粵港澳大灣區(qū)陸路口岸通關(guān)模式創(chuàng)新研究
——以深港口岸為視角

梁秀波，巫師統(tǒng)，楊春靜

1. 中國(guó)人民警察大學(xué) 移民管理學(xué)院，河北 廊坊 065000；2. 深圳市人民政府口岸辦公室，廣東 深圳 518100

黨的二十大報(bào)告指出：“推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持香港、澳門更好融入國(guó)家發(fā)展大局，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興更好發(fā)揮作用?！保?］粵港澳大灣區(qū)是中國(guó)改革開放的最前沿，也是中國(guó)口岸數(shù)量最多、出入境旅客通關(guān)量最大的區(qū)域。大灣區(qū)陸路口岸是內(nèi)地與港澳間的交通樞紐，隨著大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速融合，人、物、資金、信息等要素流動(dòng)更加快速推進(jìn)，人員的高效流動(dòng)是重中之重［2］。“一國(guó)兩制”背景下，進(jìn)一步提升大灣區(qū)陸路口岸服務(wù)內(nèi)地與香港、澳門間往來(lái)交流效能，是口岸建設(shè)面臨的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題［3］，口岸通關(guān)模式創(chuàng)新更是其中重要方面。

一、當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)陸路口岸通關(guān)模式評(píng)價(jià)

（一）出入境旅客數(shù)量長(zhǎng)期高位運(yùn)行，開展新型通關(guān)模式創(chuàng)新需求強(qiáng)勁

大灣區(qū)陸路口岸出入境旅客數(shù)量長(zhǎng)期保持高位運(yùn)行，承載了全國(guó)半數(shù)以上出入境旅客通關(guān)數(shù)量。以深圳陸路口岸為例，自2008 年至2019 年，以年均660余萬(wàn)人次速度逐年遞增，出入境旅客數(shù)量流量持續(xù)、快速增長(zhǎng)，并且長(zhǎng)期處于高位運(yùn)行狀態(tài)（如表1所示）。新冠病毒感染實(shí)施“乙類乙管”后的2023 年上半年，經(jīng)深圳陸路口岸出入境人員達(dá)6 064.35 萬(wàn)人次，呈逐漸回升趨勢(shì)。

并且，深港陸路口岸服務(wù)對(duì)象具有特殊性和特定性。2019 年，香港規(guī)劃署出版的《北往南來(lái)2017》指出：保守估計(jì)近30 萬(wàn)跨境就業(yè)、居住、就學(xué)者高頻次往返于深港之間，約占深港陸路口岸日均通關(guān)數(shù)量30%～40%。此類常規(guī)往來(lái)群體，通常具有特定、合法、規(guī)律的目的，安全風(fēng)險(xiǎn)總體較低。在目前通關(guān)模式下，該部分群體仍然需要接受標(biāo)準(zhǔn)的通關(guān)查驗(yàn)流程，因排隊(duì)、查驗(yàn)等流程占用較長(zhǎng)時(shí)間和較大的口岸查驗(yàn)資源，并沒(méi)有因其通行背景而有所調(diào)整。

顯然，無(wú)論是面對(duì)高位運(yùn)行的日均通行數(shù)量，還是特定通關(guān)人群，開展新型通關(guān)模式創(chuàng)新，提升通關(guān)效率，為出入境旅客供給更多獲得感，是內(nèi)在而且迫切的需求。

（二）三種通關(guān)模式并行運(yùn)行，改革創(chuàng)新進(jìn)展不同

大灣區(qū)共有12 座陸路口岸分布于深港、珠澳間，分別采用“兩地兩檢”“一地兩檢”“合作查驗(yàn)，一次放行”三種通關(guān)模式，如表2所示：

表2 大灣區(qū)三種通關(guān)模式

1.“兩地兩檢”模式

口岸雙方分別設(shè)置管理部門，分別進(jìn)行通關(guān)查驗(yàn)，雙方管理部門無(wú)地理或檢驗(yàn)程序上的關(guān)聯(lián)。雙方管理部門分別于各自管轄區(qū)域按照各自法律規(guī)定進(jìn)行查驗(yàn)，雙方不涉及出入境旅客數(shù)據(jù)信息交換、共享，無(wú)直接法律交叉，不涉及對(duì)方法律問(wèn)題［2］。此類模式是最為傳統(tǒng)的通關(guān)模式，其優(yōu)點(diǎn)是雙方權(quán)責(zé)清晰，不足是查驗(yàn)環(huán)節(jié)較復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)、口岸通關(guān)效率總體偏低，難以應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的出入境旅客數(shù)量。并且，該模式對(duì)“一國(guó)兩制”下內(nèi)地與港澳間口岸屬于區(qū)域性通行管理措施的屬性體現(xiàn)不夠充分。

2.“一地兩檢”模式

口岸一方設(shè)置特定區(qū)域，以租賃或其他方式提供給對(duì)方使用，以實(shí)現(xiàn)雙方管理部門在同一地點(diǎn)查驗(yàn)。雙方相互獨(dú)立、互不隸屬，分別按照各自法律和查驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)出入境旅客進(jìn)行查驗(yàn)［4］?！耙坏貎蓹z”模式可以進(jìn)一步分為：?jiǎn)蜗虮O(jiān)管查驗(yàn)、查驗(yàn)通道合并、查驗(yàn)用地獨(dú)立布置等模式。該模式注重雙方間的合作配合，運(yùn)行中如涉及雙方司法管轄權(quán)問(wèn)題，須啟動(dòng)相應(yīng)法律程序。該模式優(yōu)點(diǎn)是出入境旅客僅需在一個(gè)地點(diǎn)即可完成雙方查驗(yàn)程序，節(jié)省通關(guān)時(shí)間，同時(shí)降低管理部門的查驗(yàn)成本。目前，英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家對(duì)此已有相關(guān)探索。2007 年，我國(guó)于深圳灣口岸開始應(yīng)用該模式。經(jīng)10 余年探索，對(duì)該模式的認(rèn)識(shí)更為清晰：一是雙方法律制度差異是構(gòu)建該模式的主要障礙，推進(jìn)應(yīng)用進(jìn)程較為緩慢；二是該模式僅解決空間合并問(wèn)題，并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性通關(guān)模式創(chuàng)新，效率提升有限。

3.“合作查驗(yàn)，一次放行”模式

雙方管理部門通過(guò)出入境旅客信息互通、打破信息壁壘、相互加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作，實(shí)現(xiàn)旅客憑一種身份證件、排一次隊(duì)即可完成兩地出入境檢查手續(xù)。該模式是“一地兩檢”模式的進(jìn)一步升級(jí)，也就是由雙方聯(lián)合在口岸通道的管轄邊界兩側(cè)相互對(duì)接建立查驗(yàn)通道。該模式最大特點(diǎn)是在內(nèi)地、香港與澳門的多元法域內(nèi)，在不突破法律法規(guī)情況下，通過(guò)合作避免可能出現(xiàn)的跨境人員移交、委托查驗(yàn)等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)旅客通關(guān)和查驗(yàn)手續(xù)的大幅簡(jiǎn)化優(yōu)化［5］。該模式具體可分為三種場(chǎng)景：一是經(jīng)由合作快捷查驗(yàn)區(qū)通關(guān)。旅客一次排隊(duì)、機(jī)器讀取證件、采集生物信息即可通關(guān)。二是經(jīng)由半自助合作人工查驗(yàn)區(qū)通關(guān)。“入境查驗(yàn)、出境監(jiān)控”，旅客一次排隊(duì)、接受查驗(yàn)即可通關(guān)。三是經(jīng)由相鄰的雙方人工查驗(yàn)區(qū)通關(guān)，旅客一次排隊(duì)、接受雙方人工查驗(yàn)即可通關(guān)。這種查驗(yàn)?zāi)Ｊ接行Ш?jiǎn)化了查驗(yàn)放行流程，縮短旅客通關(guān)時(shí)間。

綜上所述，大灣區(qū)陸路口岸創(chuàng)新進(jìn)展不同，并采取兩條路線。珠海—澳門間口岸改革創(chuàng)新進(jìn)展較快，但其中出入境旅客通關(guān)數(shù)量最大的拱北口岸尚未有所進(jìn)展。深圳—香港間口岸改革創(chuàng)新空間很大，具有進(jìn)一步開展深度創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。

（三）傳統(tǒng)通關(guān)模式一定程度上制約內(nèi)地與港澳間要素流動(dòng)，影響大灣區(qū)融合建設(shè)發(fā)展

2019 年2 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求“創(chuàng)新通關(guān)模式，提升粵港澳口岸通關(guān)能力和通關(guān)便利化水平，促進(jìn)人員、物資高效便捷流動(dòng)”，“加強(qiáng)內(nèi)地與港澳口岸部門協(xié)作，擴(kuò)展和完善口岸功能，依法推動(dòng)在粵港澳口岸實(shí)施更便利的通關(guān)模式，研究在條件允許的情況下主要陸路口岸增加旅客出入境自助查驗(yàn)通道，進(jìn)一步便利港澳與內(nèi)地居民往來(lái)”。

內(nèi)地與港澳分屬于不同關(guān)稅區(qū)，人員、物資、資金等要素不允許自由流動(dòng)。一方面，要素自由流動(dòng)是發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源分配決定性作用的基本前提，是大灣區(qū)建設(shè)的重要支撐；另一方面，由于內(nèi)地與港澳存在法律制度、發(fā)展階段、空間承載能力等方面差異，現(xiàn)階段對(duì)相互之間要素流動(dòng)的適度管制實(shí)屬必要。要素流動(dòng)水平?jīng)Q定和影響著大灣區(qū)的未來(lái)發(fā)展，成為大灣區(qū)建設(shè)最大、最重要、最需要解決的問(wèn)題之一。要素流動(dòng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在口岸?？诎锻P(guān)的快速與便捷，不僅需要強(qiáng)化有形元素，還需要強(qiáng)化無(wú)形元素，而通關(guān)模式創(chuàng)新就是無(wú)形元素的強(qiáng)化。既有傳統(tǒng)通關(guān)模式主要應(yīng)用場(chǎng)景為較低通量口岸，與大灣區(qū)建設(shè)需求不相符合，影響內(nèi)地與港澳間要素流動(dòng)，一定程度上限制大灣區(qū)融合建設(shè)發(fā)展。在“一國(guó)兩制”基本原則基礎(chǔ)上，以促進(jìn)要素高效、有序、安全流動(dòng)，助推大灣區(qū)內(nèi)設(shè)施“硬聯(lián)通”和機(jī)制“軟聯(lián)通”為目標(biāo)的新型通關(guān)模式創(chuàng)新迫在眉睫。

（四）基于“證件核心主義”邏輯的傳統(tǒng)通關(guān)模式束縛通關(guān)效率提升

傳統(tǒng)通關(guān)模式采取基本邏輯為“證件核心主義”，即基于對(duì)證件真?zhèn)渭案綄俟δ艿恼J(rèn)定，確定出入境人員的合法性，邏輯表達(dá)如圖1所示：

圖1 “證件核心主義”邏輯圖

“證件核心主義”的形成源于兩個(gè)方面：一是以印刷技術(shù)為代表的高端防偽工藝和印鑒制作的政府壟斷性；二是在科學(xué)技術(shù)未達(dá)到對(duì)出入境旅客真實(shí)身份信息可以進(jìn)行即時(shí)判斷的時(shí)代，需要依托發(fā)證機(jī)關(guān)進(jìn)行出入境旅客的真實(shí)性判斷。

證件查驗(yàn)及其附屬的各項(xiàng)手續(xù)是口岸檢查的核心環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)面對(duì)全體出入境人員無(wú)差別應(yīng)用，是最終判斷出入境人員是否具有真實(shí)、可信身份信息的過(guò)程，也是最容易出現(xiàn)誤差、造成口岸通關(guān)不暢的環(huán)節(jié)。

（五）口岸維護(hù)國(guó)家安全的深度、廣度、精度有待提升

國(guó)家安全是安邦定國(guó)的基石，維護(hù)國(guó)家安全是全國(guó)人民根本利益所在。當(dāng)前，全球局勢(shì)復(fù)雜多變，“三股勢(shì)力”“顏色革命”等各類危害國(guó)家安全的因素跨越國(guó)界、邊界的流動(dòng)仍未禁絕，甚至在一定條件下可能愈演愈烈。在“一國(guó)兩制”背景下，中央政府賦予香港、澳門極大的管理權(quán)限，具有國(guó)際交通、航運(yùn)、情報(bào)、金融等多方面“自由且安全”的基本優(yōu)勢(shì)，也使得香港、澳門成為意識(shí)形態(tài)、涉恐、涉電詐等危害國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的重要流入源。

長(zhǎng)期以來(lái)，大灣區(qū)陸路口岸在防范危害國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)口岸實(shí)現(xiàn)跨境轉(zhuǎn)移方面作出重要貢獻(xiàn)，體現(xiàn)了其在維護(hù)國(guó)家安全方面的特殊價(jià)值。特別是在遇有自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)公共事件，以及口岸日常運(yùn)行中的超負(fù)荷運(yùn)行、超量人群流動(dòng)等情形時(shí)，采用口岸限流、重點(diǎn)查驗(yàn)，甚至在特定時(shí)期關(guān)閉口岸等方式調(diào)整口岸運(yùn)行狀態(tài)，有效維護(hù)了國(guó)家安全。

但是，隨著各類風(fēng)險(xiǎn)逐步加劇、敵對(duì)分子違法犯罪技能逐步提升，傳統(tǒng)的口岸通關(guān)模式安全邏輯和技術(shù)應(yīng)用滯后的現(xiàn)實(shí)弱點(diǎn)逐步顯現(xiàn)。通過(guò)通關(guān)模式創(chuàng)新，拓展基于口岸維護(hù)國(guó)家安全的深度、廣度、精度，提升口岸維護(hù)國(guó)家安全的能力，成為口岸建設(shè)的必然選擇。

二、粵港澳大灣區(qū)陸路口岸通關(guān)模式創(chuàng)新面臨的主要障礙

自2007 年深圳灣口岸開展“一地兩檢”通關(guān)模式創(chuàng)新探索后，港珠澳大橋珠海公路口岸等也開展了不同思路的改革創(chuàng)新。但受法律制度、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面因素的共同影響，進(jìn)展程度仍未達(dá)到公眾期望，出入境旅客獲得感仍有較大提升空間。

（一）內(nèi)地與港澳間存在較大的法律制度差異

1. 口岸通關(guān)管理法律制度差異

由于歷史原因，內(nèi)地與香港、澳門分屬不同法域，相互間在法律理念、法律體系以及司法程序等方面存在較大差異。不同的法律背景，形成具有不同風(fēng)格的出入境管理體系和口岸通關(guān)制度。三地出入境管理部門的執(zhí)法依據(jù)、工作職責(zé)、監(jiān)管重點(diǎn)、通關(guān)流程和操作等方面存在較大差異。這種制度上的差異短期內(nèi)難以根本改變，客觀上影響了大灣區(qū)口岸通關(guān)模式創(chuàng)新［6］。在大灣區(qū)建設(shè)中，不同法律、制度、程序及其執(zhí)行，必然是一個(gè)不斷協(xié)調(diào)與逐漸統(tǒng)一的過(guò)程。

目前，在深港、珠澳口岸通關(guān)模式創(chuàng)新探索中，是采取聯(lián)合執(zhí)法還是分別執(zhí)法、能否跨區(qū)域執(zhí)法等重要問(wèn)題均具有深入研討的需求。實(shí)踐表明，口岸通關(guān)模式的根本性創(chuàng)新必須要突破現(xiàn)有法律和機(jī)制中的障礙。例如，美國(guó)、加拿大兩國(guó)間航空口岸“境外預(yù)檢”模式以及申根協(xié)定國(guó)的聯(lián)檢模式，均通過(guò)協(xié)議形式突破原有法律障礙得以實(shí)施［7］。因此，通過(guò)調(diào)整各自法律的方式推動(dòng)通關(guān)模式改革創(chuàng)新，是十分重要的影響因素，也是最難以逾越的障礙。

2. 出入境數(shù)據(jù)信息共享法律制度差異

出入境數(shù)據(jù)信息共享法律制度，是阻礙口岸通關(guān)模式創(chuàng)新的另一典型瓶頸問(wèn)題，這主要體現(xiàn)在內(nèi)地與港澳間、內(nèi)地口岸部門之間兩個(gè)層面。以珠澳口岸“合作查驗(yàn)，一次放行”查驗(yàn)?zāi)Ｊ綖槔?，兩地邊檢機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)存在一定限度交互，兩地海關(guān)有少量健康信息交流，澳門衛(wèi)生局與治安警察局之間也有一定的數(shù)據(jù)互通，但內(nèi)地海關(guān)與邊檢數(shù)據(jù)流相互平行。

從內(nèi)地與港澳層面來(lái)看，一方面受到數(shù)據(jù)跨境和隱私保護(hù)法規(guī)限制，另一方面基于兩地執(zhí)法信息標(biāo)準(zhǔn)和要求不一致，查驗(yàn)側(cè)重點(diǎn)有所差異，采集數(shù)據(jù)有所不同，導(dǎo)致兩地信息進(jìn)行跨境共享存在制度和實(shí)踐雙重障礙。以深圳與香港間為例：2021年以來(lái)，《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》陸續(xù)出臺(tái)，內(nèi)地對(duì)數(shù)據(jù)信息跨境管控進(jìn)一步加強(qiáng)。而香港早在1995 年就通過(guò)《個(gè)人資料（私隱）條例》①《 個(gè)人資料（私隱）條例》第33條規(guī)定“禁止除在指明情況外將個(gè)人資料移轉(zhuǎn)至香港以外地方”。該條例在執(zhí)行層面并不具備可操作性，第33條規(guī)定的相關(guān)指南或辦法至今尚未實(shí)施，但對(duì)推進(jìn)深港口岸查驗(yàn)數(shù)據(jù)交互形成障礙。，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的跨區(qū)域流動(dòng)提出法律層面的限制要求。

從內(nèi)地口岸部門層面來(lái)看，雖然法律規(guī)定信息共享②《 中華人民共和國(guó)出境入境管理法》于2012年6月30日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議通過(guò)，其中第5條規(guī)定“國(guó)家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享”?！吨腥A人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》于2016 年11 月7 日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)，其中第39條第（三）款規(guī)定“促進(jìn)有關(guān)部門、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)者以及有關(guān)研究機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)安全服務(wù)機(jī)構(gòu)等之間的網(wǎng)絡(luò)安全信息共享”。《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》于2021年6月10日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)，其中第22條規(guī)定“國(guó)家建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、報(bào)告、信息共享、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。國(guó)家數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)信息的獲取、分析、研判、預(yù)警工作”。，但基于部門管理規(guī)定要求，各查驗(yàn)單位信息系統(tǒng)各自獨(dú)立，“數(shù)據(jù)私有、互不連通”，數(shù)據(jù)統(tǒng)籌性不強(qiáng)、應(yīng)用效率不高，影響整體通關(guān)效率。

口岸通關(guān)模式創(chuàng)新的基礎(chǔ)要求是信息共享及高速流轉(zhuǎn)，孤島式的信息形成與存在狀態(tài)必定構(gòu)成創(chuàng)新推進(jìn)的瓶頸性障礙因素。

（二）口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，支撐創(chuàng)新的時(shí)空條件不足

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善是口岸通關(guān)模式創(chuàng)新面臨的另一難題。當(dāng)前，大灣區(qū)各陸路口岸無(wú)論“一地兩檢”還是“兩地兩檢”，其查驗(yàn)?zāi)Ｊ綇男问降絻?nèi)容均是兩地獨(dú)立查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，這種模式存在諸如通關(guān)效率低、檢查項(xiàng)目重合多、“一國(guó)”形式表達(dá)不足等缺陷。隨著粵港澳出入境人員的快速增加，三地原有口岸的數(shù)量、規(guī)模、查驗(yàn)場(chǎng)地以及查驗(yàn)設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施都已無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求，也極大地束縛了大灣區(qū)口岸通關(guān)模式創(chuàng)新［6］。

口岸通關(guān)模式創(chuàng)新必然是時(shí)間、空間的綜合創(chuàng)新，從而解決現(xiàn)有通關(guān)模式的各項(xiàng)問(wèn)題?；A(chǔ)設(shè)施是通關(guān)的客觀物質(zhì)載體，建設(shè)進(jìn)程涉及土地歸屬、投資、管轄等一系列問(wèn)題。并且，新型通關(guān)模式必然高度重視時(shí)間、空間的集約利用，建設(shè)符合口岸雙方基本規(guī)范、口岸發(fā)展需求的查驗(yàn)場(chǎng)地是創(chuàng)新實(shí)踐必然面對(duì)的現(xiàn)實(shí)難題。

（三）支撐通關(guān)模式創(chuàng)新的生物特征識(shí)別技術(shù)尚處于關(guān)鍵開發(fā)期

自17 世紀(jì)現(xiàn)代國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，進(jìn)出國(guó)家的安全認(rèn)證一直是各國(guó)普遍面對(duì)的問(wèn)題。進(jìn)出國(guó)家的通關(guān)查驗(yàn)，歷經(jīng)三個(gè)時(shí)代：第一時(shí)代，出入境旅客憑官方通關(guān)文書直接通關(guān)，不進(jìn)行個(gè)體驗(yàn)證；第二時(shí)代，官方向出入境旅客發(fā)放通關(guān)文書，并通過(guò)照片進(jìn)行“人證對(duì)照”，確保人證合一，這一通關(guān)邏輯即前文所述“證件核心主義”，該模式自20 世紀(jì)初期開始應(yīng)用至今；第三時(shí)代，由于生物特征等新型人身識(shí)別技術(shù)的發(fā)展，通關(guān)文書的認(rèn)證意義已經(jīng)可以被取代，直接通過(guò)生物特征等即可進(jìn)行通關(guān)認(rèn)證。當(dāng)前，正處于第二和第三時(shí)代的轉(zhuǎn)換期當(dāng)前，虹膜、指靜脈、面相等新型生物特征認(rèn)證技術(shù)在出入境管理領(lǐng)域應(yīng)用有了一定探索。但是，在出入境管理領(lǐng)域要求理論上接近100%準(zhǔn)確率以及口岸通關(guān)效率提升的總體要求下，仍存在公共衛(wèi)生、提取難度、信息盜用、運(yùn)算量大等困難需要克服，技術(shù)開發(fā)尚處于關(guān)鍵時(shí)期。

三、粵港澳大灣區(qū)陸路口岸通關(guān)模式創(chuàng)新路徑

（一）探索構(gòu)建“人身核心主義”新型查驗(yàn)邏輯

查驗(yàn)邏輯是通關(guān)模式的基礎(chǔ)?？商剿鲝耐P(guān)查驗(yàn)邏輯層面著手，依托新型管理邏輯，構(gòu)建新型通關(guān)模式，實(shí)現(xiàn)口岸通關(guān)的制度性、根本性創(chuàng)新。

當(dāng)前，以指紋、面相、虹膜等特征分析等為代表的基于生物特征快速識(shí)別技術(shù)已經(jīng)發(fā)展到一定層次，可以通過(guò)小型設(shè)備對(duì)出入境人員進(jìn)行準(zhǔn)確的個(gè)體識(shí)別，對(duì)證件的依賴性逐步減弱。擺脫證件在出入境通關(guān)中的束縛，變“證件核心主義”為“人身核心主義”時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。依托“人身核心主義”查驗(yàn)邏輯（如圖2 所示），可進(jìn)一步構(gòu)建“無(wú)感式”“不停頓式”通關(guān)模式，極大提升旅客通關(guān)效率，增強(qiáng)旅客獲得感。

圖2 “人身核心主義”邏輯圖

基于該邏輯架構(gòu)的新型通關(guān)模式建設(shè)是系統(tǒng)性工程，需要社會(huì)總體進(jìn)步、轉(zhuǎn)變作為支撐，在不具備全面改革條件情況下，可開展后文所述漸進(jìn)式創(chuàng)新。

（二）探索建立粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)一通行證件

以深港間通行為例，香港居民入境內(nèi)地使用港澳居民來(lái)往內(nèi)地通行證，內(nèi)地居民前往香港則使用往來(lái)港澳通行證。兩種證件在管理形式上存在差別，但本質(zhì)上并無(wú)不同。按照香港地區(qū)規(guī)定，香港居民返港應(yīng)使用身份證，不使用上述通行證件。出入境證件僅是信息載體，推動(dòng)證件統(tǒng)一的主要障礙來(lái)自于內(nèi)地與香港間通行管理制度差異，不存在技術(shù)問(wèn)題。

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通是基本，口岸應(yīng)該避免成為要素流動(dòng)的“堰塞湖”。進(jìn)一步推進(jìn)通行管理制度改革、推進(jìn)通行證件統(tǒng)一，是新型通關(guān)模式創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。未來(lái)，粵港澳三地一體化和要素自由流動(dòng)是必然的發(fā)展趨勢(shì)，可探索面向大灣區(qū)出入境旅客頒發(fā)特定、統(tǒng)一的粵港澳通行證件，為三地出入境管理數(shù)據(jù)信息聯(lián)通提供基礎(chǔ)，降低管理成本和旅客出境入境手續(xù)辦理復(fù)雜度，進(jìn)而提升口岸通關(guān)效率和安全水平。

（三）探索實(shí)施信用管理，開展分類查驗(yàn)

如前所述，當(dāng)前的查驗(yàn)?zāi)Ｊ绞菍?duì)全體出入境旅客實(shí)行無(wú)差別查驗(yàn)，大量的監(jiān)管資源消耗在對(duì)跨境就業(yè)、居住、就學(xué)者等低風(fēng)險(xiǎn)、高信譽(yù)旅客的查驗(yàn)上。在大灣區(qū)建設(shè)背景下，頻繁往返兩地工作、生活的人員將越來(lái)越多，提高對(duì)此部分人群的查驗(yàn)效率、優(yōu)化監(jiān)管資源配置是口岸通關(guān)效率總體提升的關(guān)鍵抓手。

可探索對(duì)出入境旅客開展信用分類管理，建立旅客身份分類通關(guān)模型，實(shí)施分類查驗(yàn)?zāi)Ｊ?。定期?duì)旅客的身份背景、違法犯罪記錄、受教育程度、工作狀況等進(jìn)行驗(yàn)證審核，確定不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)較高風(fēng)險(xiǎn)旅客采取效率相對(duì)較低、環(huán)節(jié)較多的查驗(yàn)流程，對(duì)較低風(fēng)險(xiǎn)旅客則為其提供簡(jiǎn)潔、便利、高速的通關(guān)流程。

（四）推動(dòng)三地間、部門間出入境數(shù)據(jù)信息共享

口岸通關(guān)數(shù)據(jù)信息整合是通關(guān)模式創(chuàng)新的基礎(chǔ)性工作，可提高口岸管理效率，便利旅客通關(guān)，同時(shí)將進(jìn)一步促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備共用。

建議推動(dòng)口岸兩方查驗(yàn)單位在確保安全前提下進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。在內(nèi)地與港澳層面，推動(dòng)香港、澳門與內(nèi)地開展數(shù)據(jù)共享模式、制度的共同研討，進(jìn)而推進(jìn)實(shí)質(zhì)性數(shù)據(jù)信息互通；在內(nèi)地口岸部門層面，可考慮由口岸主管部門牽頭，按照口岸通關(guān)一體化理念建立統(tǒng)一完善的口岸公共信息平臺(tái)，統(tǒng)一采集、管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，按需分發(fā)各單位使用，有效引導(dǎo)通關(guān)。同時(shí)，明確數(shù)據(jù)跨境采集、存儲(chǔ)、分發(fā)、安全界限與權(quán)責(zé)；配套建立個(gè)人信息保護(hù)制度，明確從口岸公共信息平臺(tái)獲取信息的權(quán)限、條件、時(shí)效；引入風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，應(yīng)用大數(shù)據(jù)核查評(píng)估旅客風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，重點(diǎn)監(jiān)控高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的旅客，提高口岸風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)判能力。

（五）探索構(gòu)建“三級(jí)推進(jìn)機(jī)制”，系統(tǒng)推進(jìn)創(chuàng)新工作實(shí)踐

通關(guān)模式創(chuàng)新涉及信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、基礎(chǔ)設(shè)施共用、查驗(yàn)流程重構(gòu)等具體問(wèn)題，事關(guān)中央事權(quán)以及內(nèi)地與港澳間法律銜接，是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜工程。

建議探索構(gòu)建“三級(jí)推進(jìn)機(jī)制”，以此建立推進(jìn)創(chuàng)新探索和運(yùn)行的基礎(chǔ)。即：第一級(jí)機(jī)制為中央級(jí)機(jī)制，由國(guó)務(wù)院港澳辦牽頭，協(xié)調(diào)海關(guān)總署、國(guó)家移民管理局以及香港、澳門特區(qū)政府，負(fù)責(zé)制定總體目標(biāo)，推進(jìn)解決通關(guān)模式創(chuàng)新涉及的法律政策障礙、部門執(zhí)法管理沖突和部門協(xié)作等問(wèn)題；第二級(jí)機(jī)制為省級(jí)機(jī)制，由廣東省對(duì)接海關(guān)總署、國(guó)家移民管理局及香港、澳門特區(qū)主管部門，推進(jìn)口岸通關(guān)模式創(chuàng)新發(fā)展的規(guī)劃、模式等建設(shè)；第三級(jí)機(jī)制為市級(jí)機(jī)制，即充分發(fā)揮口岸屬地政府職能，由深圳、珠海市對(duì)接邊檢、海關(guān)以及港澳兩地口岸運(yùn)行管理實(shí)施單位，負(fù)責(zé)技術(shù)方案和問(wèn)題研究等具體工作。“三級(jí)推進(jìn)機(jī)制”具有層次性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，無(wú)論是在基礎(chǔ)、力度、時(shí)間上，還是在深度上，均具有可使通關(guān)模式創(chuàng)新達(dá)到良好效果的條件。

四、結(jié)束語(yǔ)

深港協(xié)同、融合發(fā)展是粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展的核心引擎，基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在口岸，口岸通關(guān)模式創(chuàng)新事關(guān)“一國(guó)兩制”實(shí)踐的進(jìn)一步創(chuàng)新和發(fā)展。面向未來(lái)，應(yīng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，在確保國(guó)家安全底線基礎(chǔ)上穩(wěn)健推動(dòng)口岸通關(guān)模式創(chuàng)新，應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)口岸監(jiān)管、協(xié)調(diào)機(jī)制改革。改革創(chuàng)新不可能一蹴而就，通關(guān)模式從“兩地兩檢”向“一地兩檢”乃至更具價(jià)值和效率的模式演變是一個(gè)逐漸優(yōu)化的過(guò)程。新型通關(guān)模式將使大灣區(qū)的聯(lián)系更加緊密，通關(guān)場(chǎng)地、設(shè)施更加集約化，通關(guān)流程更加便捷［8］，必將以口岸高速安全運(yùn)行打通三地要素流通命脈，助力大灣區(qū)融合發(fā)展。