強化流域治理管理形勢下海委水行政執(zhí)法分析

劉丙翱，張 銳，富可榮

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

水行政執(zhí)法是我國依法治國和依法治水體系的重要組成部分，是水利事業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的法治保障。2021 年，水利部部署進一步強化流域治理管理工作，提升流域治理管理能力和水平，推動新階段水利高質量發(fā)展。在強化流域治理管理的大背景下，流域管理機構的水行政執(zhí)法工作必須強化升級。以海河流域水行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀為出發(fā)點，研究提出提升執(zhí)法效能的方案。

1 水利部海河水利委員會（以下簡稱海委）水行政執(zhí)法的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 海委水政監(jiān)察隊伍設置與職責定位

海委的水政監(jiān)察隊伍是在水政機構基礎上組建起來的，運作模式上實行水政機構和水政監(jiān)察隊伍合署辦公，承擔著水行政管理和水行政執(zhí)法的雙重任務。海委目前共設水政監(jiān)察隊伍68支，其中總隊5 支、支隊27 支、大隊36 支。水政監(jiān)察人員總數(shù)為456 人，專職水政監(jiān)察人員76 人，占16.67%；兼職380人，占83.33%；委總隊及直屬支隊專職人員8人，兼職46 人；各管理局水政監(jiān)察隊伍中專職人員68人，兼職334人[1]。

海委系統(tǒng)水政監(jiān)察隊伍及人員設置情況統(tǒng)計，詳見表1。

表1 海委系統(tǒng)水政監(jiān)察隊伍及人員設置情況統(tǒng)計

《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定“法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰”。海委作為水利部在海河流域、灤河流域和魯北地區(qū)區(qū)域內的派出機構，代表水利部行使所在流域內的水行政主管職責，為具有行政職能的事業(yè)單位，是法律授權有效客體。依據(jù)《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》《中華人民共和國水庫大壩安全管理條例》等法律法規(guī)以及水利部的授權，確認海委的行政許可事項20項、行政處罰（行政處理措施）77 項、行政強制9 項。多年來，海委嚴格按照法律、法規(guī)的規(guī)定和水利部的授權，堅持依法行政和依法管理，履行流域管理職責，加強水行政執(zhí)法隊伍建設，逐步提高隊伍整體能力，不斷加大執(zhí)法工作力度，依法查處水事違法案件，積極調處省際水事糾紛，維護流域正常水事秩序和社會穩(wěn)定，取得了明顯成效。

1.2 巡查監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法和水事違法案件查處情況

海委政策法規(guī)處成立以來指導委系統(tǒng)各級水政監(jiān)察隊伍積極履職，堅持做好執(zhí)法巡查工作，及時發(fā)現(xiàn)和處置各類水事違法行為。各級水政監(jiān)察隊伍認真落實執(zhí)法巡查責任制，按照規(guī)定頻次開展水政執(zhí)法巡查，積極發(fā)現(xiàn)和處置各類水事違法案件。近3 a 來，海委開展河湖違法陳年積案“清零”行動和水利系統(tǒng)掃黑除惡工作。海委系統(tǒng)全面梳理排查陳年積案12 件，逐案制定查處和整改方案，持續(xù)推動案件查處，并按時“清零”。深挖徹查河湖執(zhí)法及相關行業(yè)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的涉黑涉惡線索，發(fā)現(xiàn)1 件涉黑涉惡問題線索，并按程序移交有關公安機關。直面各類熱點水事違法問題，開展河湖安全保護專項執(zhí)法行動、京津冀水資源執(zhí)法行動、防汛保安執(zhí)法行動等一系列專項執(zhí)法。積極發(fā)揮河（湖）長制的優(yōu)勢，采取與地方相關部門聯(lián)合執(zhí)法等多種方式，嚴厲打擊非法侵占河湖、違法涉河建設、非法采砂、非法取水、非法設障、破壞水利工程安全、人為造成水土流失等水事違法活動，切實維護水事秩序。海委創(chuàng)新水行政執(zhí)法機制，通過和流域有關?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利等部門聯(lián)合執(zhí)法，提升水行政綜合執(zhí)法能力。

1.3 水行政執(zhí)法“四項機制”建立情況

海委各級水政監(jiān)察隊伍因地制宜，多措并舉，不斷創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法機制，完善相關制度，并善用已建立的跨區(qū)域聯(lián)動、跨部門聯(lián)合等機制開展聯(lián)合執(zhí)法行動，強化聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，形成執(zhí)法監(jiān)管合力。同時，海委認真貫徹落實最高人民檢察院、水利部聯(lián)合印發(fā)的《關于建立健全水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的意見》，強化水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作，先后會同天津、河北省級水行政主管部門和檢察院分別簽署協(xié)作機制實施方案，為推進海委駐津和駐冀各級執(zhí)法機構與檢察機關聯(lián)合執(zhí)法奠定基礎，各級單位與屬地檢察機關簽訂協(xié)作協(xié)議33個，流域水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制的“四梁八柱”初步構建，充分發(fā)揮了流域管理機構水行政執(zhí)法與檢察機關法律監(jiān)督、支持和保障作用，強化對海委直管范圍涉水領域國家利益和社會公共利益的保護，嚴厲打擊涉水違法行為以及危害水生態(tài)安全、水資源安全、防洪安全等損害公益的違法犯罪行為，推動形成協(xié)調有序、監(jiān)管嚴格、保護有力的工作格局。海委水行政執(zhí)法聯(lián)合、協(xié)同機制建立情況，詳見表2。

表2 海委水行政執(zhí)法聯(lián)合、協(xié)同機制建立情況

1.4 水行政執(zhí)法裝備信息化、數(shù)字化水平發(fā)展情況

通過近年來的水政監(jiān)察基礎設施建設，海委各級水政監(jiān)察隊伍的水行政管理水平和執(zhí)法能力顯著增強，執(zhí)法辦案效率明顯提高，管理范圍內水事違法行為明顯減少，因省際水事矛盾糾紛引起的極端行為基本杜絕。海委各級水政監(jiān)察隊伍，利用高科技手段提供多樣化的信息處理手段，最大限度地克服了執(zhí)法車輛短缺的現(xiàn)實問題，提高了辦案效率，全面提升了河道管理執(zhí)法能力和水平。已建成的執(zhí)法巡查監(jiān)控工程，有力地加強了執(zhí)法巡查工作，提升了調查取證、現(xiàn)場會商等執(zhí)法能力，實現(xiàn)了對執(zhí)法巡查過程的全紀錄。自2017 年底海委執(zhí)法巡查監(jiān)控系統(tǒng)運行以來，截至2022 年底，海委各級水政監(jiān)察隊伍已利用單兵巡查設備完成執(zhí)法巡查11 000次。已建成的水上執(zhí)法設備設施，改善了水政監(jiān)察隊伍在水庫、入海河口等廣大水域開展巡查、調查取證、違法案件查處的工作條件，再結合衛(wèi)星遙感遙測、無人機等現(xiàn)代化手段，初步實現(xiàn)了執(zhí)法范圍的全覆蓋，為及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為、有力查處違法者提供了支撐和保障。

2 海委水行政執(zhí)法面臨的問題

2.1 水法律法規(guī)支撐薄弱，流域綜合立法較少

目前僅有《中華人民共和國防洪法》授予流域海委所轄的各執(zhí)法單位行政執(zhí)法權作為法律支撐，流域管理機構所轄河湖管理單位的執(zhí)法主體資格尚不健全。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》《中華人民共和國取水許可和水資源費征收管理條例》等水法律法規(guī)沒有賦予流域管理機構所轄河湖和水工程管理單位的執(zhí)法主體資格，各單位執(zhí)法依據(jù)不足?，F(xiàn)有水法規(guī)對水事違法案件處罰力度較小，執(zhí)法周期比較長，存在違法案件處理難、執(zhí)行難的問題。較其他流域，海河流域綜合立法相對薄弱，例如長江流域的《中華人民共和國長江保護法》、黃河流域的《中華人民共和國黃河保護法》、淮河流域的《淮河流域水污染防治暫行條例》和太湖流域的《太湖流域管理條例》等，都是適用于全流域面的綜合性立法；而海河流域立法僅有部門規(guī)章《海河獨流減河永定新河河口管理辦法》1 部，且僅適用于三河口區(qū)域。海河流域綜合立法情況，與當前強化流域治理管理形勢下流域立法的現(xiàn)實要求存在著一定差距。

2.2 專職水政監(jiān)察人員少，不能滿足流域水利事業(yè)發(fā)展對水行政執(zhí)法的要求

水利部通過《關于流域管理機構決定〈防洪法〉規(guī)定的行政處罰和行政措施權限的通知》（水政法〔1999〕231號）明確了海委直管河道范圍，包括922 km河道、1 553 km 堤防、3 座大型水庫、5 座水閘樞紐以及21 座各類水閘，同時直管大（1）型水庫2 座（岳城水庫、潘家口水庫）、大（2）型水庫1座（大黑汀水庫）以及各類水閘55座[2]。海委管轄范圍內大部分河道為省界河道，情況復雜，水資源短缺，水事案件易發(fā)，執(zhí)法工作重點在一線。目前，基層單位工程管養(yǎng)與水行政執(zhí)法工作兼顧，兼職人員多，專職人員少，執(zhí)法力量薄弱，平均每名水政監(jiān)察人員負責的河道較長，個別二級單位平均每名水政監(jiān)察人員負責巡查的河道長度超過30 km，配備執(zhí)法車輛無法滿足繁重的水行政執(zhí)法巡查任務，水行政執(zhí)法難以及時有效開展。海委基層水政監(jiān)察人員負責巡查的河道、堤防長度，詳見表3。

表3 海委基層水政監(jiān)察人員負責巡查的河道、堤防長度

2.3 水政基礎設施信息化、數(shù)字化仍存在短板

近年來，海委系統(tǒng)水政監(jiān)察基礎設施有了較大改觀，水行政執(zhí)法反應能力及信息化水平得到一定提高，但距實際工作需求仍有一定差距。在執(zhí)法重點區(qū)域，部分隱蔽性和機動性強的水事違法行為仍然時有發(fā)生，如尚未實現(xiàn)視頻監(jiān)控全覆蓋的河道，對于傾倒垃圾、破壞堤防等違法行為的取證存在困難。因此，面對此類違法行為時，實現(xiàn)直管河道全天候的動態(tài)監(jiān)管尤為必要。同時，在現(xiàn)有水政監(jiān)察人員數(shù)量有限與面廣量大的執(zhí)法監(jiān)管任務存在不適應的情況下，亟需全面推進信息化建設，不斷提高水行政執(zhí)法效能和水平。

2.4 與地方溝通協(xié)調機制尚不健全

海委及直屬各管理局雖然在聯(lián)合地方公安等部門開展聯(lián)合執(zhí)法工作方面取得了一定的成效，但流域與地方之間的溝通機制尚不健全導致海委直管河道（水庫、水工程）的部分違法案件行政處罰決定存在執(zhí)行難的問題。如，現(xiàn)階段水法律、法規(guī)、規(guī)章賦予流域管理機構的執(zhí)法權力有限，對水事違法案件處罰力度較小且周期長，違法案件處理難、執(zhí)行難；行政處罰決定的強制執(zhí)行離不開地方政府的支持，因部分地方政府及其公安部門與海委基層水管單位未能建立有效的合作機制，部分行政處罰無法有效執(zhí)行。同時，部分單位在涉及地方政府、企事業(yè)單位主導水事違法行為的查處上，執(zhí)法主動性和時效性尚有欠缺，特別是與地方溝通協(xié)調不足，執(zhí)法主體意識、責任意識尚需加強。

隨著海河流域各省（自治區(qū)、直轄市）執(zhí)法單位機構改革，有的保留了水政監(jiān)察隊伍，有的則撤銷了水政監(jiān)察隊伍，將水行政執(zhí)法從水行政主管部門劃轉出去，成立了跨部門的綜合執(zhí)法機構。如何將流域基層水行政執(zhí)法工作與地方水行政綜合執(zhí)法系統(tǒng)有機融合，也成為下一步海委與地方進行執(zhí)法合作的一個難點。

3 強化流域治理管理形勢下海委水行政執(zhí)法工作展望

3.1 加強水行政綜合執(zhí)法機制頂層設計，出臺流域綜合立法

水法律法規(guī)的制訂存在著周期長、程序多的特點，加強水行政綜合執(zhí)法機制的頂層設計成為破解流域管理機構執(zhí)法難的關鍵。在流域性法律法規(guī)出臺前，應探索制訂流域管理機構和各省（自治區(qū)、直轄市）水利綜合執(zhí)法總體方案和流域管理機構執(zhí)法權責清單，明確流域管理機構和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門在建立水利綜合執(zhí)法機制上的主要職責和任務，特別是針對中央直管河道（水庫、水工程）的綜合執(zhí)法工作。

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設上升到國家戰(zhàn)略高度，以“水”為脈絡的流域綜合管理是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要舉措。《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》先后印發(fā)實施，標志著流域統(tǒng)一治理管理進入新階段[3]。海河流域地處京畿，是我國的政治和文化中心，有條件且迫切需要開展流域綜合管理制度探索。海委直管河庫分散在海河流域、灤河流域、徒駭馬頰河流域3 個相對獨立的小流域中，在統(tǒng)一流域立法短時間無法實現(xiàn)的情況下，建議化整為零，以分散立法的方式，印發(fā)實施《永定河水量調度管理辦法》《潘家口大黑汀水庫管理辦法》《漳河水量調度管理辦法》《漳衛(wèi)南運河管理辦法》等部門規(guī)章，逐步解決流域水法律法規(guī)支撐薄弱的問題。

3.2 加強基層執(zhí)法隊伍建設與管理，完善綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制

加強海委執(zhí)法隊伍建設與管理，需要多管齊下：①重點加強基層執(zhí)法隊伍建設，優(yōu)化配置人員結構，繼續(xù)推進流域管理機構水政監(jiān)察隊伍專職化建設，增加專職執(zhí)法人員編制，充實基層執(zhí)法人員；②進一步加強制度建設，強化制度保障和約束作用，進一步落實執(zhí)法責任制；③繼續(xù)組織開展多層次、全方位的水行政執(zhí)法業(yè)務培訓，切實提高水行政執(zhí)法人員的業(yè)務能力和執(zhí)法水平[4]。

從近年來水行政執(zhí)法實踐來看，流域管理機構直管河湖水事違法案件的查處，離不開地方政府及相關部門的大力協(xié)調與配合。要積極探索建立流域與地方之間、地方與地方之間的聯(lián)合執(zhí)法機制，進一步明晰聯(lián)合執(zhí)法相關部門的職責，推動水行政綜合執(zhí)法工作的開展。同時，完善水利部門與相關部門的綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制，以專項執(zhí)法行動、水行政執(zhí)法監(jiān)督檢查、京津冀省際邊界河流水行政聯(lián)合執(zhí)法與巡查等工作的開展為契機，加強對流域內各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）執(zhí)法的指導和監(jiān)督。

3.3 加強水政監(jiān)察隊伍信息化、數(shù)字化能力建設

為進一步適應強化流域治理管理的總體趨勢，“十四五”時期，海委水政監(jiān)察隊伍執(zhí)法能力建設的主要內容可歸納為三大重點任務：①建立以流域管理機構為中心的水利視頻集中控制體系，建立與水利部的視頻數(shù)據(jù)共享機制，實現(xiàn)視頻數(shù)據(jù)共享；整合原有的視頻監(jiān)控采集系統(tǒng)，形成海委統(tǒng)一的視頻數(shù)據(jù)采集、存儲、管理體系，并在流域“一張圖”上進行展示。②升級水政執(zhí)法巡查監(jiān)控系統(tǒng)，對執(zhí)法巡查系統(tǒng)的內容進行擴充，對巡查流程進行再造，使其更加符合水政監(jiān)察和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的要求。③改造水信息網(wǎng)公示模塊，對海委政務服務和水行政執(zhí)法等公示信息進行整合，方便群眾查閱，實現(xiàn)“一門戶”公示。同時，按照國家網(wǎng)信工作的各項要求，開展執(zhí)法系統(tǒng)統(tǒng)一身份認證和等級保護工作?！笆奈濉睍r期海委水政監(jiān)察基礎設施建設主要內容，詳見表4。

表4 “十四五”時期海委水政監(jiān)察基礎設施建設主要內容

通過水行政執(zhí)法視頻監(jiān)控系統(tǒng)和無人機巡查，解決人工巡查難以全面覆蓋管轄范圍、不能及時地發(fā)現(xiàn)和制止所有違法行為的問題，減輕基層執(zhí)法人員巡查負擔，第一時間發(fā)現(xiàn)問題、記錄證據(jù)，定量化地確定違法工程的具體范圍，變“大水漫灌”為“精準滴灌”，為基層水政監(jiān)察隊伍制定精確化巡查方案提供支撐，使水政監(jiān)察人員能夠反應迅速、處置及時，在提高執(zhí)法效率的同時降低管理成本。同時，執(zhí)法視頻監(jiān)控系統(tǒng)和無人機實時采集視頻圖像和照片，解決了水行政執(zhí)法“取證難”，實現(xiàn)違法行為取證的可追溯性，有助于順利完成向公安機關或地方行業(yè)主管部門進行違法行為或違法案件的移交程序。

3.4 進一步探索海委與地方溝通協(xié)調機制

探索明晰海委與地方之間水行政綜合執(zhí)法相關責任方的責、權、利，推動水行政綜合執(zhí)法工作的開展。同時，要依托河湖長制綜合協(xié)調優(yōu)勢，完善水利部門與地方政府、公安機關、法檢機關的溝通協(xié)調協(xié)作機制，在涉水案件移送、“河長+檢察長”聯(lián)合巡河、水資源案件公益訴訟等新領域進行有益探索[5]。

進一步完善海委和地方綜合執(zhí)法部門的協(xié)作機制。建議海委各級水政監(jiān)察隊伍密切跟蹤鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法體制改革進展情況，加強對水行政處罰權下放后水行政執(zhí)法工作的監(jiān)督和指導[6]。進一步明晰水利部門和綜合執(zhí)法部門執(zhí)法職責劃定，完善海委各級水政監(jiān)察機構和所在地綜合執(zhí)法部門的溝通協(xié)調機制，制定案件移送、執(zhí)法信息共享等制度，充分發(fā)揮流域管理機構和地方綜合執(zhí)法部門的各自優(yōu)勢，形成合力，共同做好水行政執(zhí)法工作。

4 結語

水行政執(zhí)法是水行政主管部門履行法定職責、管理水利行政事務的重要方式，水行政執(zhí)法質量直接關系水法律法規(guī)的有效實施，關系法治政府建設成效，關系人民群眾切身利益。從多個方面提升水行政執(zhí)法效能，發(fā)揮海委作為海河流域江河湖泊的“代言人”的作用，依法行使流域管理機構的各項職權，是完善水利治理體制、提升水利治理能力的應有之義，也是強化流域治理管理、推動新階段水利高質量發(fā)展的重要法治保障。