綠色航空產(chǎn)業(yè)政策研究

■ 王翔宇 / 中國(guó)航發(fā)研究院 劉向雷 韓楓 / 南京航空航天大學(xué)

覆蓋全面、重點(diǎn)突出、著眼長(zhǎng)久、行之有效的綠色航空產(chǎn)業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展政策導(dǎo)向，能夠有效地協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)生態(tài)主體之間的關(guān)系，支持綠色航空器從設(shè)計(jì)生產(chǎn)到應(yīng)用保障的全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新，繁榮各類(lèi)航空碳市場(chǎng)、碳金融活動(dòng)，在推動(dòng)綠色航空產(chǎn)業(yè)崛起和壯大的過(guò)程中發(fā)揮不可替代的作用。

綠色航空產(chǎn)業(yè)政策是提升綠色航空市場(chǎng)效益與競(jìng)爭(zhēng)力、整合綠色航空產(chǎn)業(yè)鏈的重要手段。顯而易見(jiàn)，未來(lái)綠色航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中面臨的各種問(wèn)題并不是市場(chǎng)機(jī)制能夠完全解決的，此時(shí)作為綠色航空生態(tài)中至為關(guān)鍵的參與者，政府機(jī)構(gòu)既應(yīng)廣泛吸納社會(huì)各界的意見(jiàn)，形成國(guó)家層面的綠色航空戰(zhàn)略規(guī)劃，還要為航空業(yè)綠色轉(zhuǎn)型提供資金支持和政策保障，降低技術(shù)革新風(fēng)險(xiǎn)，從而彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足、增強(qiáng)本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、爭(zhēng)取動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)綠色航空產(chǎn)業(yè)全面快速發(fā)展。

綠色航空產(chǎn)業(yè)政策作用機(jī)制

綠色航空產(chǎn)業(yè)政策一般可以用“要不要干”“干什么”和“怎么干”這3個(gè)要素概括。在2050年前實(shí)現(xiàn)凈零碳排放成為全球航空業(yè)共識(shí)的大背景下，無(wú)論是優(yōu)化現(xiàn)有系統(tǒng)效率還是借助電、氫或生物燃料，為實(shí)現(xiàn)綠色航空愿景所采取的方法工具實(shí)質(zhì)是殊途同歸。然而，針對(duì)綠色航空的發(fā)展路徑、各個(gè)時(shí)期的側(cè)重點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金來(lái)源等“怎么干”的問(wèn)題在行業(yè)內(nèi)部乃至行業(yè)之間都有爭(zhēng)議，一旦“怎么干”的問(wèn)題得到解決，那么后續(xù)來(lái)自各方面的產(chǎn)業(yè)支持行為都將圍繞選定的具體做法展開(kāi)。此時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策將重點(diǎn)突出以下兩方面的功能。

綠色航空產(chǎn)業(yè)生態(tài)關(guān)系

第一，優(yōu)化綠色航空產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，明確不同階段重點(diǎn)任務(wù)。綠色航空產(chǎn)業(yè)的核心包括各種類(lèi)型的綠色能源航空器，均在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)碳減排效果，互相之間既有明顯的區(qū)別也有聯(lián)系。立足資源稟賦國(guó)情與前期技術(shù)儲(chǔ)備情況，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)給出不同綠色能源航空器在不同時(shí)期的角色定位與減排貢獻(xiàn)，進(jìn)行更有針對(duì)性的投資支持，引領(lǐng)綠色航空產(chǎn)業(yè)朝著特點(diǎn)突出、重點(diǎn)明確的方向發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)集中度、實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，避免重復(fù)分散建設(shè)和無(wú)序內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)于像綠色航空這樣的新興產(chǎn)業(yè)的成熟具有重要意義。

第二，保證產(chǎn)業(yè)起步階段資金需求，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制缺陷。建立完善的市場(chǎng)機(jī)制需要通過(guò)價(jià)格實(shí)現(xiàn)資源配置，但目前綠色航空相關(guān)核心支柱產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)能力較差，難以滿足市場(chǎng)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)性要求、極易陷入入不敷出的困境，此時(shí)就需要產(chǎn)業(yè)政策著眼宏觀全局長(zhǎng)久考慮，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)資源配置，凸顯綠色能源航空器在碳減排上的優(yōu)勢(shì)，將碳排放成本與航空器運(yùn)營(yíng)全面掛鉤，這就依賴(lài)于產(chǎn)業(yè)政策去放大綠色能源航空器以及各種碳清除項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，使之具備良性循環(huán)和自我發(fā)展能力。

零碳排放航空器產(chǎn)業(yè)政策

產(chǎn)品研發(fā)

以電動(dòng)和氫動(dòng)力為代表的零碳排放航空器在很大程度上顛覆了傳統(tǒng)燃?xì)鉁u輪航空器的設(shè)計(jì)架構(gòu)。為了支持綠色航空關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展，應(yīng)有清晰的政策確保那些顛覆性技術(shù)未來(lái)不存在認(rèn)證障礙，這是打消航空裝備制造商研發(fā)后顧之憂、弱化不確定性風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑，特別是在結(jié)合物理測(cè)試、建設(shè)符合要求的測(cè)試平臺(tái)的同時(shí)探索數(shù)字化方法，通過(guò)虛擬認(rèn)證的手段在保持安全性的前提下進(jìn)一步降低開(kāi)發(fā)、驗(yàn)證和認(rèn)證的成本和時(shí)間。

產(chǎn)品研發(fā)政策的另一個(gè)發(fā)力點(diǎn)就是足額的專(zhuān)款專(zhuān)用的經(jīng)費(fèi)支持。這些資金應(yīng)覆蓋整個(gè)零碳排放航空器創(chuàng)新鏈條，對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)都采取量身定制的辦法，既要科學(xué)審查那些全新的顛覆性的低技術(shù)成熟度項(xiàng)目建議、提供適當(dāng)?shù)馁Y金，又要選擇具備足夠研發(fā)能力、設(shè)施條件與主動(dòng)性的承研方參與其中。基于創(chuàng)新漏斗理論，最初應(yīng)啟動(dòng)大量的小型項(xiàng)目，隨著研究的不斷深入更加合適的技術(shù)方案會(huì)逐漸出現(xiàn)，此時(shí)再對(duì)那些剩下來(lái)有價(jià)值的項(xiàng)目加大經(jīng)費(fèi)投入。

需要強(qiáng)調(diào)的是，產(chǎn)品研發(fā)政策不僅只針對(duì)關(guān)注下一代零碳排放航空器自身，也包括了產(chǎn)品全生命周期內(nèi)從概念論證到認(rèn)證、運(yùn)營(yíng)的所有使能技術(shù)。無(wú)論是機(jī)場(chǎng)電氣化改造還是氫燃料制備、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、加注等對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的影響，電動(dòng)航空器和氫動(dòng)力航空器的產(chǎn)業(yè)配套不單純是一個(gè)工程概念，也涉及到相當(dāng)多的科學(xué)問(wèn)題，需要在產(chǎn)品研發(fā)政策中一體化支持，而這些與氫電密切關(guān)聯(lián)的研究活動(dòng)也將呈現(xiàn)出較為明顯的跨行業(yè)聯(lián)動(dòng)的特征。

市場(chǎng)應(yīng)用

新技術(shù)和新產(chǎn)品只有切實(shí)投放到市場(chǎng)、運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)才能達(dá)成碳減排的預(yù)期，此時(shí)產(chǎn)業(yè)政策可促成市場(chǎng)參與者做出有助于綠色航空轉(zhuǎn)型的商業(yè)決定，支持各類(lèi)科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用。除了對(duì)零碳排放航空器執(zhí)飛的航線進(jìn)行直接補(bǔ)貼、征收機(jī)場(chǎng)碳排放調(diào)節(jié)稅、基于碳排放水平重新分配機(jī)場(chǎng)停機(jī)位和航班時(shí)刻表等相對(duì)較為溫和的措施外，還可修訂航空器碳排放標(biāo)準(zhǔn)，將其適用范圍擴(kuò)大到在役機(jī)隊(duì)，加快老舊機(jī)型退役進(jìn)程并為零碳排放航空器提供更廣闊的市場(chǎng)空間。

從民航降噪的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，明確的政策導(dǎo)向?qū)τ跈C(jī)隊(duì)產(chǎn)品更新迭代的效果是立竿見(jiàn)影的。不過(guò)考慮到零碳排放航空器的運(yùn)營(yíng)復(fù)雜性遠(yuǎn)超以往，尚需進(jìn)一步研究和分析以確定哪一種或多種組合政策最能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，并確保在執(zhí)行過(guò)程中不會(huì)被規(guī)避。此外，還應(yīng)通過(guò)政策手段規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保證相關(guān)資金支持，使之盡量與相關(guān)技術(shù)的發(fā)展齊頭并進(jìn)，反向降低技術(shù)投資過(guò)程中的市場(chǎng)不確定性。

為使那些可負(fù)擔(dān)得起的零碳飛行技術(shù)更為航空業(yè)界所接受，孕育和發(fā)展全新商業(yè)模式將是綠色航空產(chǎn)業(yè)政策的另一個(gè)著力點(diǎn)。原有的航線、航班和機(jī)型的配置策略會(huì)發(fā)生調(diào)整，像城市空中交通這樣由綠色能源航空器獨(dú)特產(chǎn)品特性推動(dòng)的需求場(chǎng)景會(huì)在政策的加持下更具備市場(chǎng)潛力，一些航空運(yùn)營(yíng)商會(huì)作為試點(diǎn)享受到一系列政策紅利，相關(guān)從業(yè)人員也需要針對(duì)零碳排放航空器使用與維護(hù)、碳排放交易和管理等啟動(dòng)專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)教育。

生物燃料航空器產(chǎn)業(yè)政策

與零碳排放航空器相比，生物燃料航空器產(chǎn)業(yè)基本無(wú)須對(duì)現(xiàn)役機(jī)隊(duì)和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大的改動(dòng)，市場(chǎng)的啟動(dòng)具備天然的優(yōu)勢(shì)。鑒于生物燃料的供應(yīng)不足、定價(jià)過(guò)高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，生物燃料航空器產(chǎn)業(yè)政策具體可圍繞開(kāi)發(fā)新工藝擴(kuò)大選材范圍和降低生物燃料使用成本兩方面展開(kāi)。第一，通過(guò)政策性投資扶植生物燃料制備技術(shù)研究，推動(dòng)原料多樣化選擇、提升原料利用效率，在給予試點(diǎn)供應(yīng)商直接補(bǔ)貼加速研發(fā)進(jìn)程的同時(shí)，注重整體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的培育，防止生物燃料供應(yīng)出現(xiàn)技術(shù)性鎖定效應(yīng)、個(gè)別供應(yīng)商獲取絕大部分補(bǔ)貼獨(dú)占市場(chǎng)；第二，雖然碳交易的市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力毋庸置疑，不過(guò)短期來(lái)看設(shè)定的碳價(jià)格仍將大幅低于生物燃料的減排成本，除了強(qiáng)化航空可持續(xù)性要求并優(yōu)化區(qū)域供應(yīng)鏈外，有必要在財(cái)政政策中分配專(zhuān)用的資金池，明確對(duì)應(yīng)用生物燃料的額外金融支持力度。

生物燃料航空器產(chǎn)業(yè)政策可采用的激勵(lì)手段

限定生物燃料的混合比例也是一個(gè)一直在討論的政策工具。在市場(chǎng)還不成熟的情況下，過(guò)早強(qiáng)制執(zhí)行的隱患就是需求的大幅增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致生物燃料價(jià)格不必要的上漲，而且缺乏嚴(yán)格的可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)將使得市場(chǎng)上的生物燃料供應(yīng)魚(yú)龍混雜，偏離了綠色航空發(fā)展的初衷。因此，如果真要采用這項(xiàng)政策的話，需要一定的準(zhǔn)備周期，并將盡可能多的國(guó)家納入進(jìn)來(lái)使用同樣的比例標(biāo)準(zhǔn)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。考慮到生物燃料航空器只是凈零碳排放，相應(yīng)的全生命周期碳跟蹤監(jiān)測(cè)顯得更加重要，這就涉及專(zhuān)業(yè)的認(rèn)證政策問(wèn)題。為了解既定政策機(jī)制是否取得預(yù)期效果，以及這些政策機(jī)制是否需要根據(jù)實(shí)際情況的變化進(jìn)行調(diào)整，還應(yīng)在整個(gè)生物燃料航空器價(jià)值鏈上建立專(zhuān)門(mén)的渠道，使市場(chǎng)參與者能夠真實(shí)有效地傳遞信息。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政策框架要重點(diǎn)解決在各行業(yè)、各領(lǐng)域之間生物燃料原料分配的問(wèn)題，或者說(shuō)如何將全球有限的生物燃料產(chǎn)能更合理地利用起來(lái)，這將決定航空生物燃料產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上限究竟在何處。目前，不同研究機(jī)構(gòu)給出的結(jié)論存在很大的區(qū)別，如國(guó)際清潔交通委員會(huì)（ICCT）有報(bào)告認(rèn)為，在公路運(yùn)輸中采用生物燃料更具成本效益，而能源轉(zhuǎn)型委員會(huì)（ETC）則強(qiáng)調(diào)用生物燃料替代傳統(tǒng)航空燃料對(duì)航空脫碳發(fā)展具有無(wú)可替代的意義，更值得被優(yōu)先支持。未來(lái)一旦在政策法規(guī)中明確了航空業(yè)能夠獲取的可持續(xù)原料數(shù)量，那么可相應(yīng)地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展精細(xì)規(guī)劃，即生物燃料加工廠到底有多少、生物燃料航空器機(jī)隊(duì)規(guī)模到底有多大，從這一點(diǎn)來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于生物燃料航空器發(fā)展的決定性作用將超過(guò)零碳排放航空器。

我國(guó)綠色航空產(chǎn)業(yè)政策

作為全球最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，實(shí)施了一系列戰(zhàn)略、措施和行動(dòng)，加快生態(tài)文明建設(shè)，積極參與全球氣候治理，為全球可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。立足行業(yè)特點(diǎn)，中國(guó)民航局印發(fā)實(shí)施了一系列規(guī)劃、制訂了一系列方案，形成了中國(guó)民航綠色發(fā)展規(guī)劃政策體系，引導(dǎo)行業(yè)綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展。2022年1月，我國(guó)民航第一部綠色發(fā)展規(guī)劃《“十四五”民航綠色發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》出臺(tái)。2022年9月，民航局正式向國(guó)際民航組織提交《2022中國(guó)民航綠色發(fā)展政策與行動(dòng)》，從多個(gè)方面介紹了中國(guó)民航綠色行動(dòng)與進(jìn)展，分享中國(guó)民航經(jīng)驗(yàn)，增進(jìn)國(guó)際社會(huì)了解，同時(shí)展望未來(lái)明確行業(yè)綠色發(fā)展方向和重大行動(dòng)。當(dāng)然不止是民航局，我國(guó)其他政府機(jī)構(gòu)也發(fā)布了若干促進(jìn)綠色能源航空器產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展的政策規(guī)劃，對(duì)于形成綠色航空頂層戰(zhàn)略共識(shí)、促進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)品的成熟以及完善全產(chǎn)業(yè)鏈配置具有重大的推動(dòng)作用。

不過(guò)也要認(rèn)識(shí)到，我國(guó)綠色航空產(chǎn)業(yè)政策大多局限在各個(gè)政府部門(mén)分管的領(lǐng)域，相互之間的協(xié)同配合較弱。例如，綠色能源航空器產(chǎn)品研發(fā)與技術(shù)攻關(guān)等相關(guān)導(dǎo)向性政策由工信部出臺(tái)，而民航局發(fā)布了一系列關(guān)于航空公司和機(jī)場(chǎng)綠色發(fā)展的戰(zhàn)略與規(guī)劃，發(fā)改委能源局則主導(dǎo)了氫能、生物能等綠色能源發(fā)展的政策意見(jiàn)。各政府機(jī)構(gòu)的政策主要涉及自身分管領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)鏈銜接環(huán)節(jié)的協(xié)作配合如何開(kāi)展存在一定的盲區(qū)，相對(duì)缺乏一個(gè)像國(guó)外那樣的更高級(jí)別、用來(lái)統(tǒng)籌各個(gè)政府部門(mén)乃至整個(gè)航空產(chǎn)業(yè)生態(tài)參與者的議事平臺(tái)和機(jī)制。

近5年我國(guó)綠色航空相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策發(fā)布概況（ 截至2023年8月 ）

同時(shí)，國(guó)內(nèi)推動(dòng)綠色航空產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展的經(jīng)濟(jì)性政策手段缺乏、約束和激勵(lì)不夠，航空碳交易市場(chǎng)建設(shè)滯后。任何綠色能源航空器在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期都會(huì)面臨嚴(yán)重的成本過(guò)高、收不抵支的問(wèn)題，產(chǎn)品采購(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和實(shí)際運(yùn)營(yíng)等各個(gè)方面的費(fèi)用都可能高于傳統(tǒng)航空器。這意味著若沒(méi)有強(qiáng)力政策性經(jīng)濟(jì)杠桿驅(qū)動(dòng)，僅憑運(yùn)營(yíng)商自身可能難以長(zhǎng)期保持高水平投入與使用熱情。由于我國(guó)綠色航空產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)制性指令和強(qiáng)約束力目標(biāo)很少、涉及的資金支持語(yǔ)焉不詳，市場(chǎng)需求無(wú)法定量評(píng)估，航空公司和機(jī)場(chǎng)缺乏為綠色航空產(chǎn)業(yè)配套的行動(dòng)意愿，難以自發(fā)自愿轉(zhuǎn)型到這種充滿資本風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)賽道。

中央或地方政府出于宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮而主動(dòng)干預(yù)綠色航空產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的各種政策法規(guī)，直接或間接地與所有的產(chǎn)業(yè)生態(tài)參與者產(chǎn)生聯(lián)系，對(duì)于推動(dòng)綠色能源航空器發(fā)展具有無(wú)可替代的意義。除了根據(jù)不同類(lèi)型綠色能源航空器技術(shù)特點(diǎn)和產(chǎn)品能力凝聚共識(shí)、謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑和階段目標(biāo)外，相關(guān)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略與規(guī)劃還要立足資金和政策保障，切實(shí)降低市場(chǎng)參與者研發(fā)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，并盡可能地為之帶來(lái)正向經(jīng)濟(jì)收益。具體到各個(gè)細(xì)分市場(chǎng)，電動(dòng)和氫動(dòng)力這些下一代零碳排放航空器的產(chǎn)品研發(fā)是當(dāng)前政策支持的重中之重，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)配套技術(shù)與全新商業(yè)模式也應(yīng)同步考慮；生物燃料航空器距離大規(guī)模應(yīng)用的阻礙相對(duì)較小，產(chǎn)業(yè)政策也應(yīng)更加詳細(xì)具體且有可操作性，在確保市場(chǎng)需求得以滿足的同時(shí)依托多方位的供資機(jī)制激勵(lì)航空運(yùn)營(yíng)商多快好省地實(shí)現(xiàn)燃料替換。

結(jié)束語(yǔ)

在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，我國(guó)政府積極踐行新發(fā)展理念，堅(jiān)持以碳達(dá)峰、碳中和為引領(lǐng)，注重科技創(chuàng)新的支撐作用，加快形成航空低碳循環(huán)發(fā)展格局，一系列產(chǎn)業(yè)政策在推動(dòng)我國(guó)民航全面綠色轉(zhuǎn)型的同時(shí)為綠色航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障。當(dāng)然也要注意到，我國(guó)綠色航空產(chǎn)業(yè)還處于發(fā)展初期，相較于國(guó)際先進(jìn)水平存在著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不強(qiáng)、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度落后、產(chǎn)業(yè)鏈自身各個(gè)環(huán)節(jié)以及跨行業(yè)協(xié)調(diào)交互欠缺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)和發(fā)展路徑尚需進(jìn)一步探索等問(wèn)題。面對(duì)新形勢(shì)、新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃和政策支持，提升綠色航空產(chǎn)業(yè)配套能力，不斷拓展市場(chǎng)應(yīng)用新空間，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈條整合。