海河流域水資源開發(fā)利用狀況分析

徐 凱，韓 鵬，劉博靜

（1.水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170；2.天津市中水科技咨詢有限責(zé)任公司，天津 300170）

海河流域地跨京、津、冀、晉、豫、魯、蒙、遼8 ?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)），流域面積32.06 萬km2，以僅占全國1.2%的水資源支撐超過10%以上的人口和經(jīng)濟(jì)總量，水資源開發(fā)利用率達(dá)到106%，供需矛盾非常突出。化解流域水資源供需矛盾，始終是海河流域水資源管理工作的核心問題。劉建華等基于文獻(xiàn)計(jì)量分析，提出了水資源流域管理思路的發(fā)展歷程和主要內(nèi)涵[1]。柳長順等在對(duì)比國內(nèi)外水資源管理研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，也提出流域水資源可持續(xù)利用管理準(zhǔn)則和綜合管理模式[2]。陳惠雄等研究梳理了我國水資源管理理念目標(biāo)的演化，提出了滿足生存需求的水資源管理理念、滿足經(jīng)濟(jì)增長需要的水資源供給側(cè)開發(fā)理念、可持續(xù)發(fā)展水資源管理、集成管理的水資源管理理念到幸福導(dǎo)向的水資源管理理念的發(fā)展脈絡(luò)[3]。綜合分析海河流域水資源開發(fā)利用的各歷史階段，總體思路遵循水資源管理目標(biāo)的總體發(fā)展脈絡(luò)，但由于流域水資源供需矛盾異常突出，各階段管理工作有著不同側(cè)重方向，表現(xiàn)出階段性管理特色。在推進(jìn)解決流域水資源供需矛盾的過程中，逐步推進(jìn)構(gòu)建以水資源剛性約束制度為核心的流域水資源統(tǒng)一管理體系。

1 海河流域水資源開發(fā)利用階段分析

1.1 1949 年以來至20 世紀(jì)70 年代末：農(nóng)業(yè)灌溉與城鄉(xiāng)供水并重

海河流域水資源開發(fā)利用歷史悠久，可以追溯到戰(zhàn)國初期引漳溉鄴十二渠[4]。新中國成立后，1949—1957 年期間海河流域洪澇災(zāi)害頻發(fā)，國家對(duì)海河流域進(jìn)行大規(guī)模整治，重點(diǎn)圍繞防洪整治目標(biāo)，開展了河道堤防整治和河道疏浚等工作。1958年后，按照“以蓄為主”的方針，海河流域整治以興建水庫為主要措施，控制洪水和蓄水灌溉并重[5]。這一階段水資源開發(fā)利用核心是保障農(nóng)業(yè)灌溉用水，主要措施是修建水庫配套灌區(qū)和擴(kuò)建原無壩引水灌區(qū)。

1963 年，海河流域發(fā)生流域性洪水，毛澤東主席題詞“一定要根治海河”。海河流域水利工程建設(shè)以“根治海河”洪澇問題為核心，重點(diǎn)實(shí)施了開辟減河、修筑堤防等項(xiàng)目，基本形成了當(dāng)前海河流域河道水網(wǎng)布局[6]，水資源開發(fā)利用工作服從于流域整體整治。至1965年，圍繞“三五”工作方針即“大寨精神，小型為主，全面配套，狠抓管理，更好地為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)服務(wù)”的水利方針[7]，海河流域水利工作重心再次轉(zhuǎn)向水資源開發(fā)利用，聚焦增加糧食生產(chǎn)，突出中型灌區(qū)和機(jī)井等小型農(nóng)田水利工程建設(shè)。特別是為應(yīng)對(duì)1972 年旱情，海河流域開展大規(guī)模機(jī)井建設(shè)[8]，打井?dāng)?shù)十萬眼。

同時(shí)，伴隨著流域內(nèi)人口數(shù)量增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障人畜飲水和糧食安全需求逐步增加，水資源開發(fā)利用更加注重農(nóng)村用水和城鄉(xiāng)用水需求并重。特別是1963 年之后，由于降雨減少，以北京市為代表的大中型城市出現(xiàn)水資源供給不足危機(jī)，京密引水渠等引水工程投入使用[9]，以開源為主線的供水管理思路逐步形成。

1.2 20世紀(jì)80年代至90年代末：開源為主、以保供為主線的供水管理思路形成

因自然環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求增長，海河流域水資源開發(fā)利用聚焦供水的導(dǎo)向逐步凸顯。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源需求逐步增加，由上一階段側(cè)重于服務(wù)農(nóng)業(yè)灌溉和城鄉(xiāng)供水，逐步調(diào)整到保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位發(fā)展用水需求。水資源開發(fā)利用工作重點(diǎn)由全面保障農(nóng)業(yè)灌溉和城鄉(xiāng)供水需求轉(zhuǎn)向合理預(yù)測全口徑用水量，并提出可行的供水保障條件。

1983 年以來，海河流域陸續(xù)建設(shè)完成朱莊水庫、潘家口水庫、大黑汀水庫等大型水庫，供水已逐步作為水庫主要功能予以考慮。目前，海河流域已建成的34 座山區(qū)大型水庫全部保留有灌溉和供水任務(wù)，其中友誼水庫、桃林口水庫、潘家口水庫、大黑汀水庫、西山灣水庫主要功能被確定為灌溉和供水。海河流域山區(qū)大型水庫主要功能，詳見表1。

表1 海河流域山區(qū)大型水庫主要功能[10]

20 世紀(jì)70 年代末，北京市、天津市等流域內(nèi)大中型城市出現(xiàn)供水危機(jī)，以保障供水需求為主要目標(biāo)的調(diào)水工作逐步開展。①海河流域內(nèi)調(diào)水，這一時(shí)期以引灤輸水、岳城水庫向河北省、河南省供生產(chǎn)生活用水最為典型。引灤輸水工程自1983 年起為天津市供水，1987 年起為唐山市供生活用水。岳城水庫分別于1981年通過民有渠向邯鄲市、1986年通過漳南渠向安陽市供生產(chǎn)生活用水。②引入外流域水源作為必要的補(bǔ)充，海河流域水資源開發(fā)利用發(fā)展到本地水源與外調(diào)水源聯(lián)合配置的新階段，其中以引黃濟(jì)津工程最為典型。1972—1982 年，海河流域先后開展5 次引黃濟(jì)津（1982 年包括引岳補(bǔ)水），天津市共收水16.97億m3。自1993年起每年實(shí)施引黃入冀調(diào)水，至2000年1月累計(jì)實(shí)施8次（含1993和1994 年試通水），向河北省調(diào)水15.09 億m3。同時(shí)，引黃灌溉水量也總體呈現(xiàn)增長趨勢(shì)。

1.3 供需兼顧、以節(jié)水為主線的需水管理思路形成

海河流域水資源自然稟賦差，資源始終是流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性因素，這就決定了海河流域水資源開發(fā)利用必須向內(nèi)尋求潛力。2000 年以來，我國水資源開發(fā)利用的指導(dǎo)思想由以需定供轉(zhuǎn)向以供定需，更加突出強(qiáng)調(diào)以水資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)的有效統(tǒng)籌[11]。海河流域需水管理工作日益受到重視，并逐步發(fā)展成為以節(jié)水為主線的需水管理思路。

需水管理包括水資源邊界約束和水資源供給保障兩方面含義，在約束不合理或低效的用水需求的同時(shí)，要提高合理（特別是基本的）用水需求保障能力[12]。但傳統(tǒng)的需水管理研究更多地關(guān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展用水，而對(duì)缺水地區(qū)需水管理研究相對(duì)不足[13]。特別是針對(duì)海河流域水資源稟賦差、剛性需求強(qiáng)的基本條件，海河流域水資源開發(fā)利用更有必要實(shí)施需水管理，以保障最小生態(tài)用水等基本需求[14]。海河流域需水管理重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)節(jié)水增效和城鎮(zhèn)節(jié)水降損上發(fā)掘潛力，同時(shí)要輔以必要的開源措施——在水源調(diào)出區(qū)允許的前提下實(shí)施穩(wěn)定的跨流域調(diào)水。因此，海河流域水資源開發(fā)利用主要思路轉(zhuǎn)向供需兼顧，以節(jié)水為主線的需水管理。

取水許可制度的全面落實(shí)是海河流域需水管理的有效起步。1993 年國務(wù)院頒布《取水許可制度實(shí)施辦法》，至1996 年實(shí)施第一次取水許可證年度審驗(yàn)，標(biāo)志著取用水側(cè)監(jiān)督管理工作全面實(shí)施。海河流域取水許可自啟動(dòng)以來，取水許可審批始終高度關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目取用水合理性、可靠性，對(duì)用水總量控制、用水定額選取等從嚴(yán)把關(guān)。同時(shí)，通過專項(xiàng)后評(píng)估和有效期延續(xù)評(píng)估等多種方式，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用水指標(biāo)的合理情況開展長期監(jiān)督。

2002 年，水利部印發(fā)《關(guān)于開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》，提出“力爭10 年左右的時(shí)間，初步建立起我國節(jié)水型社會(huì)的法律法規(guī)、行政管理、經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和宣傳教育體系”的目標(biāo)。海河流域節(jié)水工作全面展開，并取得顯著成效。截至2014年底，海河流域建設(shè)完成北京市海淀區(qū)、天津市、河北省廊坊市等4 批13 個(gè)國家級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，摸索形成了再生水綜合利用、社會(huì)資本參與小區(qū)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)水價(jià)“一提一補(bǔ)”等創(chuàng)新節(jié)水體制機(jī)制，形成良好示范帶動(dòng)效應(yīng)。海河流域2007 年萬元工業(yè)增加值用水量為40 m3，處于全國領(lǐng)先水平[15]。

2009 年全國水利會(huì)議上提出實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，2012 年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》明確了以“三條紅線”為核心的最嚴(yán)格水資源管理制度體系，開始將供水（水資源開發(fā)總量）、節(jié)水（水資源開發(fā)利用效率）和水環(huán)境（水功能區(qū)排污總量）統(tǒng)籌考慮，并落實(shí)于管控措施（責(zé)任考核）。水資源開發(fā)利用總量指標(biāo)工作上，加強(qiáng)各省市取水總量控制，為流域需水管理把好源頭關(guān)口[16]。水資源開發(fā)利用效率指標(biāo)上，全面推進(jìn)節(jié)水灌區(qū)建設(shè)、節(jié)水工藝改造等工作，強(qiáng)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水“三同時(shí)”工作的審查。水功能區(qū)排污總量指標(biāo)上，重點(diǎn)聚焦工業(yè)節(jié)水減排，強(qiáng)化入河排污口設(shè)置審查。

在嚴(yán)格流域需水管理的同時(shí)，海河流域積極強(qiáng)化水資源調(diào)度工作，保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求。這一時(shí)期內(nèi)，流域內(nèi)引灤輸水、岳城水庫向邯鄲安陽補(bǔ)水等日常水資源調(diào)度工作持續(xù)開展。自2003年起，為保障北京市用水需求，組織實(shí)施山西省河北省向北京市集中輸水、河北四庫向北京市應(yīng)急調(diào)水等應(yīng)急調(diào)水工程?？缌饔蛘{(diào)水工作持續(xù)開展，組織實(shí)施7次引黃濟(jì)津應(yīng)急調(diào)水，天津市收水24.53億m3。引黃入冀補(bǔ)水不斷完善調(diào)水體系，通過潘莊、位山2 條線路相互補(bǔ)充，2001年12月—2013年11月開展引黃入冀補(bǔ)水10次，累計(jì)調(diào)水31.09億m3?？沙掷m(xù)的開源補(bǔ)水已成為海河流域水資源開發(fā)利用必要的補(bǔ)充。

2 海河流域水資源開發(fā)利用面臨的主要問題

2.1 流域水資源量自然衰減

多項(xiàng)研究表明，海河流域水資源量總體呈現(xiàn)衰減趨勢(shì)。王永財(cái)?shù)忍岢龊：恿饔?960—2010年降雨量以18.9 mm/10 a 的速率下降[17]。王佰偉等研究指出海河流域水資源總量變化傾向率為-2.78億m3/a[18]。陳茂山的歷史尺度研究進(jìn)一步表明，海河流域雖然20 世紀(jì)50—60 年代降雨較多，20 世紀(jì)70 年代開始呈現(xiàn)了遞減趨勢(shì)[19]。王浩等指出1978—1980 年是海河流域降水由豐到枯的突變點(diǎn)，之后進(jìn)入較長時(shí)段的相對(duì)偏枯階段[20]。尤其是以北京市為代表的大中型城市，因降雨導(dǎo)致水資源量呈現(xiàn)顯著衰減趨勢(shì)。北京市20世紀(jì)60年代年均降雨量較20世紀(jì)50年代偏少177 mm，20 世紀(jì)70 年代年均降雨量較20 世紀(jì)50 年代偏少162 mm[10]。由于降雨衰減導(dǎo)致的河道徑流和水庫蓄水量顯著偏少，全流域生產(chǎn)生活用水保障能力下降。

2.2 流域人類活動(dòng)因素造成水資源量衰減

海河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源需求顯著增加。自1965 年以來，漳河流域因人類活動(dòng)影響導(dǎo)致的徑流衰減量約占流域徑流總衰減量的85%[21]，海河北系地表徑流也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[22]。這一時(shí)期人類活動(dòng)影響主要表現(xiàn)在2 個(gè)方面：①用水量增加造成徑流減小和地下水儲(chǔ)量消耗。大規(guī)模井灌和生產(chǎn)生活用水造成地下水補(bǔ)給量小于消耗量，平原區(qū)地下水漏斗開始形成。1958—1978 年海河流域平原地下水累計(jì)消耗14.55 億m3[23]，地下水位下降也導(dǎo)致降雨初損增加；同時(shí)，隨著灌區(qū)建設(shè)和灌溉面積增加，生產(chǎn)生活用水量增長，從水庫和河道引水量增大。②因下墊面變化改變流域產(chǎn)匯流機(jī)理。大中型水庫建設(shè)造成蒸散發(fā)量增大，同時(shí)改變了天然狀態(tài)下匯流機(jī)制，加之20世紀(jì)60年代以來大搞農(nóng)田建設(shè)中忽視水土保持工作[24]，造成山區(qū)植被破壞，水源涵養(yǎng)能力顯著下降。

2.3 流域各省市間存在水資源無序開發(fā)情況

因水資源開發(fā)利用造成的省際水事矛盾糾紛，自20世紀(jì)80年代初期已有表現(xiàn)。在漳河上游地區(qū)，1980 年以來相繼發(fā)生了河南省紅旗渠、河北省大躍峰渠和白芟渠被炸的事件，進(jìn)一步引發(fā)沿河村莊械斗[25]，造成嚴(yán)重不良影響。上游地區(qū)因其區(qū)位在水資源開發(fā)利用上占有天然優(yōu)勢(shì)，因此河南省、河北省聚焦自身區(qū)域內(nèi)的水資源開發(fā)利用，必然導(dǎo)致對(duì)水資源開發(fā)利用優(yōu)先次序的爭奪。這一情況直到1993 年漳河上游管理局成立并對(duì)上游取水實(shí)行統(tǒng)管后，才得到好轉(zhuǎn)[26]。

20 世紀(jì)90 年代后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，海河流域水資源越來越成為制約性因素，各省市在區(qū)域發(fā)展中更多關(guān)注于本行政區(qū)需求，而忽視對(duì)上下游、左右岸的影響，省際水事糾紛在這一時(shí)期仍有發(fā)生。海委相繼協(xié)調(diào)了京津泃河楊莊截潛工程糾紛、津冀寧河北地下水源地開發(fā)糾紛、京冀拒馬河張坊應(yīng)急工程糾紛等水事矛盾糾紛，但從流域?qū)用嫠Y源統(tǒng)配統(tǒng)調(diào)的格局尚未建立[27]，特別是各省市的可用水量指標(biāo)未能有效分配，造成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中對(duì)水資源承載能力考慮不足。

2.4 流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中水環(huán)境問題開始凸顯

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，海河流域地表徑流量迅速衰減和地下水位快速下降，造成了河道斷流和地下水漏斗等水環(huán)境問題，并引發(fā)地面沉降、海水入侵等地質(zhì)問題。20 世紀(jì)80 年代，海河流域主要河道年均干涸長度達(dá)到1 668 km[28]，永定河、滹沱河、子牙河、漳河、南運(yùn)河、漳衛(wèi)新河年均斷流時(shí)間超過340 d。流域入海水量較20 世紀(jì)70 年代衰減75%。流域內(nèi)形成房山、莘縣-夏津、邢臺(tái)、大同城區(qū)周圍等淺層地下水漏斗17 個(gè)和冀棗衡、天津、滄州等深層地下水漏斗7 個(gè)，造成地面沉降和海水入侵問題[29]。天津市地面沉降速率曾達(dá)到89 mm/a[30]。由于地下水位下降進(jìn)一步導(dǎo)致降雨產(chǎn)匯流關(guān)系變化，地面徑流衰減明顯，湖泊水庫出現(xiàn)干化和水體富營養(yǎng)化傾向，官廳水庫等部分水庫失去飲用水水源地功能。

20 世紀(jì)90 年代后，隨著需水管理思路落實(shí)，海河流域?qū)崿F(xiàn)了用水量基本穩(wěn)定的前提下經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。但這一階段通過節(jié)水工作節(jié)省出的水資源，并未完全還歸于自然，而是部分用于滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源提出的新需求。實(shí)施的引岳濟(jì)淀、引岳濟(jì)港、引岳濟(jì)衡應(yīng)急調(diào)水主要目標(biāo)是保障沿線群眾生活生產(chǎn)和旅游業(yè)用水，對(duì)生態(tài)環(huán)境需水考慮不足。

3 新時(shí)期海河流域水資源開發(fā)利用思路探討

2014 年3 月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，為解決新老水問題指明了方向。當(dāng)前我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，高質(zhì)量發(fā)展對(duì)水安全提出更高要求，這些要求集中反映在對(duì)水利工作的發(fā)展質(zhì)量上。海河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展以全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)為目標(biāo)，這就要求也要從全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的層面審視水資源開發(fā)利用工作[31]，即水資源開發(fā)利用要兼顧生產(chǎn)生活生態(tài)全方位，形成區(qū)域間、行業(yè)間、城鄉(xiāng)間合理有序的開發(fā)利用秩序，嚴(yán)守開發(fā)利用上限，持續(xù)恢復(fù)水生態(tài)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。

水資源開發(fā)利用要嚴(yán)守上限，就是以水資源為剛性約束。水資源剛性約束制度的關(guān)鍵在于“以水四定”，框定流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水資源承載能力邊界，實(shí)質(zhì)是以區(qū)域可用水量為最大的剛性約束，將有限的水資源優(yōu)化配置到用水戶，以有限的水資源支撐區(qū)域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展[32]。因此，核心問題在于明確“區(qū)域可用水量”。

水資源剛性約束制度是對(duì)供需兼顧的需水管理思路的再發(fā)展，更突出強(qiáng)調(diào)生態(tài)的基本需求。供給側(cè)定水，確定可用水量的基本前提是留足基本生態(tài)用水，基本生態(tài)用水需求的滿足僅次于基本生活用水需求的滿足，成為第二位要考慮的用水需求，對(duì)已經(jīng)過度開發(fā)利用的水資源要進(jìn)行退還。需求側(cè)定需，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模和結(jié)構(gòu)要在可用水量的框架下確定，水資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的調(diào)控作用不單純體現(xiàn)在用水定額等節(jié)水指標(biāo)的要求，更重要的是體現(xiàn)在承載能力上。在實(shí)施中重管，既要管住合理的用水需求，推進(jìn)水資源高效集約節(jié)約的開發(fā)利用；更要管住不合理的用水需求，將擠占的生態(tài)用水退還給自然。

4 海河流域水資源剛性約束制度措施和工作建議

4.1 落實(shí)水資源剛性約束制度的主要措施

4.1.1 合理確定海河流域“區(qū)域可用水量”

海河流域水資源開發(fā)利用率曾高達(dá)106%，各省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長期受制于水資源約束。隨著2014 年南水北調(diào)中線工程通水，海河流域外調(diào)水在供水中的比重上升至近30%，成為流域水資源重要的補(bǔ)充，并逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸本┦?、天津市等重點(diǎn)城市生活的支撐水源。地下水資源開發(fā)利用量則呈現(xiàn)顯著逐年下降趨勢(shì)，比重由66%下降到34%。2020 年之后，當(dāng)?shù)氐乇硭?、地下水和外調(diào)水資源三者比例基本相當(dāng)，非常規(guī)水源比重提升在接近10%，均在海河流域水資源開發(fā)利用中發(fā)揮重要作用。海河流域2000—2022年分水源供水量，如圖1所示。

圖1 海河流域2000—2022年分水源供水量

因此，要在統(tǒng)籌考慮本地水、外調(diào)水、非常規(guī)水源等多種水源的基礎(chǔ)上確定各區(qū)域可用水量，三者缺一不可。同時(shí)，針對(duì)海河流域水資源開發(fā)利用率高、地表水生態(tài)亟需恢復(fù)的基本現(xiàn)實(shí)，海河流域可用水量的分水源配置尤其注重本地地表水，并將可用水量分解到逐條河流。通過多次協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧各省市需求，2023年7月，海河流域各跨省河流水系地表水可用水量基本確定。

4.1.2 持續(xù)深化需求端節(jié)水管控

全面推開縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)，截至2022年底，海河流域內(nèi)京津冀晉4 省市縣域節(jié)水型社會(huì)達(dá)標(biāo)建設(shè)完成率均超過50%。用水定額管控與評(píng)估工作持續(xù)深化，充分發(fā)揮用水定額的平均先進(jìn)示范引領(lǐng)作用，海河流域用水效率在全國始終處于領(lǐng)先水平。流域內(nèi)石津灌區(qū)、漳滏河灌區(qū)、潮南灌區(qū)等大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目開工實(shí)施，持續(xù)挖掘農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力。

4.1.3 監(jiān)督管理注重供需統(tǒng)籌

取水許可工作逐步傾向于精細(xì)化管理，關(guān)注于通過有效監(jiān)管實(shí)現(xiàn)用水戶長效規(guī)范化取用水，針對(duì)取水計(jì)量設(shè)施安裝和校準(zhǔn)、取用水?dāng)?shù)據(jù)在線監(jiān)測等均作出明確規(guī)定。特別是全面開展取用水管理專項(xiàng)整治及“回頭看”工作，有效甄別合理和不合理的用水需求。針對(duì)不合理用水需求嚴(yán)格要求退出，對(duì)合理的生活生產(chǎn)用水強(qiáng)化監(jiān)管力度。通過“四不兩直”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等多種方式，不斷提升取用水監(jiān)督管理能力。針對(duì)水生態(tài)損害的修復(fù)需求，在“管”的過程中優(yōu)化水資源配置，組織實(shí)施了永定河生態(tài)水量調(diào)度、漳河全線貫通、京杭大運(yùn)河全線貫通、引黃入冀補(bǔ)淀、華北地下水綜合治理和河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇等多項(xiàng)生態(tài)水量調(diào)度和河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇工作，實(shí)現(xiàn)了永定河、漳河等多條河流生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇，地下水位總體止跌回升[33]。

4.2 落實(shí)水資源剛性約束制度工作建議

海河流域水資源剛性約束制度正在逐步完善，流域水資源供需仍處于緊平衡狀態(tài)，水生態(tài)修復(fù)需求迫切，特別是在可用水量得到各省市初步確認(rèn)但尚未有效落實(shí)的情況下，如何有效結(jié)合供給端可用水量和需水端精細(xì)化用水管理，仍需進(jìn)一步研究。

4.2.1 堅(jiān)定落實(shí)“以水而定，量水而行”的工作要求

加快推進(jìn)流域內(nèi)各省市地表水可用水量指標(biāo)的確認(rèn)工作，盡快明確各省市地表水資源可用水量上限。同時(shí)，地下水管控指標(biāo)要盡快出臺(tái)，為地下水開發(fā)利用需求管控明確依據(jù)。各省市要立足于區(qū)域可用水量和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，提前謀劃，在可用水量控制指標(biāo)范圍內(nèi)合理優(yōu)化發(fā)展布局、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，退還被擠占的水資源，實(shí)現(xiàn)水、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.2.2 持續(xù)完善水資源配置網(wǎng)絡(luò)體系

按照《國家水網(wǎng)建設(shè)綱要》總體布局要求，海河流域作為重要的受水區(qū)，既要做好南水北調(diào)東中線供水和引黃水的消納，也要全面推進(jìn)流域內(nèi)水資源配置工程建設(shè)。

海河流域要在“二縱六橫”水資源配置體系基礎(chǔ)上，聚焦水網(wǎng)“綱、目、結(jié)”的工程布局，推進(jìn)區(qū)域水網(wǎng)、流域水網(wǎng)與國家水網(wǎng)的有效銜接?？紤]到外調(diào)水已經(jīng)成為流域水資源的重要補(bǔ)充，建議完善流域外調(diào)水管理體制，突出強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)外調(diào)水、當(dāng)?shù)厮头浅Ｒ?guī)水的統(tǒng)籌配置，促進(jìn)水資源集約節(jié)約利用。

4.2.3 健全水資源剛性約束制度

水資源剛性約束制度指標(biāo)體系要綜合考慮供、需、管三方要求。供的方面，要加快區(qū)域基本生態(tài)水量研究，提出各個(gè)區(qū)域適宜的水面面積和地下水水位要求，避免造成大量無效蒸散發(fā)或因地下水位過高引起的鹽堿化問題。需的方面，要深入研究水資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值屬性，為以水資源推進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供指導(dǎo)。管的方面，要推進(jìn)數(shù)字孿生流域建設(shè)進(jìn)度，以互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段提升水資源監(jiān)管能力。保障措施方面，要研究剛性約束制度的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方案，建立行之有效的考核體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制，同步推進(jìn)剛性約束制度納入相關(guān)水法律法規(guī)要求。

4.2.4 加強(qiáng)水資源取用監(jiān)管

監(jiān)管是連接水資源剛性約束制度中供與需的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對(duì)海河流域水資源供需矛盾突出的基本現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)化監(jiān)管更突出的意義在于糾正人的錯(cuò)誤行為，真正將擠占的生態(tài)用水還歸自然。建議在取用水管理專項(xiàng)整治行動(dòng)工作基礎(chǔ)上，依托最嚴(yán)格水資源管理制度考核和日常監(jiān)督檢查，定期更新流域取水工程臺(tái)賬，全面準(zhǔn)確掌握各類取水工程情況。特別要加強(qiáng)對(duì)規(guī)范化取水計(jì)量工作的監(jiān)管，為實(shí)行取用水精細(xì)化管理和水資源精細(xì)化調(diào)度奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，要加快監(jiān)管體制機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)水資源超載區(qū)域取水許可限批等相關(guān)制度的出臺(tái)，嚴(yán)格違法取水處罰，為監(jiān)管措施落實(shí)提供制度保障。

4.2.5 強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一調(diào)度

河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇是人與自然和諧共生最直接的表現(xiàn)方式。海河流域以水資源剛性約束為核心的水資源開發(fā)利用管理，要以河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇為根本目標(biāo)，統(tǒng)籌本地水、外調(diào)水和非常規(guī)水源，綜合協(xié)調(diào)供水、灌溉、發(fā)電等多種需求，按照節(jié)水優(yōu)先、保護(hù)生態(tài)、統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，強(qiáng)化流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，以推進(jìn)永定河生態(tài)水量調(diào)度、漳河全線貫通和華北地區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇等工作為重點(diǎn)，加強(qiáng)生態(tài)用水需求保障能力，構(gòu)建流域地表水和地下水的良性循環(huán)。

5 結(jié)語

本文以梳理海河流域水資源開發(fā)利用歷史階段為基礎(chǔ)，將海河流域水資源開發(fā)利用思路演進(jìn)過程分解為供水為主線的萌芽階段，開源為主、以保供為主線的供水管理階段，供需兼顧、以節(jié)水為主線的需水管理階段，分析了由于水資源開發(fā)利用引發(fā)的水資源量衰減、無序開發(fā)、水環(huán)境破壞等問題。在此基礎(chǔ)上，本文以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路為指導(dǎo)，聚焦人與自然和諧共生的根本要求，分析水資源剛性約束制度在供、需、管三方面的內(nèi)涵，并提出強(qiáng)化以水資源剛性約束制度為核心的流域水資源統(tǒng)一管理建議，為流域水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。