分類政策下北京市生活垃圾管理進(jìn)展與挑戰(zhàn)＊

劉婷婷，張 前，曹 婧，溫志超，薛 婕

（1.北京工業(yè)大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究院，北京 100124；2.北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)有限責(zé)任公司高壓管網(wǎng)分公司，北京 100010；3.國家信息中心，北京 100045；4.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012）

0 引言

隨著人口增長和城市化進(jìn)程的加快，城市生活垃圾產(chǎn)生量逐年增加［1］。據(jù)統(tǒng)計，我國城市生活垃圾清運(yùn)量2021 年已達(dá)到2.49×108t［2］。生活垃圾源頭分類被認(rèn)為是解決廢物管理問題的有效手段之一［3］，其目的是提高垃圾利用率、減少填埋量、降低垃圾處理成本［4］，能夠有效減少垃圾收集設(shè)施的分離工作并提高回收效率［5］。如果生活垃圾在源頭上沒有被很好地分離，大量的廚余垃圾混入其他垃圾被一起焚燒處理，將影響焚燒處理效率并容易產(chǎn)生有害物質(zhì)［6］，故有效的生活垃圾分類有助于廢物收集、運(yùn)輸和處理［7］。生活垃圾分類工作不僅對垃圾的減量化和資源化有重要意義，帶來可觀的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會效益［8］，還可以顯著降低生活垃圾處理過程中的溫室氣體排放［9］，助力實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院把生活垃圾分類工作擺在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，習(xí)近平總書記十分關(guān)心生活垃圾分類工作，多次作出重要指示。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神，全面推進(jìn)生活垃圾分類工作，中央和各地相繼出臺了一系列生活垃圾分類政策法規(guī)［10-11］。2020 年5 月1 日新版《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》（簡稱“《條例》”）開始實(shí)施，北京市全面推行生活垃圾強(qiáng)制分類，將政府部門、社會機(jī)構(gòu)、個體居民都納入了垃圾分類的工作中去［12］。兩年多以來，各項(xiàng)相關(guān)政策文件不斷出臺［13］，北京市生活垃圾分類工作取得重要進(jìn)展［14］。

一方面，繼續(xù)深化生活垃圾分類工作，需要對當(dāng)下北京市生活垃圾分類及收運(yùn)處理現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)化分析，既要評估生活垃圾分類政策帶來的益處，也要識別出分類政策帶來的問題和潛在風(fēng)險，從而進(jìn)一步推動生活垃圾減量化、資源化。另一方面，北京市作為經(jīng)濟(jì)、人口快速發(fā)展的典型特大城市，了解北京市生活垃圾分類政策的實(shí)施狀況可為其他城市的分類工作推進(jìn)提供指導(dǎo)。因此，本研究將通過比較垃圾分類政策實(shí)施前后北京市生活垃圾收運(yùn)處理情況，對北京市生活垃圾的管理現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行剖析，并為北京市生活垃圾分類政策的進(jìn)一步優(yōu)化提出對策建議，以期為北京市生活垃圾分類工作的進(jìn)一步推進(jìn)，以及其他城市生活垃圾分類過程中協(xié)調(diào)居民投放、降低各環(huán)節(jié)成本、合理優(yōu)化垃圾處理結(jié)構(gòu)等多方面工作的開展提供指導(dǎo)。

1 北京市生活垃圾分類現(xiàn)狀

《條例》正式實(shí)施標(biāo)志著垃圾分類進(jìn)入強(qiáng)制時代。經(jīng)過兩年多政策的貫徹落實(shí)，北京市1.6 萬個小區(qū)（村）、11.7 萬個分類管理責(zé)任人實(shí)現(xiàn)垃圾分類全覆蓋，居民垃圾分類習(xí)慣逐步養(yǎng)成，踐行綠色生活新時尚的社會文明水平大幅提升［15］。據(jù)北京市統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全市垃圾分類知曉率和參與率均達(dá)到98% 以上，92.2% 的被訪者對本市垃圾分類工作表示滿意，與《條例》實(shí)施前相比，提高了34.8%。居民自主分類準(zhǔn)確投放率從兩年前的69.38%，到目前已經(jīng)穩(wěn)定保持在85.00% 左右，居民垃圾分類和正確投放習(xí)慣已經(jīng)初步形成。

在垃圾收運(yùn)方面，北京市按照廚余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾這4 類進(jìn)行垃圾分類回收。4 類垃圾收運(yùn)流程如圖1 所示，每一類垃圾都由專用車輛運(yùn)輸［16］。截至目前，全市已建成分類驛站1 275 座，達(dá)標(biāo)改造固定桶站6.32 萬個，涂裝垃圾運(yùn)輸車輛3 945 輛，改造提升密閉式清潔站805 座。垃圾分類設(shè)施建設(shè)管理達(dá)標(biāo)率由2020 年5 月的7.0%上升至目前的88.8%，投放站點(diǎn)具備腳踏、拉環(huán)等便利性設(shè)施的配置率達(dá)到97.15%。此外，雖然依舊存在混裝混運(yùn)的現(xiàn)象，但北京市通過加大巡查頻次，對于違法混裝混運(yùn)的單位和企業(yè)予以高限處罰等方式，有效減少了問題發(fā)生的頻率。

圖1 北京市生活垃圾收運(yùn)流程［16］Figure 1 Domestic waste collection and transportation process in Beijing

在垃圾處理方面，北京市生活垃圾的處理方式主要包括焚燒處理、衛(wèi)生填埋和生化處理。截至2021 年，北京市共有垃圾處理設(shè)施36 座、大型生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站9 座，可基本滿足北京市生活垃圾分類處理需求。其中，北京市生活垃圾焚燒廠共有11 座，設(shè)計處理能力為17 090 t/d；生活垃圾填埋場9 座，設(shè)計處理能力為7 980 t/d；生化處理設(shè)施16 座，設(shè)計處理能力為7 491 t/d。各區(qū)垃圾處理設(shè)施分布情況如圖2 所示。近年來，垃圾焚燒處理的比例逐年增加，衛(wèi)生填埋的比例逐年下降。目前，垃圾焚燒的比例上升至50% 以上，垃圾無害化處理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。在北京市土地資源緊缺的局面下，垃圾填埋的處理方式不可避免地被逐漸替換，尤其是在現(xiàn)有垃圾填埋場容量趨于飽和的情況下，垃圾焚燒逐步成為垃圾處理的主要方式。北京逐漸發(fā)展為以焚燒處理為主、生化處理為輔、衛(wèi)生填埋兜底的多元化、現(xiàn)代化垃圾分類處理技術(shù)格局［17］。

圖2 北京各區(qū)垃圾無害化處理設(shè)施數(shù)量及分布Figure 2 The number and distribution of harmless treatment facilities for waste in various districts of Beijing

2 北京市生活垃圾分類產(chǎn)生的成效及發(fā)展趨勢

2.1 北京市生活垃圾清運(yùn)情況

2011—2019 年北京市生活垃圾清運(yùn)量已由每年的6.340×106t 上升至1.011×107t，增長了59.5%，然而隨著2020 年5 月《條例》的實(shí)施，生活垃圾清運(yùn)量出現(xiàn)拐點(diǎn)，呈現(xiàn)下降趨勢，2021 年垃圾清運(yùn)量比2019 年下降了22.5%（圖3）。除了疫情對垃圾產(chǎn)生量的影響外，垃圾分類政策的實(shí)施在一定程度上產(chǎn)生了垃圾減量化的效果。

圖3 近年來北京市生活垃圾清運(yùn)量Figure 3 The amount of domestic waste cleared in Beijing in recent years

2.2 北京市生活垃圾分出情況

北京市生活垃圾結(jié)構(gòu)以廚余垃圾為主（40%～65%），紙類、塑料次之，三者總占比高達(dá)90%以上，其他種類占比相對較低［18-23］（圖4）。近年來，北京市居民的廚余垃圾占比持續(xù)變化，造成這一現(xiàn)象的原因可能是隨著生活水平的改善，北京市居民的飲食結(jié)構(gòu)不斷變化，但在《條例》實(shí)施前后組分無較大差異，仍以廚余垃圾占比最高。

圖4 近年來北京市生活垃圾組分變化［18-23］Figure 4 Changes on the composition of domestic waste in Beijing in recent years［18-23］

《條例》的實(shí)施進(jìn)一步擴(kuò)大了各類垃圾的分出量，在《條例》實(shí)施前北京市廚余垃圾分出量僅為2 026 t/d，占廚余垃圾產(chǎn)生總量的13.1%，其中家庭廚余垃圾分出量僅為309 t/d；可回收垃圾分出量為1 830 t/d，占生活垃圾總量的6.6%?！稐l例》實(shí)施后，廚余垃圾分出量為6 109 t/d，占廚余垃圾產(chǎn)生總量的49.9%，比分類前提升36.8 個百分點(diǎn)，其中家庭廚余垃圾分出量達(dá)到4 248 t/d，分出量比《條例》實(shí)施前增長了12.7 倍；可回收垃圾分出量約為4 024 t/d，增長了1.2 倍，占生活垃圾總量的18.4%。

2.3 北京市生活垃圾居民投放意愿

本研究對北京市居民開展了問卷調(diào)查。按照北京市居民常駐人口數(shù)量計算最小樣本量為385，本次調(diào)查共發(fā)放411 份問卷，符合最小樣本量要求。調(diào)查過程中，被調(diào)查者年齡大多數(shù)分布在29～40 歲，平均年齡34.38 歲，與北京市的平均年齡38.9 相比存在一定吻合性。其中調(diào)查對象以本科文化程度為主，高中或中專以上學(xué)歷占比63%，與第7 次人口統(tǒng)計結(jié)果42% 相比較高，可能是由于本次調(diào)查的受訪者均為18 歲以上的成年人，近乎全部完成了九年義務(wù)教育。調(diào)查對象月收入水平多數(shù)在5 000～20 000 元/月，與北京統(tǒng)計年鑒中顯示的2020 年北京市法人單位從業(yè)人員平均工資12 613 元/月也較為吻合。本次調(diào)查者的基本情況顯示，樣本能夠較好地反映北京市居民的基本情況，調(diào)查結(jié)果較為可靠。

調(diào)查結(jié)果（表1）顯示，北京市85% 以上的居民表示目前進(jìn)行垃圾分類的時間基本在10 min以內(nèi)，平均分類時間為8 min/d。

表1 居民家庭垃圾分類花費(fèi)時間分布Table 1 Distribution of time spent on domestic waste classification by residents

對居民代扔垃圾的付費(fèi)意愿調(diào)查結(jié)果如圖5所示。30% 的居民愿意投入的費(fèi)用在10 元/月以下，近半數(shù)（47%）的居民愿意投入10～20 元/月，這表明北京市居民對垃圾分類具有一定的支付意愿，可以考慮探索生活垃圾差異化收費(fèi)機(jī)制，讓不愿意分類的居民支付相關(guān)費(fèi)用，為促進(jìn)分類效果提質(zhì)增效。

圖5 北京市居民對生活垃圾分類支付意愿Figure 5 The willingness of Beijing residents to pay for domestic waste classification

3 北京市生活垃圾分類存在的問題

3.1 生活垃圾分類各環(huán)節(jié)成本

課題組之前的研究對垃圾分類各環(huán)節(jié)的成本進(jìn)行了測算，發(fā)現(xiàn)分類能顯著降低垃圾處理的總成本，但會提高垃圾投放環(huán)節(jié)的成本［24］。

垃圾處理環(huán)節(jié)成本的核算綜合計算了垃圾處理廠的土地成本、建設(shè)成本和運(yùn)營成本，并對不同垃圾處理方式的環(huán)境影響進(jìn)行貨幣化評估。其中，通過采用生命周期評價的方法評估了不同垃圾處理方式的典型環(huán)境影響類別（全球變暖潛力、不可再生資源消耗等），并考慮了垃圾處理方式產(chǎn)生的相關(guān)環(huán)境效益（如電力收益），將環(huán)境影響與效益聯(lián)系相關(guān)市場價格進(jìn)行核算。結(jié)果表明在考慮環(huán)境影響價值及垃圾處理帶來的環(huán)境替代效應(yīng)的貨幣化結(jié)果時，垃圾分類前的處理總成本為924.78 元/t，垃圾分類后的處理總成本為638.25元/t，垃圾分類顯著降低了垃圾處理總成本。

通過綜合計算匯總垃圾投放環(huán)節(jié)的居民時間成本、垃圾分類設(shè)置（垃圾桶）成本和分類督導(dǎo)員人工成本，結(jié)果表明在投放環(huán)節(jié)中，北京市垃圾分類前的投放成本約為0.78 元/t，分類后的投放成本為1 222.39 元/t。與分類前相比，北京垃圾分類政策實(shí)施后的投放成本激增。但隨著居民投放習(xí)慣的養(yǎng)成，居民投放時間和分類督導(dǎo)員人工投入成本都會不斷降低，未來在投放環(huán)節(jié)的成本也會不斷減少。

3.2 生活垃圾處理能力比較

目前，北京市生活垃圾處理廠的處理能力可以滿足當(dāng)前北京市產(chǎn)生的各類垃圾處理需求，如表2 所示。按照北京市“十四五”時期環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，北京市將推動再生資源回收和生活垃圾清運(yùn)“兩網(wǎng)融合”，做到可回收物應(yīng)分盡分，2025 年底全面實(shí)現(xiàn)原生垃圾“零填埋”的規(guī)劃目標(biāo)［25］。預(yù)期2025 年焚燒處理能力將達(dá)到22 000 t/d 以上、廚余垃圾處理能力達(dá)到9 000 t/d。按照垃圾產(chǎn)生量為29 900 t/d 計［26］，廚余垃圾分出量達(dá)到8 000 t/d，可回收垃圾回收利用量達(dá)到8 970 t/d，那么僅有12 930 t 其他垃圾需要焚燒處理，這將導(dǎo)致現(xiàn)有焚燒廠出現(xiàn)“吃不飽”、無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況。

表2 北京市生活垃圾處理能力比較Table 2 Comparison of domestic waste treatment capacity in Beijing

3.3 生活垃圾分類回收質(zhì)量

《條例》實(shí)施后，北京市居民垃圾分類準(zhǔn)確率不斷提高，大部分類型社區(qū)垃圾準(zhǔn)確投放率能達(dá)到80%以上［27］。目前，北京市生活垃圾分類主要以居民定點(diǎn)投放為主，多數(shù)垃圾站點(diǎn)配備了專門的工作人員，這一管理方式能有效提高居民垃圾分類的投放效果，因此密集封閉型社區(qū)的垃圾分類較為規(guī)范準(zhǔn)確。然而，在沒有配備專職分類管理員的社區(qū)或者無清潔服務(wù)的開放式社區(qū)和平房胡同等地，垃圾投放準(zhǔn)確率還需要進(jìn)一步提高。此外，從可持續(xù)的角度考慮，需要降低投放環(huán)節(jié)的人工成本，豐富已有回收方式。實(shí)際上，已有個別區(qū)域開始依靠科技賦能，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、多媒體等技術(shù)實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類監(jiān)督管理的智能化［28］。在垃圾分類管理的下一步工作中，如何擴(kuò)展智能化技術(shù)的應(yīng)用，在降低人工成本的同時進(jìn)一步提高生活垃圾分類回收質(zhì)量、豐富生活垃圾分類回收方式，是又一亟待解決的重要問題。

4 深入推進(jìn)北京市生活垃圾分類的對策建議

4.1 制定差異化收費(fèi)制度，提升分類質(zhì)量

調(diào)查顯示，北京市居民進(jìn)行垃圾分類平均投入時間為8 min/d，并愿意為垃圾分類支付一定費(fèi)用。因此，可以考慮實(shí)施差異化收費(fèi)政策，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決投放環(huán)節(jié)成本激增問題，將居民投入成本市場化。實(shí)施“分類垃圾少付費(fèi)、混合垃圾多付費(fèi)”的差異化收費(fèi)政策，對未達(dá)到分類質(zhì)量的居民征收二次分類分揀費(fèi)，可以充分調(diào)動居民分類能動性，有效提升垃圾分類質(zhì)量并促進(jìn)源頭減量。

4.2 合理規(guī)劃建設(shè)與分類相匹配的焚燒設(shè)施，避免處理能力過剩

加快建立與生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸相匹配的分類處理系統(tǒng)，加強(qiáng)生活垃圾處理設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，滿足生活垃圾分類處理需求。近年來，北京市生活垃圾的組分雖然仍以廚余垃圾為主要部分，但紙類、塑料等可回收物在生活垃圾中所占的比例有所提高，灰土有所減少，垃圾燃燒熱值提高。因此，加大生活垃圾利用率，進(jìn)一步將衛(wèi)生填埋轉(zhuǎn)向焚燒處理，可以實(shí)現(xiàn)高水平生活垃圾無害化處理模式轉(zhuǎn)向生活垃圾高效利用的新格局，大幅提高北京市生活垃圾管理成效。然而，根據(jù)北京市“十四五”時期環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，2025 年北京市生活垃圾焚燒處理能力達(dá)到22 000 t/d 以上，焚燒處理能力已經(jīng)進(jìn)入溢出階段，現(xiàn)有焚燒設(shè)施可能出現(xiàn)“吃不飽”現(xiàn)象。因此，隨著垃圾分類政策的推行，有必要合理調(diào)整現(xiàn)有生活垃圾處理設(shè)施結(jié)構(gòu)，減少處理設(shè)施過剩投資和閑置。

4.3 積極推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”，建立多元主體協(xié)調(diào)機(jī)制

“兩網(wǎng)融合”是推進(jìn)垃圾分類和回收利用的載體，把“城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)”與“再生資源回收系統(tǒng)”兩個網(wǎng)絡(luò)有效銜接、融合發(fā)展，對生活垃圾投放收集、清運(yùn)中轉(zhuǎn)、終端回收處置進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)投放點(diǎn)的整合統(tǒng)一、作業(yè)隊(duì)伍的整編、設(shè)施場地的共享等［29］。未來生活垃圾處理設(shè)施的合理規(guī)劃需建立在可回收物應(yīng)收盡收的大前提下，這需要進(jìn)一步加快“兩網(wǎng)融合”的推進(jìn)速度，加快再生資源的回收效率。從方法上來看，由于垃圾清運(yùn)和再生資源回收往往是由不同的主體承擔(dān)，可以建立合作協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門協(xié)同聯(lián)合推進(jìn)［30］，實(shí)現(xiàn)資源共享最大化。

5 結(jié)論

隨著《條例》的施行，北京市垃圾分類工作產(chǎn)生了一定的成效，分類后垃圾清運(yùn)量出現(xiàn)拐點(diǎn)，2021 年與2019 年相比，垃圾減量率超過20%，廚余垃圾分出率提升36.8 個百分點(diǎn)，可回收垃圾回收量增長了1.2 倍。北京市居民已開始逐步形成分類習(xí)慣，目前在生活垃圾分類上平均投入時間約為8 min/d，且愿意為垃圾分類支付一定的費(fèi)用。此外，在北京市生活垃圾收運(yùn)處理結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整的過程中仍存在問題，一方面，分類能顯著降低生活垃圾處理總成本，但會大幅提高收運(yùn)環(huán)節(jié)成本；另一方面，分類后處理總量減少，將導(dǎo)致未來現(xiàn)有焚燒廠出現(xiàn)“吃不飽”，無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的狀況。

從北京市生活垃圾收運(yùn)處理系統(tǒng)的現(xiàn)狀來看，深入推進(jìn)北京市生活垃圾分類工作，既要考慮生活垃圾管理體系的完善，如何依靠科技賦能、新興技術(shù)創(chuàng)建垃圾分類新型模式，更要注重培養(yǎng)居民分類意識、降低源頭分類成本，加強(qiáng)北京市民分類意愿向行為的進(jìn)一步轉(zhuǎn)化。