省級技術(shù)審評機(jī)構(gòu)醫(yī)療器械審評模式研究

陳燕 蔡洋 杜璞君 黃亮 張安萍 劉彥安 李博然 湖北省藥品監(jiān)督管理局審評中心 （湖北 武漢 430071）

內(nèi)容提要： 創(chuàng)新、優(yōu)化審評模式有助于提升醫(yī)療器械審評質(zhì)效。該文對廣東省等全國20個(gè)省、直轄市的醫(yī)療器械審評模式進(jìn)行調(diào)查研究，對省級醫(yī)療器械審評模式現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行探討和總結(jié)，為省級審評機(jī)構(gòu)醫(yī)療器械審評模式的建立和完善提供意見和建議，同時(shí)為深化審評審批制度改革提供參考依據(jù)。

醫(yī)療器械技術(shù)審評是醫(yī)療器械上市前審批的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是確保擬上市產(chǎn)品安全有效的重要手段[1]。我國第三類醫(yī)療器械技術(shù)審評由國家藥品監(jiān)督管理局醫(yī)療器械技術(shù)審評中心負(fù)責(zé)執(zhí)行，第二類醫(yī)療器械技術(shù)審評由省級藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)執(zhí)行[2]。各省醫(yī)療器械審評隊(duì)伍建設(shè)及能力建設(shè)情況存在很大區(qū)別，對產(chǎn)品審評審批的風(fēng)險(xiǎn)把控能力參差不齊。近年來，多個(gè)省在審評審批制度優(yōu)化上采取了一列的改革措施[3,4]。《“十四五”國家藥品安全及促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃》將持續(xù)深化審評審批制度改革作為重要任務(wù)之一[5]。為推進(jìn)省級醫(yī)療器械審評機(jī)構(gòu)技術(shù)審評能力提升，加強(qiáng)創(chuàng)新支撐，推進(jìn)科學(xué)審評，本文從創(chuàng)新、優(yōu)化審評模式角度出發(fā)進(jìn)行研究探討，以期通過審評模式的優(yōu)化促進(jìn)省級醫(yī)療器械技術(shù)審評質(zhì)量及效率提高，同時(shí)為持續(xù)深化審評審批制度改革提供參考依據(jù)。

1.資料與方法

1.1 一般資料

試驗(yàn)起止時(shí)間：2021年10月～2021年12月。

研究對象：承擔(dān)第二類醫(yī)療器械技術(shù)審評的省級醫(yī)療器械審評機(jī)構(gòu)。本次調(diào)研對象包括廣東省等全國20個(gè)省或直轄市（以下簡稱“省”），涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)省份、較發(fā)達(dá)省份和欠發(fā)達(dá)省份。

1.2 方法

通過文獻(xiàn)及各省公開發(fā)布的文件分析，設(shè)計(jì)調(diào)研問卷，調(diào)研內(nèi)容包括審評隊(duì)伍建設(shè)情況、審評模式建立情況、溝通交流方式及渠道、創(chuàng)新審評模式等問題。同時(shí)對需要具體了解的情況進(jìn)行實(shí)地或線上調(diào)研。

1.3 數(shù)據(jù)分析

對調(diào)研中涉及到的數(shù)據(jù)使用Excel軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

2.結(jié)果

2.1 審評人員結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

本次調(diào)研20個(gè)省關(guān)于人員結(jié)構(gòu)部分獲取部分信息：共獲取13個(gè)省份的人員數(shù)量信息，11個(gè)省份人員學(xué)歷信息，7個(gè)省份人員職稱信息。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，13省級技術(shù)審評部門中從事醫(yī)療器械技術(shù)審評的人員為219人，其中7個(gè)省份審評人員超過20人，平均人數(shù)為17人?？色@取數(shù)據(jù)的省份人員學(xué)歷方面，碩士以上學(xué)歷占比66%，本科以上占比99%；職稱方面，高級職稱占比18%，中級以上占比85%。

從專業(yè)背景角度看，219名審評員專業(yè)背景主要為醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、理工、生物、化學(xué)、臨床、材料、醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)、食品等專業(yè)。從工作經(jīng)驗(yàn)角度看，調(diào)研省份的審評員多數(shù)具有多年醫(yī)療器械審評相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，有些甚至有10～20年工作經(jīng)驗(yàn)。

2.2 審評人均辦件數(shù)量分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年大多數(shù)省份的人均辦件量在100件以內(nèi)，但有些省份人均辦件量高達(dá)數(shù)百件，人均辦件量最高的省份高達(dá)460件/人，可獲取數(shù)據(jù)的11省份人均辦件量81件/人。國家藥品監(jiān)督管理局對審評員辦件的要求為“原則上，年均申報(bào)注冊數(shù)每30～50件，應(yīng)當(dāng)配備1～2名專職審評員”[6]。目前大多數(shù)省的人均辦件數(shù)超過國家藥監(jiān)局的要求，部分省份審評人員處于極端高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

2.3 各省醫(yī)療器械審評的具體審評模式

本次調(diào)研根據(jù)常見審評模式情況，設(shè)計(jì)了七個(gè)選項(xiàng)，調(diào)研結(jié)果見圖1。

圖1. 各省不同審評模式占比

從調(diào)研結(jié)果可知，除一省由于人員不足審評模式單一，絕大部分地區(qū)均針對不同類型產(chǎn)品或事項(xiàng)建立不同的審評模式。多數(shù)地區(qū)選擇采用集體審評、專家咨詢、雙主審等模式來實(shí)現(xiàn)分級、分路審評，不同的審評模式對應(yīng)著不同的產(chǎn)品、事項(xiàng)類型，既具有差異性也具有統(tǒng)一性。以下對各省常見審評模式適用的產(chǎn)品、事項(xiàng)類型進(jìn)行梳理匯總。

集體審評（包括小組審評）：主要應(yīng)用于高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品（2個(gè)省份）、復(fù)雜產(chǎn)品（3個(gè)省份）、創(chuàng)新產(chǎn)品（4個(gè)省份）、存在爭議問題的產(chǎn)品（1個(gè)省份）、審評內(nèi)容涉及多個(gè)部門或?qū)W科的產(chǎn)品（1個(gè)省份）、中風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品（1個(gè)省份）。

專家咨詢：主要是應(yīng)用于高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品（2個(gè)省份）、復(fù)雜產(chǎn)品（4個(gè)省份）、創(chuàng)新產(chǎn)品（3個(gè)省份）、省內(nèi)首個(gè)產(chǎn)品（1個(gè)省份）、存在爭議問題的產(chǎn)品（3個(gè)省份）、中風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品（1個(gè)省份）。

聯(lián)合會議審評：存在爭議問題的產(chǎn)品（1個(gè)省份）。

雙主審：復(fù)雜產(chǎn)品/首次注冊（2個(gè)省份）、變更注冊（2個(gè)省份）、存在爭議問題的產(chǎn)品（1個(gè)省份）、省內(nèi)首個(gè)（1個(gè)省份）。

單一主審：低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品/簡單產(chǎn)品（11個(gè)省份）。

簡易審評程序（承諾制等）：延續(xù)注冊（2個(gè)省份），應(yīng)急產(chǎn)品注冊（2個(gè)省份）。

通過數(shù)據(jù)可知，各省對創(chuàng)新、復(fù)雜產(chǎn)品或事項(xiàng)多采用集體審評、專家咨詢、雙主審的形式來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，對于存在爭議的產(chǎn)品通過專家咨詢或聯(lián)合會議審評進(jìn)行審評，對于簡單產(chǎn)品或者事項(xiàng)通過單一主審的方式進(jìn)行審評。通過對事項(xiàng)和品種進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級，把控審評質(zhì)量。另外，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，大多地區(qū)進(jìn)行專家審評的比例為10%～20%，專家組成員主要有臨床專家、工程專家、檢驗(yàn)專家，主要來源為系統(tǒng)內(nèi)的專家、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、高等院校、臨床研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等。

2.4 溝通交流的模式分析

在技術(shù)審評過程中，與企業(yè)進(jìn)行充分的溝通交流至關(guān)重要。依據(jù)審評環(huán)節(jié)，溝通交流一般覆蓋申報(bào)前、申報(bào)過程中、補(bǔ)正過程中三個(gè)階段。本次調(diào)研對具體審評溝通情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)匯總。

研究顯示，從溝通節(jié)點(diǎn)上來看，各省提前介入溝通模式比例為80%，申報(bào)過程中溝通占比為85%，補(bǔ)正過程咨詢占比為65%（圖2）。也有一些省份建立了其他的溝通渠道，如對于已取得注冊證的企業(yè)進(jìn)行了滿意度調(diào)查及跟蹤服務(wù)。分析調(diào)研結(jié)果可見，大部分省份在審評過程中與企業(yè)進(jìn)行了深入的溝通交流，且溝通交流能覆蓋整個(gè)審評過程。提前介入溝通服務(wù)比例高達(dá)80%，但大多針對創(chuàng)新、應(yīng)急類產(chǎn)品及政府重點(diǎn)扶持項(xiàng)目。

圖2. 各省溝通交流的具體模式

對于補(bǔ)正資料過程溝通進(jìn)行進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，40%的省份已開展補(bǔ)正資料預(yù)審查服務(wù)，35%的省份未開展預(yù)審查服務(wù)，25%的省份選擇了其他選項(xiàng)。在其他項(xiàng)中，除兩個(gè)省是分別僅對重點(diǎn)園區(qū)項(xiàng)目、創(chuàng)新產(chǎn)品提供預(yù)審查外，其他省都是分別采用預(yù)約咨詢、視頻審評服務(wù)等方式來實(shí)現(xiàn)預(yù)審查服務(wù)。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，預(yù)審查服務(wù)在各省的覆蓋較為廣泛。

本次調(diào)研同時(shí)對20個(gè)省份的具體溝通交流渠道和機(jī)制進(jìn)行了調(diào)研。對關(guān)于溝通交流的具體渠道和方式進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)匯總，見圖3。

圖3. 溝通交流的具體渠道

研究結(jié)果可見，為確保溝通交流的暢通、及時(shí)和有效，大部分省份溝通渠道和方式比較多樣性，如網(wǎng)絡(luò)咨詢、電話咨詢、網(wǎng)站咨詢專欄、固定時(shí)間段現(xiàn)場咨詢、隨時(shí)現(xiàn)場咨詢等。同時(shí)，有極個(gè)別省份溝通渠道和方式比較單一，僅有固定時(shí)間段現(xiàn)場咨詢。

對各省的溝通機(jī)制研究發(fā)現(xiàn)，20個(gè)省份中，有68%建立了審評提示溝通模式，63%建立了審評共識溝通機(jī)制，74%建立了研討會溝通機(jī)制，68%建立了培訓(xùn)機(jī)制，其他溝通機(jī)制占16%。其他溝通機(jī)制包含通過網(wǎng)站公開回復(fù)、定期發(fā)布審評簡報(bào)、定期公開共性問題答疑、制定省內(nèi)審評要點(diǎn)、上門服務(wù)等方式，其中不乏創(chuàng)新舉措，如浙江省“三服務(wù)”主動(dòng)對企業(yè)、園區(qū)上門服務(wù)；湖北省局成立全國藥監(jiān)系統(tǒng)首個(gè)“店小二”服務(wù)團(tuán)，對申請項(xiàng)目進(jìn)行全周期服務(wù)指導(dǎo)。

2.5 醫(yī)療器械技術(shù)審評的創(chuàng)新舉措

多個(gè)省份建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度，已注冊產(chǎn)品通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策轉(zhuǎn)移到其他省份，直接采信原審評審批意見。部分省份簡化了部分審評工作程序，延續(xù)注冊承諾制辦理。同時(shí)，多省自行制定了縮減審評時(shí)限的相關(guān)要求。部分省份有意通過引入第三方審評的模式，提高審評效率。

3.小結(jié)與建議

3.1 建立科學(xué)的審評模式，保障產(chǎn)品審評質(zhì)量

從以上研究可見，各省均在不同程度上對醫(yī)療器械審評模式建立進(jìn)行了探索，通過近幾年的醫(yī)療器械審評審批制度改革，目前大多數(shù)省醫(yī)療器械審評已經(jīng)根據(jù)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等級建立了不同的審評模式，科學(xué)審評的意識逐漸增強(qiáng)。目前各省主要的審評模式為：對于高風(fēng)險(xiǎn)、復(fù)雜產(chǎn)品、創(chuàng)新產(chǎn)品、多學(xué)科交叉產(chǎn)品進(jìn)行集體審評（包括小組審評、項(xiàng)目主審人制度）或?qū)＜覍徳u；對存在爭議產(chǎn)品進(jìn)行聯(lián)合會議審評；對復(fù)雜產(chǎn)品、省內(nèi)首家產(chǎn)品進(jìn)行雙主審審評；對低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品進(jìn)行單一主審及對延續(xù)注冊和應(yīng)急產(chǎn)品進(jìn)行的簡易審評程序（承諾制）等。集體審評（包括小組審評）或?qū)＜覍徳u等審評模式從資源配置的角度上著重將審評力量合理分配，大大降低了創(chuàng)新產(chǎn)品、復(fù)雜產(chǎn)品的審評風(fēng)險(xiǎn)，確保了審評質(zhì)量；與此同時(shí)，項(xiàng)目主審人制度、集體審評、雙主審等審評模式也合理解決了單一主審人自由裁量權(quán)過大的問題，有效規(guī)避了行政風(fēng)險(xiǎn)。

各審評模式對不同省級機(jī)構(gòu)執(zhí)行難度不一。一是部分省份審評員經(jīng)驗(yàn)不夠充分，人員較少，如采用項(xiàng)目主審人模式，很難分派合適的項(xiàng)目主審人。項(xiàng)目管理人在審評工作中需要身兼數(shù)職：既是一般項(xiàng)目的審評員，也是疑難項(xiàng)目的小組長；既要確保審評合規(guī)性，也要保障審評技術(shù)性，這就對項(xiàng)目管理人的能力提出了較高的要求[1]。這種情況，對于疑難辦件，建議借助專家審評、雙主審等模式，提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力。二是對于人均辦件量過大的省，不適宜廣泛使用人員需求量較大的審評模式，如在部分省執(zhí)行的首次注冊辦件中使用雙主審的模式。對于所有辦件均使用單一主審模式的省級機(jī)構(gòu)，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置不同的審評模式，確保審評質(zhì)量。

因各省產(chǎn)業(yè)情況不同，且不同技術(shù)審評部門人員、專業(yè)及申報(bào)產(chǎn)品數(shù)量、類別差異較大，審評模式也需要因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定科學(xué)的審評制度，根據(jù)審評風(fēng)險(xiǎn)選擇合適的審評模式。

3.2 加大人才培養(yǎng)力度，奠夯實(shí)科學(xué)審評基礎(chǔ)

近年來，隨著我國醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，各省審評員的審評壓力逐漸凸顯。從專業(yè)背景來看，各省審評人員的專業(yè)背景差異很大，但基本為醫(yī)療器械相關(guān)專業(yè)，學(xué)歷本科以上占比99%，職稱中級上占比85%，基本均具有醫(yī)療器械相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)的專業(yè)背景、較高的職稱水平及工作經(jīng)驗(yàn)，說明各省份在審評人員隊(duì)伍建設(shè)的人員素質(zhì)上基本是過硬的。從人均辦件來看，大多數(shù)省份的人均辦件量在100件以內(nèi)，但有些省份人均辦件量高達(dá)460件，可見部分省份審評人員處于高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。為了適應(yīng)醫(yī)療器械行業(yè)發(fā)展，省級審評機(jī)構(gòu)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療器械審評專業(yè)型隊(duì)伍建設(shè)，緩解審評壓力，促進(jìn)分積分段分路審評模式落地，確保評審技術(shù)水平和評審質(zhì)量。

3.3 探索科學(xué)的溝通交流制度，促進(jìn)技術(shù)審評提質(zhì)增效

有效的溝通對技術(shù)審評提質(zhì)增效至關(guān)重要。從溝通節(jié)點(diǎn)上來看，有的省份在申報(bào)前、申報(bào)中、申報(bào)后均可隨時(shí)溝通。大多數(shù)省份僅對補(bǔ)正資料進(jìn)行預(yù)審查服務(wù)或補(bǔ)正溝通，或?qū)?chuàng)新、優(yōu)先產(chǎn)品設(shè)置了提前介入的溝通服務(wù)。從溝通渠道上來看，為確保溝通交流的暢通、及時(shí)和有效，大部分省份溝通渠道和方式比較多樣性，能很好滿足審評溝通交流的渠道需求。從溝通方式上來看，各省的溝通方式多樣化，20個(gè)省份中，超過一半的省份建立了審評提示溝通模式、審評共識溝通機(jī)制、研討會溝通機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、補(bǔ)正資料預(yù)審查服務(wù)等；還有的省份建立了審評簡報(bào)、網(wǎng)站專欄等溝通方式。

各省溝通服務(wù)過程中，也呈現(xiàn)出一些新的問題，如因咨詢和企業(yè)幫扶指導(dǎo)工作量大，導(dǎo)致審評員工作效率降低；部分企業(yè)過分依賴審評員，進(jìn)而導(dǎo)致審評人員服務(wù)壓力過重?！氨Ｄ肥健狈?wù)容易滋生企業(yè)依耐型的怠惰思想，從而喪失積極主動(dòng)完善的內(nèi)在動(dòng)力，從而陷入低質(zhì)量服務(wù)的惡性循環(huán)。因此，在現(xiàn)有的政策下，建議各省結(jié)合本省實(shí)際，充分考慮審評與溝通交流工作的平衡，完善注冊溝通交流機(jī)制，讓審評和溝通充分發(fā)揮效能。

另外，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)省份技術(shù)審評前的提前介入溝通形式目前主要針對創(chuàng)新產(chǎn)品，對于一般類復(fù)雜產(chǎn)品，注冊前溝通渠道不多。建議各省在現(xiàn)有的創(chuàng)新產(chǎn)品提前介入溝通交流機(jī)制上，探索和完善符合省情的常規(guī)產(chǎn)品提前介入溝通機(jī)制，特別是需要進(jìn)行臨床試驗(yàn)的產(chǎn)品及無參考標(biāo)準(zhǔn)及指導(dǎo)原則的產(chǎn)品，將企業(yè)最關(guān)鍵的問題解決在申報(bào)前，減少注冊環(huán)節(jié)的發(fā)補(bǔ)，縮短平均上市時(shí)間。

3.4 鼓勵(lì)審評創(chuàng)新模式，促進(jìn)審評制度持續(xù)深入改革

本課題研究過程中，對各省是否有意向引入第三方進(jìn)行調(diào)研。據(jù)問卷調(diào)研反饋數(shù)據(jù)顯示，有2個(gè)省份有意向引入第三方審評，說明各省對第三方的態(tài)度逐漸開放。第三方審評有諸多的優(yōu)勢，美國食品藥品監(jiān)督管理局將部分中等風(fēng)險(xiǎn)的醫(yī)療器械產(chǎn)品的技術(shù)審評任務(wù)授權(quán)給第三方機(jī)構(gòu)審評，使得美國食品藥品監(jiān)督管理局可以集中力量來審評高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品[7]。但是如何監(jiān)管第三方的合法合規(guī)審評，如何對資料進(jìn)行保密管理，如何科學(xué)把控第三方的審評尺度，并進(jìn)一步提高審評質(zhì)效，還有待進(jìn)一步研究。建議合理限定第三方審評的范圍，同時(shí)建立健全的監(jiān)管和考核制度及溝通制度，從防止與申報(bào)主體產(chǎn)生利益關(guān)系等方面對第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)管理。

目前多個(gè)省份建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移制度，如已注冊產(chǎn)品因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至該省，一定程度上采信原審評審批意見。建立各省之間技術(shù)審評、現(xiàn)場檢查互通互認(rèn)的機(jī)制，大大減少了企業(yè)跨省轉(zhuǎn)移的注冊申報(bào)壓力，但同時(shí)也對各省的審評能力，審評尺度統(tǒng)一提出了更高的要求。

部分省份簡化了部分審評工作程序，延續(xù)注冊承諾制辦理。承諾辦理有利于企業(yè)迅速續(xù)證，但也有很多風(fēng)險(xiǎn)有待商榷，如何避免一些不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品通過“承諾”續(xù)證，也有待建立更科學(xué)的監(jiān)管方式。