“存量換增量”推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展

方正飛

日前，《自然資源部關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）印發(fā)，決定在北京等15個(gè)?。ㄊ校┑?3個(gè)城市開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作，自然資源部自然資源開發(fā)利用司主要負(fù)責(zé)人就相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了全面解讀。

出臺(tái)背景：落實(shí)全面節(jié)約戰(zhàn)略

《通知》以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大精神和全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)要求，深入貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略等決策部署，落實(shí)在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造有關(guān)要求，統(tǒng)籌部署城市開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作。

黨的二十大報(bào)告提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)；推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；要實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用。今年4月，中央政治局會(huì)議作出在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的決策部署；7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。自然資源開發(fā)利用司主要負(fù)責(zé)人認(rèn)為，大力推動(dòng)包括城中村在內(nèi)的低效用地再開發(fā)工作，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)國(guó)土空間布局更合理、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、功能更完善、設(shè)施更完備，促進(jìn)城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展。

該負(fù)責(zé)人表示，長(zhǎng)期以來(lái)，在一些城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)，包括城中村和老舊廠區(qū)，普遍存在存量建設(shè)用地布局散亂、利用粗放、用途不合理等問(wèn)題。有的城中村人居環(huán)境差，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不足，有的產(chǎn)業(yè)用地容積率較低，投入和產(chǎn)出水平不高。在人口凈流入、新增空間有限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地矛盾突出的城市，開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，有利于補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，有利于增加建設(shè)用地有效供給，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

該負(fù)責(zé)人表示，推進(jìn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作，也是轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)發(fā)展方式，實(shí)施以存量換增量的現(xiàn)實(shí)要求。原國(guó)土資源部在支持廣東、江蘇、浙江等地開展低效用地再開發(fā)基礎(chǔ)上，于2016年印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)，簡(jiǎn)稱147號(hào)文），從規(guī)劃引領(lǐng)、土地保障、歷史遺留問(wèn)題處理等方面給予政策激勵(lì)，在全國(guó)層面推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。隨著低效用地再開發(fā)工作深入推進(jìn)，社會(huì)效益好、改造難度小的項(xiàng)目逐步消化，原有政策紅利逐步減弱，面臨規(guī)劃難統(tǒng)籌、資金難籌措、收益分配難協(xié)調(diào)、歷史遺留問(wèn)題難處理等問(wèn)題。開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，有利于探索創(chuàng)新盤活利用存量土地的政策機(jī)制，有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展從增量依賴向存量挖潛轉(zhuǎn)變，大幅提高利用存量用地的比重，明顯降低單位GDP地耗，促進(jìn)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。

制定過(guò)程：以解決發(fā)展難題為導(dǎo)向

《通知》是自然資源部以開展學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想主題教育為契機(jī)，以解決發(fā)展實(shí)踐難題為導(dǎo)向，大興調(diào)查研究、廣泛征求意見，全面貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)戰(zhàn)略決策的制度供給成果。

自然資源開發(fā)利用司組織對(duì)147號(hào)文執(zhí)行情況和廣東省“三舊”改造情況進(jìn)行評(píng)估并形成評(píng)估報(bào)告。面向京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝、長(zhǎng)江中游、山東半島、粵閩浙沿海城市群，請(qǐng)有關(guān)?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門推薦試點(diǎn)城市。與此同時(shí)，組織北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、四川等省和有關(guān)城市自然資源主管部門、相關(guān)專家圍繞低效用地再開發(fā)開展座談研討，赴上海、浙江、福建、湖南、廣東、廣西、四川、重慶、陜西等地開展低效用地再開發(fā)實(shí)地調(diào)研，提煉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和政策需求。此外，對(duì)20個(gè)省的28個(gè)城市進(jìn)行函調(diào)，充分征求并吸收自然資源部相關(guān)司（局）和江蘇、浙江、廣東、福建等省以及試點(diǎn)城市自然資源主管部門意見。

該負(fù)責(zé)人介紹，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的有關(guān)要求，自然資源部決定在2022年9月啟動(dòng)的泉州試點(diǎn)基礎(chǔ)上，按照“人口凈流入、新

增空間有限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地矛盾突出、具有典型示范意義的城市”標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合有關(guān)?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門推薦意見，擴(kuò)大低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，將北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、重慶、四川等15個(gè)?。ㄊ校┑?3個(gè)城市納入試點(diǎn)范圍。作為《指導(dǎo)意見》的配套文件，《通知》細(xì)化落實(shí)在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的決策部署，規(guī)定未納入試點(diǎn)范圍的超大特大城市以及具備條件的城區(qū)常住人口300萬(wàn)以上的大城市，實(shí)施城中村改造項(xiàng)目可參照本《通知》明確的支持意見執(zhí)行。

政策亮點(diǎn)：支持試點(diǎn)城市探索創(chuàng)新

《通知》包括總體要求、主要任務(wù)、組織實(shí)施3部分。圍繞盤活利用存量用地，聚焦低效用地再開發(fā)，支持試點(diǎn)城市重點(diǎn)從規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲(chǔ)支撐、政策激勵(lì)、基礎(chǔ)保障4個(gè)方面探索創(chuàng)新政策舉措，完善激勵(lì)約束機(jī)制，健全節(jié)約集約用地制度。

該負(fù)責(zé)人表示，各地要積極探索與低效用地再開發(fā)相適應(yīng)的規(guī)劃和土地政策，依據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃合理確定低效用地再開發(fā)空間單元，編制空間單元內(nèi)實(shí)施層面詳細(xì)規(guī)劃，探索土地混合開發(fā)、空間復(fù)合利用、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、跨空間單元統(tǒng)籌等政策。

試點(diǎn)城市要完善收儲(chǔ)機(jī)制和征收辦法，對(duì)需要以政府儲(chǔ)備為主推進(jìn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施的，以“規(guī)劃、儲(chǔ)備、開發(fā)、配套、供應(yīng)”五統(tǒng)一推動(dòng)實(shí)施；結(jié)合低效用地再開發(fā)實(shí)際，依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃合理確定土地征收成片開發(fā)中公益性用地比例等具體要求。試點(diǎn)城市要探索資源資產(chǎn)組合供應(yīng)，對(duì)同一使用權(quán)人需要使用多個(gè)門類自然資源資產(chǎn)的，實(shí)行組合包供應(yīng)；對(duì)需要整體規(guī)劃建設(shè)的軌道交通、公共設(shè)施等地上地下空間，實(shí)行一次性組合供應(yīng)。

要完善土地供應(yīng)方式和地價(jià)政策工具，探索不同用途地塊混合供應(yīng)，“肥瘦搭配”聯(lián)動(dòng)改造，綜合評(píng)價(jià)出讓或帶設(shè)計(jì)方案出讓，完善地價(jià)計(jì)收補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)。完善收益分享機(jī)制，探索邊角地、夾心地、插花地等零星低效用地通過(guò)國(guó)有與國(guó)有、集體與集體、國(guó)

有與集體之間整合、置換方式實(shí)施成片改造，完善原土地權(quán)利人貨幣化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓展實(shí)物補(bǔ)償?shù)耐緩?，探索利用集體建設(shè)用地建設(shè)保障性租賃住房。妥善處理歷史遺留用地等問(wèn)題，對(duì)第二次全國(guó)土地調(diào)查和第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查均認(rèn)定為建設(shè)用地的，允許按建設(shè)用地辦理土地征收等相關(guān)手續(xù)。

路徑引領(lǐng)：局部試點(diǎn)、全面探索、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控

試點(diǎn)工作開展過(guò)程中，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃管控要求，嚴(yán)守紅線底線，確保耕地不減少、建設(shè)用地總量不突破、生態(tài)保護(hù)紅線保持穩(wěn)定，要在堅(jiān)持“局部試點(diǎn)、全面探索、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”前提下，探索創(chuàng)新盤活利用存量土地的政策機(jī)制。

該負(fù)責(zé)人表示，試點(diǎn)工作要堅(jiān)持有效市場(chǎng)、有為政府相結(jié)合，堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。強(qiáng)化政府在空間統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資金平衡、組織推動(dòng)等方面的作用，堅(jiān)持公平公開、“凈地”出讓，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)參與的積極性。試點(diǎn)工作要堅(jiān)持補(bǔ)齊短板、統(tǒng)籌發(fā)展。堅(jiān)持把盤活的城鄉(xiāng)空間資源更多地用于民生所需和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，保障產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

同時(shí)，試點(diǎn)工作要堅(jiān)持公開透明、規(guī)范運(yùn)作，強(qiáng)化項(xiàng)目全過(guò)程公開透明管理，維護(hù)市場(chǎng)公平公正。健全平等協(xié)商機(jī)制，充分尊重權(quán)利人意愿，妥善處理群眾訴求。完善收益分享機(jī)制，促進(jìn)改造成果更多更公平惠及人民群眾。

據(jù)介紹，試點(diǎn)期限原則上為4年。2023年12月底前，試點(diǎn)城市要制定實(shí)施方案，提出試點(diǎn)政策機(jī)制的創(chuàng)新思路和實(shí)現(xiàn)路徑；2024年3月前，完成低效用地調(diào)查摸底并上圖入庫(kù)。試點(diǎn)期間，試點(diǎn)城市要堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)化項(xiàng)目信息公開，依法依規(guī)履行征求權(quán)利人意見、社會(huì)公示、集體決策等程序，暢通溝通渠道，接受社會(huì)監(jiān)督，保障人民群眾合法權(quán)益，要及時(shí)開展階段性總結(jié)評(píng)估，提煉可復(fù)制推廣的制度、政策、機(jī)制性成果。

該負(fù)責(zé)人提出，有關(guān)省（區(qū)、市）自然資源主管部門要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作指導(dǎo)，跟蹤試點(diǎn)情況，及時(shí)糾正偏差，確保試點(diǎn)工作取得預(yù)期效果。自然資源部將開展中期評(píng)估，評(píng)價(jià)各試點(diǎn)城市實(shí)施成效，加強(qiáng)督促指導(dǎo)。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2023年9月14日2版）