的核心制度安排。環(huán)保督察貫徹的是黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的意志，能夠以強(qiáng)大的政治勢能來壓實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的主體責(zé)任。從有關(guān)數(shù)據(jù)看，兩輪中央環(huán)保督察共移交責(zé)任追究問題667個(gè)，被督察對象共追責(zé)問責(zé)9699人，其中廳級干部1335人，處級干部4195人。[3]總體來看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察移交問責(zé)注重追究領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，為落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)發(fā)揮了積極作用。[4]

不過，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察在落實(shí)黨政同責(zé)上取得突出成效之時(shí)，仍存在一些問題。從更好發(fā)揮黨政同責(zé)的制度優(yōu)勢看，這些問題影響到問責(zé)的精準(zhǔn)性和黨政同責(zé)制度實(shí)施的預(yù)期效果。通過對兩輪中央環(huán)保督察移交問責(zé)的數(shù)據(jù)進(jìn)行提取，可從多個(gè)角度對“黨政同責(zé)”的落實(shí)情況作出具體分析。

1、問責(zé)對象的角度

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在第一輪首批中央環(huán)保督察8省（區(qū)）公開移交案件問責(zé)中，地方黨委被問責(zé)46人，地方政府被問責(zé)299人。[5]從第一輪全部的移交數(shù)據(jù)看，涉及地方黨委領(lǐng)導(dǎo)干部1488人，政府領(lǐng)導(dǎo)干部4254人，相關(guān)職能部門人員6638人。可以看出，問責(zé)對象在黨政系統(tǒng)中的分布存在一定的失衡，這與黨政同責(zé)所欲實(shí)現(xiàn)在問責(zé)事項(xiàng)上的“同效”還有一段距離，問責(zé)的精準(zhǔn)性仍有一定的提升空間。

2、問責(zé)情形的角度

一般來說，對黨政兩套系統(tǒng)進(jìn)行問責(zé)的責(zé)任基礎(chǔ)并不相同，黨委應(yīng)主要承擔(dān)的是決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，而政府及相關(guān)部門則承擔(dān)具體監(jiān)管的法律責(zé)任。[6]但從環(huán)保督察移交問責(zé)所涉的具體情形看，主要集中在對具體環(huán)境監(jiān)管失職的問責(zé)，而針對決策領(lǐng)導(dǎo)失誤等情形的問責(zé)較少，這也間接反映出黨政同責(zé)的落實(shí)不力問題。

3、問責(zé)級別的角度

從各地公開的中央環(huán)保督察移交問題整改落實(shí)情況看，問責(zé)對象多為現(xiàn)任或時(shí)任副職的領(lǐng)導(dǎo)干部。中國黨政部門均實(shí)行正副職領(lǐng)導(dǎo)制度，即正職統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、副職分管專項(xiàng)工作，正職對副職的分管工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督并在關(guān)鍵時(shí)刻有拍板定案的權(quán)力。黨委及政府的正職相對于副職具有決策權(quán)，因而難以劃清問題是由于正職決策失誤還是由于副職執(zhí)行不力造成的。[7]同時(shí)，按照黨政官員任命的一般慣例，政府的正職領(lǐng)導(dǎo)一般會擔(dān)任同級黨委的副職，過多將責(zé)任壓在副職身上，也可能會影響到黨政同責(zé)的有效落實(shí)。

影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)落實(shí)的因素分析

從環(huán)保督察移交問責(zé)的數(shù)據(jù)來看，黨政同責(zé)的落實(shí)與制度預(yù)期間尚存一定的落差，這與現(xiàn)行體制下黨政問責(zé)機(jī)制間的協(xié)調(diào)程度以及黨政權(quán)責(zé)分工有關(guān)。

1、黨政兩套問責(zé)機(jī)制間的協(xié)調(diào)水平

黨政同責(zé)作為生態(tài)文明建設(shè)中基本的責(zé)任追究原則，涉及對黨委和政府兩套系統(tǒng)及其工作人員的責(zé)任的追究。按照我國當(dāng)下的政治體制，政府問責(zé)與黨內(nèi)問責(zé)已分別建有不同的責(zé)任追究體系。因此，在生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究的實(shí)踐中，具體問責(zé)主體、問責(zé)對象及問責(zé)程序等要素的確定應(yīng)視不同情形來做出。

從制度選擇來看，黨政同責(zé)的具體落實(shí)需要根據(jù)問責(zé)對象的不同，分別遵循監(jiān)察問責(zé)、行政問責(zé)以及黨內(nèi)問責(zé)等不同問責(zé)路徑來展開。在新時(shí)期黨和國家監(jiān)督體系的完善過程中，監(jiān)察問責(zé)、行政問責(zé)以及黨內(nèi)問責(zé)等不同形式的問責(zé)路徑之間的關(guān)系為何、如何處理本身存在疑問，各種問責(zé)路徑間存在著一定的交叉與重合，這會影響到黨政同責(zé)的實(shí)現(xiàn)水平。目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的落實(shí)主要是以黨委主導(dǎo)的方式進(jìn)行的，各地通報(bào)的環(huán)保督察移交問題追責(zé)問責(zé)情況看，黨內(nèi)問責(zé)的方式運(yùn)用較多，這雖能在保證較高的權(quán)威之下壓實(shí)主體責(zé)任，但對黨委和政府進(jìn)行問責(zé)的責(zé)任基礎(chǔ)畢竟不同，黨內(nèi)問責(zé)為主的方式仍有可能造成權(quán)責(zé)不一致的問題。

2、黨政之間的權(quán)責(zé)分工問題

現(xiàn)行體制下黨政之間權(quán)責(zé)分工不清晰是影響黨政同責(zé)預(yù)期實(shí)效的又一體制性根源。生態(tài)文明體制改革雖著力強(qiáng)調(diào)在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究中實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)，但中國特殊的黨政體制和憲政制度決定了黨政同責(zé)的實(shí)現(xiàn)必須以清晰的黨政分工為前提。實(shí)踐中，黨政同責(zé)無法落到實(shí)處與黨政領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任難以明確密切相關(guān)。

中國政府的運(yùn)行實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制和黨委領(lǐng)導(dǎo)制，政府領(lǐng)導(dǎo)置于黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，政府領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員甚至行政首長本人往往都是黨委成員，黨委成員通常在政府部門任副職或部門領(lǐng)導(dǎo)，身份權(quán)責(zé)交叉，行政首長作為黨委成員又要服從黨委的決定，由此導(dǎo)致如下難以厘清責(zé)任的情形：在出現(xiàn)問題要問責(zé)時(shí)，如何確定行政首長和黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，或者兩者都負(fù)有責(zé)任時(shí)各自要承擔(dān)多大的責(zé)任。[7]由于這一體制性障礙尚未解決，相關(guān)的規(guī)則在規(guī)定問責(zé)事由時(shí)，也往往將黨委和政府的責(zé)任混同起來。如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任追究辦法（試行）》第五、六條分別規(guī)定地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員及地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的問責(zé)形式時(shí)，就對黨委和政府未能作出區(qū)分。

優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的實(shí)施條件

從理想狀態(tài)看，黨政同責(zé)應(yīng)作為生態(tài)文明建設(shè)中進(jìn)行責(zé)任追究的基本原則，要求黨委和政府在分別依據(jù)決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和具體監(jiān)管職責(zé)“共同擔(dān)責(zé)”。為實(shí)現(xiàn)這一制度目標(biāo)，一方面需要關(guān)注這一原則實(shí)施的立法路徑，另一方則需為這一原則的實(shí)施提供充分的制度支撐。

1、生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的立法實(shí)現(xiàn)

在我國推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的進(jìn)程中，貫徹執(zhí)行黨的意志并以政治化的方式推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的邏輯始終存留，同時(shí)也特別強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理體系的構(gòu)建和完善，以政治化的方式主導(dǎo)推進(jìn)的各項(xiàng)舉措都總體朝著常規(guī)化的方向發(fā)展。為確保黨政同責(zé)能夠得以有效落實(shí)并提升制度運(yùn)行的可預(yù)期性，就需在立法中對黨政同責(zé)加以確立。目前，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)為黨政同責(zé)的落實(shí)提供了一定的依據(jù)，《意見（試行）》這類混合性黨內(nèi)法規(guī)雖能夠在一套規(guī)則體系下解決涉及黨政兩套系統(tǒng)的問責(zé)問題，同時(shí)因其具備較高的權(quán)威，從而能夠更好推進(jìn)黨政同責(zé)的落實(shí)。不過，由于黨委系統(tǒng)與政府系統(tǒng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任基礎(chǔ)不同，黨政同責(zé)的落實(shí)更應(yīng)追求的是“有區(qū)別的共同責(zé)任”。

在黨政同責(zé)的運(yùn)作邏輯中，國家法律劃定的是監(jiān)管底線，而黨內(nèi)法規(guī)輸出的則是更高標(biāo)準(zhǔn)。[6]因此，黨委系統(tǒng)與政府系統(tǒng)的環(huán)境責(zé)任極其相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制或程序設(shè)計(jì)需要分開來具體規(guī)定，并且不斷強(qiáng)化相關(guān)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào)。

在立法的形式上，由于黨政同責(zé)涉及黨政分工的問題，宜由黨中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布更高層級的規(guī)范。同時(shí)，在當(dāng)前環(huán)境法法典化的背景下，國家法律體系對黨政同責(zé)的回應(yīng)也是題中之義。一方面，需在總則部分研究確立黨委承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的基本原則，并就黨委生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)相關(guān)規(guī)范與國家立法的關(guān)系的處理作出原則性規(guī)定；另一方面，還需在“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”研究明確追究黨委及相關(guān)負(fù)責(zé)人生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的方式。[8]

2、生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的制度支撐

生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的落實(shí)涉及多方面的問題，需要在具備相應(yīng)的制度安排的前提下才能確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。為此，需要構(gòu)建起清晰的政黨職權(quán)配置，并建立起針對性的責(zé)任認(rèn)定及評估機(jī)制，為黨政同責(zé)的落實(shí)提供良好的制度支撐。

第一，以清晰的職權(quán)配置為前提。從規(guī)范意義上講，明晰法定職責(zé)的核心就是完善責(zé)任清單制度。責(zé)任清單制度雖然有助于明晰職能部門的職責(zé)，但還無法完全落實(shí)地方黨委政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任。

落實(shí)黨政同責(zé)需要黨政之間形成清晰的職權(quán)配置。對此，宜在將職責(zé)分為法律責(zé)任與政治責(zé)任兩大類，進(jìn)而區(qū)分黨委和政府不同責(zé)任的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步明確黨委、政府、黨委政府各職能部門以及相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)分配，列出環(huán)境保護(hù)職責(zé)清單，從而根據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督考核以及責(zé)任追究。[9]由于憲法和黨章對黨政關(guān)系的規(guī)定相對原則，為使黨政環(huán)保責(zé)任分工規(guī)范化、制度化和穩(wěn)定化，有必要在黨政關(guān)系理順的基礎(chǔ)上，通過人大立法程序，在法律和地方性法規(guī)中明確黨委職能部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職權(quán)，并明確其與政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)分工。[10]與此同時(shí)，黨委是一個(gè)由組織、宣傳、政法等部門組成的組織機(jī)構(gòu)，黨委的具體職權(quán)和工作也應(yīng)當(dāng)根據(jù)部門性質(zhì)予以分配并細(xì)化，形成黨政生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)一致的治理體系。[11]

第二，構(gòu)建科學(xué)的責(zé)任認(rèn)定及評估機(jī)制。責(zé)任的認(rèn)定與評估其實(shí)是一個(gè)一體兩面的過程，正是由于責(zé)任評估機(jī)制對相關(guān)因素的權(quán)重分配不合理，無法形成有效激勵(lì)，導(dǎo)致問責(zé)情形設(shè)置不均衡，影響黨政同責(zé)的落實(shí)。

為了與黨政同責(zé)的頂層設(shè)計(jì)相適應(yīng)，增強(qiáng)績效評估的可操作性，需要基于我國特殊政黨體制和憲制模式這一現(xiàn)實(shí)場域，從多方面構(gòu)建保障“黨政同責(zé)”有效實(shí)施的績效評估體系。具體而言，在評價(jià)考核內(nèi)容上需要明確考核適用于哪些黨政機(jī)關(guān)，如何針對黨政機(jī)關(guān)區(qū)別設(shè)計(jì)評價(jià)考核指標(biāo)，評價(jià)考核的結(jié)果如何運(yùn)用等；在評價(jià)考核指標(biāo)方面，需要區(qū)別設(shè)計(jì)黨政兩個(gè)系統(tǒng)的考核指標(biāo)體系；在評價(jià)考核原則方面，堅(jiān)持黨統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)和黨政考核并重的原則。[12]

參考文獻(xiàn)

[1]常紀(jì)文：《黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)：環(huán)境保護(hù)的重大體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新》，載《環(huán)境保護(hù)》，2015（21）。

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[3]《兩輪中央生態(tài)環(huán)保督察共追責(zé)問責(zé)9699人》，光明網(wǎng)，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1772646441734535370&wfr=spider&for=pc，2023-08-27。

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[5]《首批中央環(huán)保督察8省（區(qū)）公開移交案件問責(zé)情況》，載《中國環(huán)境報(bào)》，2017-11-17（001）。

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[12]常紀(jì)文：《生態(tài)文明建設(shè)評價(jià)考核的黨政同責(zé)問題》，載《中國環(huán)境管理》，2016（02）。

作者簡介

胡 攀 陜西理工大學(xué)陜南綠色發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償研究中心研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)