城市發(fā)展治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型與拓維
——基于西安的實證考察

劉一民 郭小義

一、引言：從數(shù)字經(jīng)濟到數(shù)字化轉(zhuǎn)型的延伸與拓維

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、算法等技術(shù)的發(fā)展和各類數(shù)字平臺用戶人數(shù)的持續(xù)增長，一場影響廣泛而深遠的數(shù)字化革命在中國全面鋪開，從根本上變革和重構(gòu)生產(chǎn)和生活方式。在此背景下，數(shù)字經(jīng)濟成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟體系的新引擎，也成為了國家層面和各省市制定宏觀經(jīng)濟政策、擘畫發(fā)展方向的重要著力點。從國家層面來說，“數(shù)字經(jīng)濟”于2017 年首次出現(xiàn)在政府工作報告中，之后在2019 年、2020 年和2021 年又再度出現(xiàn)，2018 年的政府工作報告雖然沒有提及“數(shù)字經(jīng)濟”，但是提到了“數(shù)字中國、網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)”。在此基礎(chǔ)上，國家“十四五規(guī)劃”中進一步提出“建設(shè)數(shù)字中國，迎接數(shù)字時代……加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。黨的二十大報告指出，“加快建設(shè)制造強國、質(zhì)量強國、航天強國、交通強國、網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國”“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，促進數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”。

從上述頂層設(shè)計的表述變化可以看出，我國對于數(shù)字化的認識經(jīng)歷了一個由部分到整體、由領(lǐng)域性方案向系統(tǒng)性變革的發(fā)展過程，當(dāng)下我國推動的“數(shù)字中國”建設(shè)已不再是單領(lǐng)域、單向度的數(shù)字經(jīng)濟或數(shù)字產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)今的“數(shù)字中國”是一個包含了數(shù)字社會和數(shù)字政府的全方位、多面向的整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型方案。

與此類似，各地方尤其是數(shù)字化程度較高的省、市的數(shù)字化變革也基本遵循這一思路。自2017 年開始，諸多省份紛紛開始出臺引導(dǎo)性或促進性意見來推進數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。從發(fā)展基礎(chǔ)來看，大致可分為兩類：一類是以浙江、廣東等為代表的經(jīng)濟基礎(chǔ)好、信息技術(shù)和電子商務(wù)積淀深厚的省份。浙江可謂數(shù)字經(jīng)濟的肇始地，早在2003 就開始了“數(shù)字浙江”建設(shè)，在2016 年，浙江省委將數(shù)字經(jīng)濟作為全省“一號工程”重點來抓，并在2022 年的浙江省第十五次黨代會明確了以數(shù)字浙江建設(shè)深化引領(lǐng)現(xiàn)代化整體提升的思路。①隨后，浙江不少地市如溫州、臺州等在2018 年均制定了本區(qū)域促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)意見。廣東也在2018 年出臺了數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。另一類是以貴州為代表的經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)較差的省份。由于貴州在推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展上步子較大、措施較強，在一定程度上實現(xiàn)“彎道超車”。2017 年2 月，貴州出臺了全國首個省級的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，即《貴州省數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃（2017—2020）》，提出數(shù)字經(jīng)濟增加值的比重在2020 年要占到區(qū)域GDP 的30%以上。②除此之外，廣西、山東、四川、山西、江蘇、北京等省市在近年也陸續(xù)制定了促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的意見或綱要。

而在進入2021 年之后，上海、浙江等省市對于數(shù)字化發(fā)展的總體方向也發(fā)生了一定程度的轉(zhuǎn)變。2021 年1 月5 日，上海發(fā)布《關(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》，提出從整體性轉(zhuǎn)變、全方位賦能、革命性重塑等全面進行城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要理念。③上海也是國內(nèi)首個提出整體推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城市，不再將數(shù)字化轉(zhuǎn)型表述為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會治理中散落的某一部分或某一板塊，也不再單純將數(shù)字化視為一個工具來輔助某個目的實現(xiàn)，而是系統(tǒng)性推進。④2021 年2 月18 日，浙江省召開全省數(shù)字化改革大會，同時發(fā)布《浙江省數(shù)字化改革總體方案》，提出以數(shù)字化改革撬動各領(lǐng)域各方面改革，突出一體化、全方位、制度重塑、數(shù)字賦能和現(xiàn)代化，明確數(shù)字化改革的意義不單單在于具體場景的應(yīng)用，更在于推動生產(chǎn)方式、生活方式、治理方式發(fā)生基礎(chǔ)性、全局性和根本性的改變。

不難看出，上海和浙江的思路基本遵循了國家對數(shù)字化發(fā)展的宏觀把握，預(yù)示著未來若干年我國其他地區(qū)數(shù)字化發(fā)展的基本方向，即不局限于數(shù)字經(jīng)濟的先導(dǎo)發(fā)展，而是應(yīng)當(dāng)進行全方位、多維度、一體化的數(shù)字化轉(zhuǎn)型或變革，并以此拓維經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、生活方式品質(zhì)提高以及治理效能穩(wěn)步提升。

二、準確把握城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要意義

（一）數(shù)字經(jīng)濟成為推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展新引擎

從經(jīng)濟發(fā)展及其驅(qū)動力來看，數(shù)字化浪潮之下，不論是中央層面還是地方政府層面，均十分重視數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，并將其作為新一輪驅(qū)動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。

就國家層面來說，信息技術(shù)和數(shù)字技術(shù)革命深刻推動著技術(shù)的創(chuàng)新乃至產(chǎn)業(yè)的變革，孕育新模式新業(yè)態(tài)，并最終導(dǎo)致生產(chǎn)關(guān)系的重組、經(jīng)濟形態(tài)的重塑以及生活方式的重構(gòu)?？梢哉f，人類社會正在進入或已經(jīng)進入以數(shù)字化生產(chǎn)力驅(qū)動為關(guān)鍵的新階段。歷史地看，每一次產(chǎn)業(yè)或科技革命都是引領(lǐng)巨大變革的窗口期和彎道超車的機遇期。當(dāng)今，我們正經(jīng)歷百年未有之大變局，數(shù)字技術(shù)變革、數(shù)字化將成為國家實現(xiàn)未來全球競爭新優(yōu)勢的重要抓手，中國應(yīng)當(dāng)抓住機遇、順勢而上。依托龐大的數(shù)字用戶、廣闊的市場空間、厚重的產(chǎn)業(yè)積淀，我國在推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展方面具備得天獨厚的優(yōu)勢。黨的十八大以來，我國相繼出臺了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”國家信息化規(guī)劃》等文件及相關(guān)政策。黨的十九大以來，政府工作報告多次提到要推動數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。十九屆五中全會、2020年中央經(jīng)濟工作會議、國家“十四五”規(guī)劃綱要均對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提出了新的要求。在越來越多的政策支持和引導(dǎo)下，我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢日益被發(fā)揮，對國民經(jīng)濟發(fā)展的貢獻日漸增大，并逐漸成為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新動能和驅(qū)動力。相關(guān)統(tǒng)計顯示，我國2016 年數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模約為22 萬億以上；2018 年數(shù)字經(jīng)濟增加值為31.3 萬億元，占GDP 的比重達到34.8%④；而到2019 年數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模約為35.8 萬億，規(guī)模居全世界第二，在GDP 中比重約為36.2%，對GDP 增長貢獻率達到67.7%。⑤

從地方層面來說，數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)模和效益也在持續(xù)提升，對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻不容忽視。浙江省2020 年數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值達到7020 億，同比增長12.7%，超出同期GDP 增速9.3 個百分點，2016-2020 年平均增速為15.2%；數(shù)字經(jīng)濟總量從2015 年到2020 年增長了81.9%，絕對值從14839億元增加到26994 億元，占GDP 比重從34.6%增長至43.3%，在全國居于前列。⑥廣東省數(shù)字經(jīng)濟總規(guī)模在2020 年達到5.2 萬億元，在GDP 中的比重高達46.8%，省域數(shù)字經(jīng)濟3 年間發(fā)展增速超20%，廣州和深圳數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模都已超過萬億元。⑦

（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型關(guān)乎未來城市核心競爭力和長遠發(fā)展

數(shù)字時代已然來臨，數(shù)字化或明顯或潛移默化地改變著人類社會，尤其是面對新冠肺炎疫情的沖擊，數(shù)字化更是成為應(yīng)對新冠肺炎疫情、復(fù)蘇經(jīng)濟的重要驅(qū)動力量，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也成為了各個城市搶抓機遇、占據(jù)未來發(fā)展主動權(quán)、塑造核心競爭力的關(guān)鍵之舉?？梢哉f，上海全面推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型，就是要建構(gòu)作為未來城市發(fā)展根基之一的“數(shù)字競爭力”，成為城市發(fā)展的核心競爭力。⑧從全國主要城市數(shù)字化發(fā)展的目標和定位上，就在相當(dāng)程度上能看出各地區(qū)對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重視。比如北京要建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟標桿城市，上海提出到2035 年全面建成國際數(shù)字之都，深圳要打造全球數(shù)字先鋒城市、“數(shù)字中國”城市典范，杭州打造全國“數(shù)字治理第一城”，蘇州率先建成全國“數(shù)字化引領(lǐng)轉(zhuǎn)型升級”標桿城市。

《中國區(qū)域與城市數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展報告》（2020年）專門針對國內(nèi)各重要城市數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字競爭力狀況做了一個評價。報告顯示，經(jīng)濟發(fā)達的東部省份和城市數(shù)字經(jīng)濟競爭力較高，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展程度和競爭力較高；并將區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟歸納為綜合經(jīng)濟實力驅(qū)動型、產(chǎn)業(yè)集群驅(qū)動型、數(shù)字政策環(huán)境驅(qū)動型等六大發(fā)展路徑。⑨報告中列舉了上海、北京、重慶、深圳、杭州、無錫六個城市的典型做法，一方面這些城市經(jīng)濟條件和基礎(chǔ)好，為數(shù)字化發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件；但從另一方面來看，各城市因地制宜實施的各具特色的數(shù)字化發(fā)展措施和方法，在很大程度上推動了數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展?？梢哉f，經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)稟賦是數(shù)字經(jīng)濟競爭力提升的部分因素，但更多可能還是取決于城市自身對于數(shù)字化發(fā)展的環(huán)境塑造和政策驅(qū)動上，畢竟數(shù)字政策驅(qū)動型發(fā)展路徑，更具備普適性的借鑒意義，也更能說明城市發(fā)展的內(nèi)生動力。

（三）數(shù)字化轉(zhuǎn)型有利于城市治理能力的提升

當(dāng)前城市發(fā)展集聚化趨勢明顯，尤其是國家中心城市、省會城市或區(qū)域性中心城市，空間逐漸拓展、人口聚集度高，城市在運行、建設(shè)、發(fā)展及治理方面日趨復(fù)雜。這就要求各大城市必須提升治理能力和治理水平，回應(yīng)人民群眾對美好生活的向往和期待。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了一個提升治理能力的重要路徑。全面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不僅僅包含數(shù)字經(jīng)濟，還是一項系統(tǒng)性工程，包含了數(shù)字社會和數(shù)字政府。隨著“十四五”期間5G、大數(shù)據(jù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新基建的持續(xù)推進，數(shù)字化的應(yīng)用和水平必然向縱深發(fā)展，拓展到更多領(lǐng)域和更深層次，數(shù)字化將融入人民群眾生活的方方面面，數(shù)字社會化和社會數(shù)字化將是社會治理的必然趨勢。城市治理的一項迫切任務(wù)就是依托數(shù)字技術(shù)和數(shù)字基建，提升政府的數(shù)字治理水平，推動政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，放眼長遠、謀劃大局，把握未來城市治理的主動權(quán)和關(guān)鍵點。尤其是在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中，數(shù)字技術(shù)深度介入疫情防控和經(jīng)濟社會生活，“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”、健康碼等精準支持了科學(xué)化、高效化疫情防控，顯著提升了我國地方基層治理能力；同時數(shù)字技術(shù)也在此階段中有力地支撐了遠程辦公、線上教育、遠程醫(yī)療等應(yīng)用，促進復(fù)工復(fù)產(chǎn)的快速進行。

三、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理念重塑

當(dāng)前城市進行的數(shù)字化轉(zhuǎn)型或數(shù)字化改革，不同于數(shù)字化早期階段單一向度的推進某一個方面的數(shù)字化發(fā)展，而是綜合性、多維度、全方面的轉(zhuǎn)型。所以，從整體和全局角度，城市推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型首先應(yīng)當(dāng)修正以往點狀或條狀的單向性理念，并進行思維上的整體變革和理念重塑。

第一，堅持人民的主體地位。數(shù)字化時代影響最為直接的就是民眾的生產(chǎn)和生活。強調(diào)人民的主體地位，一方面源于“以人民為中心”的城市治理理念的堅守。推進全面深化改革的出發(fā)點和落腳點在于增進人民的福祉，習(xí)近平強調(diào)，“把是否促進經(jīng)濟社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準”。數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為未來城市高質(zhì)量發(fā)展的重要改革方向，首要目的也在于利用數(shù)字化手段促進生產(chǎn)、便捷生活、提升群眾生活質(zhì)量，而公眾廣泛參與則是保證人民主體地位的重要支撐點。另一方面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型在推進和實施中也必須依賴于廣大公眾的參與。數(shù)字化的關(guān)鍵在于對大量數(shù)據(jù)的掌握、分析和合理運用，人民群眾才是個人信息和個人數(shù)據(jù)的原始擁有者，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要獲得個體對個人信息和數(shù)據(jù)權(quán)益的讓渡和授權(quán)，才能合法、合理地推進和實施。只有每個人在真正意義上成為數(shù)據(jù)的產(chǎn)生者、使用者、主導(dǎo)者和獲益者，共同建設(shè)治理數(shù)字城市并從其中獲得收益，才能真正匯聚全民力量，從而推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

第二，堅持系統(tǒng)性變革重塑。在數(shù)字化剛興起時，主要以數(shù)字經(jīng)濟為主，針對的是單一模塊或具體行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用場景的打造、運轉(zhuǎn)方式的轉(zhuǎn)變等。而現(xiàn)在對于一個特大或超大城市來說，數(shù)字化轉(zhuǎn)型不能局限于單一領(lǐng)域或單一范疇的單向推進，也不能僅僅關(guān)注數(shù)字經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化或者政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，而是整體性、系統(tǒng)性變革。統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、公共安全、公眾服務(wù)、政府治理、社會運行、城市建設(shè)等方方面面，由點到面、提綱挈領(lǐng)，推動形成城市經(jīng)濟社會各領(lǐng)域相互促進、協(xié)調(diào)共治的數(shù)字化轉(zhuǎn)型新局面。

第三，堅持多面向提質(zhì)賦能。數(shù)字化轉(zhuǎn)型追求的是“數(shù)字+”，不是數(shù)字與城市的簡單相加，而是數(shù)字和城市的深度融合。數(shù)字化是在數(shù)字作為一種工具、載體、渠道、要素、技術(shù)的基礎(chǔ)上，超越數(shù)字的淺層面，充分運用數(shù)字賦能，觸及深層次、機制性的變革。以往有些智慧城市的建設(shè)更加注重的是某領(lǐng)域或某方面的數(shù)字化賦能，數(shù)字化應(yīng)用呈現(xiàn)“煙囪林立”、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，而數(shù)字化轉(zhuǎn)型則是要全面賦能，讓整個城市更聰明、更智慧，進一步提升城市這個巨大系統(tǒng)的產(chǎn)出、配置、運行效率。⑩數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根基是數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)源于連接。這就要求我們一方面要強化物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，進而加強城市整體對數(shù)據(jù)的采集、處理和傳輸?shù)确矫婺芰Γ涣硪环矫嬉⒅財?shù)據(jù)統(tǒng)籌平臺的建設(shè)，在保障數(shù)字安全和個體數(shù)據(jù)權(quán)益的基礎(chǔ)上，致力于消除行業(yè)、部門和城市區(qū)域的數(shù)據(jù)壁壘，強化數(shù)據(jù)融合與碰撞，建構(gòu)一體化數(shù)據(jù)運用格局，促進數(shù)字化對城市全面賦能，提供跨領(lǐng)域、跨行業(yè)、跨部門的整體解決方案。數(shù)字化為城市全方位賦能，放大數(shù)據(jù)要素作用，釋放數(shù)字化蘊含的巨大能量，重塑、再造經(jīng)濟社會各領(lǐng)域、各方面的規(guī)則和流程，提升城市治理能力。

第四，堅持多元化主體參與。數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個多領(lǐng)域、多系統(tǒng)、多應(yīng)用的復(fù)雜工程，強調(diào)數(shù)字化的多元生態(tài)聚合，形成共建共享共治格局。在這個過程中，政府不再是唯一的數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)者、實施者和執(zhí)行者，必須要引入多元主體，讓政府、企業(yè)、科研機構(gòu)、高校、社會組織、公眾個體等共同參與，從不同角度、不同層面、不同領(lǐng)域匯聚多方智慧、激發(fā)多方力量、整合多方資源，讓多元主體都成為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推動者、建設(shè)者優(yōu)化者。

四、案例剖析：西安數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)條件

毫無疑問，數(shù)字化轉(zhuǎn)型或改革是大城市高質(zhì)量發(fā)展的一個必然趨勢，尤其是西安作為國家中心城市，數(shù)字競爭力關(guān)系到一個城市的未來核心競爭力，也攸關(guān)治理能力和效能的提升。所以，有必要客觀分析西安推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)勢和不足，籌劃未來發(fā)展方向。

從戰(zhàn)略定位來說，數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字化是區(qū)域宏觀經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，對于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、新舊動能轉(zhuǎn)換作用顯著。?當(dāng)前，西安正加快建設(shè)國家中心城市和有歷史文化特色的國際化大都市，也面臨“一帶一路”綜合試驗區(qū)建設(shè)的歷史機遇期，數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字化轉(zhuǎn)型為西安抓住機遇、追趕超越提供重要驅(qū)動力。另外，西安還承擔(dān)著全面創(chuàng)新改革試驗區(qū)、新一代人工智能發(fā)展試驗區(qū)等創(chuàng)新改革試點任務(wù)，實施數(shù)字化轉(zhuǎn)型無疑是創(chuàng)新改革、智能發(fā)展的重要維度，也是數(shù)字絲綢之路建設(shè)的必然要求。

從發(fā)展基礎(chǔ)上看，西安在推進數(shù)字化方面已有較多方面的實踐，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型奠定了較好基礎(chǔ)。部分數(shù)字領(lǐng)域技術(shù)水平國內(nèi)領(lǐng)先，數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈不斷完善、體系逐步健全；據(jù)西部數(shù)字經(jīng)濟研究院《西安市數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展報告（2020）》測算，2020年西安市數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達3585 億元，同比增長17%，占GDP 的比重超過40%，全年貢獻率超過45%。西安市人民政府專門制定《西安市加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展行動方案（2020—2022）》，深化推動新基建和現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。在智慧城市方面，2019 年1 月西安發(fā)布了《關(guān)于加快推進新型智慧城市建設(shè)的決定》《西安市全面推進“一網(wǎng)通辦”加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動方案》等文件，從多方面著手打造“四城一中心”，全力推進智慧西安、數(shù)字名城建設(shè)，曾被評為2018-2019 年度中國最具發(fā)展?jié)摿χ腔鄢鞘兄弧?/p>

在數(shù)字治理方面，西安致力于打造“西部數(shù)字化治理第一城”，《中國城市數(shù)字治理報告（2020）》顯示西安成為排名前十榜單中唯一的西部城市。?西安市“十四五”規(guī)劃綱要中也對智慧城市、智慧政務(wù)、智慧治理進行了前景描繪。?從城市本身來說，西安作為西北地區(qū)人口集聚度最高、人員最密集的城市，各種信息紛繁聚焦，數(shù)據(jù)匯聚度高，為數(shù)據(jù)的收集、傳送、分析和運用提供了便利條件；從另一個角度說，人口的聚集也要求城市治理能力不斷提升，利用數(shù)字化轉(zhuǎn)型來提升人民群眾的獲得感和幸福感。

但是，西安數(shù)字化轉(zhuǎn)型也面臨短板和不足。一是系統(tǒng)化全方位推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型不足。當(dāng)前，西安市數(shù)字化推進措施仍然是單向度、單領(lǐng)域的，無論是數(shù)字經(jīng)濟、智慧城市、數(shù)字政府等都沒有成體系，也沒有推出匯集經(jīng)濟發(fā)展、政府治理、社會服務(wù)等統(tǒng)籌多個領(lǐng)域的一攬子數(shù)字化轉(zhuǎn)型方案。這樣就無法全方位發(fā)揮數(shù)字化的賦能作用，也不能統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府三者聯(lián)動建設(shè)，從而最大程度減少政策實施成本、釋放數(shù)字化對城市發(fā)展的巨大能量。二是數(shù)字化資源稟賦發(fā)揮不充分。西安具備較為雄厚的科技和教育資源基礎(chǔ)，尤其是高校眾多，具備數(shù)字化發(fā)展的技術(shù)積累，但當(dāng)前科教資源轉(zhuǎn)化為數(shù)字化轉(zhuǎn)型動力的效率不高，作用也沒有充分發(fā)揮。三是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱。上文提到，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展類型有綜合經(jīng)濟實力驅(qū)動型和產(chǎn)業(yè)集群推動型，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展程度與區(qū)域經(jīng)濟實力有密切關(guān)系。當(dāng)前西安數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展已具備一定規(guī)模，但體量和比重均較小，不論是絕對值規(guī)模、還是相對值占GDP 的比重，都與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展先行城市有差距，數(shù)字經(jīng)濟競爭力也相對較弱。比如在2019 年的城市數(shù)字經(jīng)濟競爭力指數(shù)中，西安排名第13?；在2021 年城市數(shù)字經(jīng)濟指數(shù)和數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模排名中，西安位居24 位，與成都、武漢等城市差距較大。?

五、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的對策與建議

（一）注重思維變革與迭代升級

如前文所述，當(dāng)前所推進的城市數(shù)字化不再是單向度、分散式的數(shù)字化變革，而是更加注重系統(tǒng)性和整體性，可以說是前幾年數(shù)字化變革的全面性迭代升級，浙江和上海兩地的實例也體現(xiàn)了這種趨向。所以，西安推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，首要注重的是思維變革，既要注重已有資源的整合和利用，在原有基礎(chǔ)上進行全面性迭代升級，又不能囿于以往“窠臼”以固有思維推進轉(zhuǎn)型。

一方面，對于已經(jīng)實施數(shù)字化改革經(jīng)驗、做法和案例，要注重吸收、利用和整合。比如西安實施比較好的智慧城市、“一網(wǎng)通辦”、數(shù)字治理、政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺等，這些都可以在一攬子數(shù)字化轉(zhuǎn)型方案中吸收借鑒，既保留本地特色和亮點，又能最大程度上減少實施成本。另一方面，要強化創(chuàng)新思維。數(shù)字化轉(zhuǎn)型倚重新技術(shù)、新思維、新理念，需要全局思維、整體思維和創(chuàng)新思維，西安應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒先進城市經(jīng)驗，全面推動數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府轉(zhuǎn)型。引導(dǎo)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，進而驅(qū)動人工智能、大數(shù)據(jù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)不斷更新升級，提升市場競爭力，同時也為政府?dāng)?shù)字化治理提供技術(shù)支持；數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展又離不開政府營造良好政策環(huán)境、創(chuàng)新數(shù)字治理模式；數(shù)字社會便捷群眾生活，又為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供了群眾基礎(chǔ)和持久的發(fā)展源泉。也就是說，經(jīng)濟數(shù)字化、生活數(shù)字化、治理數(shù)字化同步推進，讓三者形成一個相輔相成、共生共建的良好生態(tài)體系，進而使得數(shù)字化真正能夠服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理、高品質(zhì)生活。

（二）全面建構(gòu)三維數(shù)字化轉(zhuǎn)型體系

一體化推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，必須構(gòu)建經(jīng)濟數(shù)字化、社會數(shù)字化、治理數(shù)字化三維轉(zhuǎn)型體系，以起到系統(tǒng)提升、集成合力的作用，進而促進數(shù)字技術(shù)的加速供給、社會需求的持續(xù)滿足、治理能力的不斷提升。

1. 深入推進經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型

推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，主要圍繞數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化兩大核心展開。在數(shù)字產(chǎn)業(yè)化方面，必須充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的撬動作用。數(shù)據(jù)資源是數(shù)字經(jīng)濟乃至數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵生產(chǎn)要素，經(jīng)濟數(shù)字化必須注重數(shù)據(jù)要素市場的培育和建設(shè)，建立健全數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的確權(quán)、流通、運用和收益機制，完善公共數(shù)據(jù)逐步合法開放機制，強化對分散數(shù)字資源的整合與安全保護，促進數(shù)據(jù)更為高效開放的流通，以數(shù)據(jù)流動牽引資金、人才、技術(shù)、知識等要素的全球化配置。同時，加強基礎(chǔ)算法研究和關(guān)鍵算法的自主化程度，注重高性能區(qū)域性算力平臺的建設(shè)布局，優(yōu)化算力平臺、計算平臺，為數(shù)字產(chǎn)業(yè)化奠定基礎(chǔ)。推動公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、生產(chǎn)要素數(shù)據(jù)、科技創(chuàng)新數(shù)據(jù)、消費服務(wù)數(shù)據(jù)、貿(mào)易流通數(shù)據(jù)、供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用，打造個性化定制、智能化生產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同、服務(wù)型制造等新模式、新業(yè)態(tài)，放大數(shù)據(jù)資源優(yōu)勢。

在產(chǎn)業(yè)數(shù)字化方面，一是著力提升城市數(shù)字化創(chuàng)新策源能力。利用科教資源優(yōu)勢，瞄準核心技術(shù)，鼓勵科研院所和企業(yè)合作，聚焦芯片設(shè)計、基礎(chǔ)軟件、6G、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)行業(yè)平臺型研發(fā)中心，引導(dǎo)軍工院所圍繞空天技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)空間、信息安全等領(lǐng)域建設(shè)軍民融合創(chuàng)新平臺，做大做強區(qū)域級數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。二是深化工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)。建設(shè)安全可靠的工業(yè)通信網(wǎng)絡(luò)，重點打造航空航天、先進制造、智慧能源、科研創(chuàng)新等重點行業(yè)的工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)樣板；加快工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新公共服務(wù)平臺建設(shè)。依托工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，建設(shè)西安市工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)對工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的全方位支撐，不斷推進工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范。三是推動產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級。加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、傳統(tǒng)制造、商貿(mào)流通、金融服務(wù)等制造業(yè)和服務(wù)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，推動數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟特別是制造業(yè)深度融合，大力推動數(shù)字經(jīng)濟與金融、物流、教育、醫(yī)療、文化旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合。

2. 持續(xù)推進社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型

社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型其實就是要持續(xù)地進行生活數(shù)字化，讓數(shù)字化真正能惠及廣大人民群眾，讓每一個在城市生活的個體能夠感受到城市的溫度。一是建立能夠滿足城市數(shù)字化、智能化、精準化社會服務(wù)需求的城市大腦。強化個體、企業(yè)與政府之間的數(shù)據(jù)聯(lián)動和業(yè)務(wù)協(xié)同，打造和完善與社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)聯(lián)的、跨部門多業(yè)務(wù)協(xié)同的模塊和應(yīng)用，充分運用大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，實現(xiàn)全量、全時、全域感知，不斷提升城市大腦能力。二是提升社會領(lǐng)域服務(wù)的全方位數(shù)字化程度，打造更為智慧、便捷、高效的公共服務(wù)。充分利用新技術(shù)和新應(yīng)用，圍繞公共衛(wèi)生、健康、教育、養(yǎng)老、就業(yè)、社保等領(lǐng)域，以數(shù)字化提升公共服務(wù)均衡化、精準化、充分化水平，建立入口統(tǒng)籌、服務(wù)資源集成的惠民服務(wù)平臺體系，推進公共服務(wù)供給創(chuàng)新，健全優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)共享機制。三是拓展多維民生服務(wù)場景應(yīng)用。以公眾需要為牽引，充分發(fā)揮市場機制作用，引導(dǎo)適用于數(shù)字生活、數(shù)字交通、數(shù)字商圈、數(shù)字旅游、數(shù)字養(yǎng)老、數(shù)字健康的新場景應(yīng)用落地，打造智慧醫(yī)院、數(shù)字校園、社區(qū)生活服務(wù)等一批數(shù)字化示范場景，加快城市公共設(shè)施的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。四是重視消弭“數(shù)字鴻溝”。重視老年人、特殊群體面臨的潛在“數(shù)字鴻溝”，注重數(shù)字服務(wù)的“數(shù)字無障礙”制度建設(shè)，建立優(yōu)質(zhì)普惠、能服務(wù)于所有群體的數(shù)字生活場景。

3. 深化實施治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型

一是加快數(shù)字基建，打造數(shù)字城市底座。城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的物質(zhì)基礎(chǔ)就是數(shù)字基建，要以城市長遠發(fā)展和高效能治理的需要為基點，推動5G、千兆寬帶等網(wǎng)絡(luò)覆蓋，打造城市級高性能算力中心，建設(shè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等平臺，構(gòu)建云、網(wǎng)、數(shù)、邊、端均衡協(xié)調(diào)的新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系，打造“物聯(lián)、數(shù)聯(lián)、智聯(lián)”的城市數(shù)字底座，支撐市民生活數(shù)字化和社會治理數(shù)字化。二是以數(shù)字化手段推進政府治理全方位、系統(tǒng)性、重塑性變革，打造整體智治、高效協(xié)同的數(shù)字政府綜合應(yīng)用，持續(xù)推進“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”，加強各業(yè)務(wù)資源整合共享、新技術(shù)創(chuàng)新融合應(yīng)用、區(qū)域協(xié)同與公眾參與，實現(xiàn)態(tài)勢全面感知、風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警、趨勢智能研判、資源統(tǒng)籌調(diào)度、行動人機協(xié)同。三是強化多元社會治理模式的數(shù)字化賦能與轉(zhuǎn)型，逐步建立完善、統(tǒng)一的社區(qū)公共服務(wù)信息平臺，推進線上線下相結(jié)合的智慧社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，建立可持續(xù)發(fā)展的智慧社區(qū)運營模式，提升社區(qū)服務(wù)水平，優(yōu)化網(wǎng)格化管理服務(wù)。?

（三）健全數(shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)則保障

1. 重塑數(shù)字時代的監(jiān)管理念

以促進數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展為導(dǎo)向，秉持“寬容并不縱容，放松并不放手”的理念，推動治理手段、治理模式、治理理念變革，進一步精細化和具體化包容審慎、鼓勵創(chuàng)新的監(jiān)管原則，探索建立試錯容錯機制。深化數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域“放管服”改革，降低市場準入門檻，加強事中、事后監(jiān)管。堅持公平競爭的市場原則，處理好新舊業(yè)態(tài)之間的關(guān)系，杜絕“一刀切”式的剛性執(zhí)法，尋求鼓勵創(chuàng)新與規(guī)范發(fā)展的平衡點。實施包容審慎、支持創(chuàng)新的監(jiān)管制度，試點監(jiān)管沙箱等創(chuàng)新支持機制，著力消除數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的政策性門檻，為行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供制度保障。

2. 健全數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法治保障

全面審視數(shù)字化發(fā)展的法治問題，建立健全相關(guān)制度規(guī)范，完善數(shù)字規(guī)則，強化知識產(chǎn)權(quán)等保護力度。在國家法律法規(guī)基礎(chǔ)上，制定符合本區(qū)域、本城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型地方性法規(guī)和規(guī)章，以法治促進和引導(dǎo)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展方向。比如廣東和浙江兩省就專門針對促進數(shù)字經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)政策制定了省級地方性法規(guī)，既體現(xiàn)了對數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展支持，又能通過法治化手段促進數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展。西安應(yīng)加強前瞻性法律秩序研究，聚焦互聯(lián)網(wǎng)自由與監(jiān)管、大數(shù)據(jù)自主與共享、算法的技術(shù)秘密與信息公開等關(guān)系，積極開展智能社會法律秩序研究。

3. 尊重和保護數(shù)據(jù)權(quán)利與數(shù)據(jù)安全

推動數(shù)據(jù)開放、共享和使用，釋放數(shù)據(jù)價值，是城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然選擇。但個人數(shù)據(jù)如果沒有得到有效保護，就容易被非法采集、利用、交易，嚴重侵害個人數(shù)據(jù)權(quán)益和信息權(quán)益。需要加快制定數(shù)據(jù)共享規(guī)范，提升數(shù)據(jù)共享標準化水平；盡快出臺數(shù)據(jù)使用及保護規(guī)則制度，明確數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)邊界、使用規(guī)范以及信息保護責(zé)任。健全政務(wù)數(shù)據(jù)內(nèi)網(wǎng)共享平臺，完善跨部門共享使用機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的依法按需共享。圍繞數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全，加快構(gòu)建與城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的數(shù)據(jù)安全觀。加強國家利益、商業(yè)秘密、個人隱私等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)保護，強化數(shù)據(jù)資源全生命周期保護和分類分級保護制度。積極運用區(qū)塊鏈等技術(shù)，強化數(shù)據(jù)追蹤，防止數(shù)據(jù)篡改。對于敏感數(shù)據(jù)，要推進數(shù)據(jù)脫敏使用，建立“可用不可見”的數(shù)據(jù)使用規(guī)則。同時，加大對侵犯數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)非法采集、非法買賣轉(zhuǎn)移等的打擊力度，為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供有力的數(shù)據(jù)安全保障。