簡析小額信貸存在的法律問題

郭　琳

摘要小額信貸在中國無疑具有頑強的生命力和廣闊的市場。但是,我們也應看到目前我國小額信貸運行中還存在很多問題,這些問題如果不能解決,會成為小額信貸進一步發(fā)展的障礙。具體可從外部和內(nèi)部兩個層面分析。

關鍵詞小額信貸 法律問題

中圖分類號:DF418文獻標識碼:A

一、外部環(huán)境

(一)市場經(jīng)濟體制問題。

市場經(jīng)濟是小額信貸運作機制的載體,只有在市場經(jīng)濟條件下,扶貧資金的籌集、運用和管理才有可能擺脫政府過多的行政干預。也只有通過市場機制,小額信貸的主體才能實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。目前我國尚未建立完整的市場經(jīng)濟體制,貧困地區(qū)的市場機制發(fā)育更為緩慢,在這種情況下,小額信貸的實際效果必定有所影響。

(二)小額信貸主體的法律地位問題。

小額貸款一直都存在,但目前并沒有對小額信貸金融主體的明確法律定位。因此小額信貸機構面臨極高的風險,只依靠管制小額貸款機構的規(guī)章,具有非常大的不確定性。

(三)農(nóng)村金融政策性扶持制度缺失。

特別是小額農(nóng)貸,其額小面廣、管理成本高、收益低,決定了農(nóng)村貸款必須具有一定的政策性質(zhì)。但由于目前農(nóng)業(yè)災害補償制度、農(nóng)業(yè)信用保證保險制度以及農(nóng)村政策性金融財政補償機制等政策性扶持和保障制度的缺失,在很大程度上制約了小額信貸的發(fā)展。

(四)政府和市場價值取向的矛盾沖突。

目前,負責小額信貸的政府官員往往不具備從事小額信貸的專業(yè)素質(zhì)和企業(yè)家精神,很容易出現(xiàn)以強大的政治組織力量扭曲市場規(guī)律的情況。在現(xiàn)實操作中往往存在三方面分歧:一是在信貸規(guī)模上,政府部門希望到戶資金的覆蓋面越大越好,盡量使多一些的貧困戶盡快解決溫飽,而小額信貸主體必須考慮盈利問題,希望控制規(guī)模,盡量減少開支降低成本。二是在扶貧資金的投放方向上,政府行為和商業(yè)行為常常碰撞,影響了小額信貸的正常運轉(zhuǎn)。

(五)缺乏有效監(jiān)管。

國外經(jīng)驗表明,如果沒有相對完善的內(nèi)外監(jiān)管機制,小額信貸主體的風險比商業(yè)銀行更高。我國目前對小額信貸的業(yè)務并沒有建立起有效的監(jiān)管措施,多頭管理,層級不明。

(六)信用環(huán)境問題。

長期以來,社會信用問題未被重視,信用體系建設滯后。目前,社會信用大環(huán)境欠佳,部分借貸者信用觀念淡薄,拖欠貸款不還,甚至逃廢債務。很多人認為小額信用貸款是國家的政策性貸款,視同扶貧款、救濟款。缺少還款意識,易造成呆帳壞帳。其次,缺乏科學統(tǒng)一的信用等級評定標準,如一些信用社在對農(nóng)戶信用等級評定時僅考核農(nóng)戶是否有欠貸情況,沒有考察農(nóng)戶的資產(chǎn)情況、信用及道德水平。此外,由于部分地方政府的“短視”,對信用村的建立做表面文章,資信評定把關不嚴,結果使評出的信用等級與實際情況嚴重不符,信用村農(nóng)戶貸款到期償還率較低,甚至出現(xiàn)有些農(nóng)村信用社對借款逾期多年的農(nóng)戶也發(fā)給“貸款證”的情況。

二、內(nèi)部因素

(一)缺乏產(chǎn)權明晰的治理結構。

小額信貸主體的有效運行,產(chǎn)權和治理結構是兩個重要的方面。產(chǎn)權和治理結構是相互關聯(lián)的,一個清晰的產(chǎn)權意味著有人為資金負責,能夠有效地利用資金,通過一系列的制度和機制來管理這些資金。有效的治理結構是小額信貸組織機構實現(xiàn)其目標的保證,為了使各利益相關方的利益都能夠得到保障。但是從目前的實踐來看,商業(yè)性金融機構采取的是商業(yè)性原則來開展小額信貸業(yè)務,其產(chǎn)權和治理結構沒有問題。問題在于其它開展小額信貸業(yè)務的非政府組織,它們在管理方式上通常實行黨政、銀行、民間三結合的體制。這種模式下的小額信貸業(yè)務的開展既受來自于資金管理者的領導,同時受制于地方政府的干預,管理機構和實際操作機構之間的關系不明確,責權利也不清晰,出現(xiàn)問題后責任將很難劃清。

(二)低利率問題。

我國政府主導的小額信貸大多實行低于商業(yè)銀行利率。但低利率存在如下矛盾:(1)低利率不能補償小額信貸的操作成本。(2)低利率往往導致高違約率。(3)低利率往往使貸款難以到達真正的貧困者手里。(4)低利率使借款者難以產(chǎn)生精心經(jīng)營的壓力與動力。

(三)資金來源問題。

對非政府小額信貸項目來說,由于小額信貸主體不能取得合法金融機構的地位,就不能吸收低成本的儲蓄來擴展自己的業(yè)務,也很難從銀行獲得商業(yè)性貸款用于小額信貸。目前唯一被默許的資金來源渠道是國外和國際組織的資助和部分扶貧貸款,然而,只靠國外的捐贈和貸款永遠不可能發(fā)展出運作良好、可持續(xù)的小額信貸主體。

(四)管理水平與人員素質(zhì)問題。

從我國開展小額信貸業(yè)務的各類機構來看,都存在項目運行和財務兩方面管理水平低的瓶頸制約。員工素質(zhì)和管理水平都處于相對較低的層次上,面對金融市場化進程,識別與防范金融風險、創(chuàng)新金融產(chǎn)品滿足金融需求的能力明顯不足。非政府組織小額信貸在內(nèi)部管理上,缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)控和信息管理系統(tǒng),信貸質(zhì)量管理能力弱,表現(xiàn)為風險貸款率和拖欠率比較高。

綜上可見,我國小額信貸存在著諸多問題。問題產(chǎn)生固然有歷史上的原因,但主要是制度上的原因,制度瓶頸已成為制約我國小額信貸發(fā)展的重要障礙。小額信貸應該受到國家專門法律的保護,法律制度的缺失制約了小額信貸的發(fā)展。

因此,建立完善的法律制度勢在必行。小額信貸立法是維護和保障小額信貸積極健康發(fā)展的需要,小額信貸立法也是完善我國金融法律體系的需要。只有通過立法,才能從法律層面上對小額信貸的概念和基本原則進行科學界定;只有通過立法,才能將實踐證明行之有效的小額信貸政策法制化;只有通過立法,才能明確小額信貸主體的所有權體制,界定小額信貸主體的運行機制和管理體制,加強法律監(jiān)管,促進小額信貸的科學發(fā)展。

(作者單位:浙商銀行北京分行)

參考文獻:

[1]張燕、高翔.我國農(nóng)村小額信貸法律困境與對策.廣東財經(jīng)職業(yè)學院學報.2007年4月刊.

[2]魚小強.國際小額信貸的發(fā)展趨勢.農(nóng)村金融.2005年第3期.