農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的歷史演化與發(fā)展方向探究

劉國強(qiáng)，劉合光，齊 心

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081）

黨的二十大后召開的首個(gè)中央農(nóng)村工作會議提出，農(nóng)村現(xiàn)代化是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的內(nèi)在要求和必要條件，要瞄準(zhǔn) “農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件” 的目標(biāo)，組織實(shí)施好鄉(xiāng)村建設(shè)行動，特別是要加快防疫、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度，讓農(nóng)民就地過上現(xiàn)代文明生活。農(nóng)村公共服務(wù)供給關(guān)系到 “三農(nóng)” 乃至我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展[1]88-94。在我國向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)前進(jìn)的背景下，探討農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能問題對把握好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未來的發(fā)展方向、推進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)意義重大。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能有兩層含義：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接生產(chǎn)并提供公共服務(wù)產(chǎn)品，由組織成員免費(fèi)享用；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一購買某類或某種公共服務(wù)產(chǎn)品或日常生活服務(wù)產(chǎn)品，由組織成員免費(fèi)享用或以低價(jià)享用，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)大部分費(fèi)用。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立之初就被賦予了提供農(nóng)村公共服務(wù)供給的角色，其發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)依賴于農(nóng)村集體資產(chǎn)，其收益的最終目的是提高集體成員的福利水平。國家提供的公共服務(wù)供給是低層次的?；?、兜底的基本公共服務(wù)，而針對非基本公共服務(wù)、生活服務(wù)①根據(jù)《 “十四五” 公共服務(wù)規(guī)劃》文件中的描述，基本公共服務(wù)是保障全體人民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，由政府承擔(dān)保障供給數(shù)量和質(zhì)量的主要責(zé)任，引導(dǎo)市場主體和公益性社會機(jī)構(gòu)補(bǔ)充供給。非基本公共服務(wù)是為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平所必需但市場自發(fā)供給不足的公共服務(wù)，政府通過支持公益性社會機(jī)構(gòu)或市場主體，增加服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量，推動重點(diǎn)領(lǐng)域非基本公共服務(wù)普惠化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大多數(shù)公民以可承受價(jià)格付費(fèi)享有。生活服務(wù)是完全由市場供給、居民付費(fèi)享有的，如健康管理、康復(fù)療養(yǎng)、文化旅游、體育、家政等服務(wù)，作為公共服務(wù)體系的有益補(bǔ)充。等有較高質(zhì)量福利水平的公共服務(wù)供給還需要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供，這也即是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)壯大之后，其收益用途的應(yīng)有之義。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的特征演化

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是在20 世紀(jì)50 年代農(nóng)業(yè)社會主義改造時(shí)期產(chǎn)生的[2]9-21，經(jīng)過人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的特征也在不斷地演化。

（一）由集體經(jīng)濟(jì)組織自我供給為主階段

自我供給為主階段是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織籌集絕大部分資金向農(nóng)村提供公共服務(wù)的階段，即從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立至取消農(nóng)業(yè)稅的時(shí)期。在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)，經(jīng)歷了人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制兩個(gè)時(shí)期。農(nóng)村公共服務(wù)供給所需的資金籌集方式和管理方式在這兩個(gè)時(shí)期有所不同。

人民公社時(shí)期，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織籌集資金的來源是提取公積金、公益金。在資金不足時(shí)以集體統(tǒng)一安排勞動力的方式進(jìn)行替代，以解決資金短缺問題。人民公社是政社合一的組織，公共服務(wù)供給的計(jì)劃、組織和管理工作也是由人民公社負(fù)責(zé)。

20 世紀(jì)70 年代后期以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主導(dǎo)的統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營管理制度逐漸取代政社合一的管理制度。1982 年憲法確認(rèn)了村民委員會的法律地位，1984 年中央1 號文件，即《關(guān)于1984年農(nóng)村工作通知》指出：政社分設(shè)以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子；沒有條件的地方也可以不設(shè)置。所以在這個(gè)時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)的供給，實(shí)質(zhì)上是由原人民公社解體后所繼承的村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所負(fù)責(zé)。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多是一套班子兩塊牌子或者由村民委員會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能。農(nóng)村公共服務(wù)供給所需的資金由原來的集體統(tǒng)一安排變?yōu)橥ㄟ^ “三提五統(tǒng)” 、農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工制度的方式來籌集[3]71-81。村民委員會負(fù)責(zé)公共服務(wù)的計(jì)劃、組織和管理工作，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要進(jìn)行公共服務(wù)的直接生產(chǎn)或資金投入。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)民提供了生產(chǎn)所需的農(nóng)田水利工程、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、文化和廣播事業(yè)等服務(wù)。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，部分公共服務(wù)還需農(nóng)民付費(fèi)享有，如：農(nóng)村基礎(chǔ)教育，農(nóng)民個(gè)人還需承擔(dān)一部分。在社會保障方面，農(nóng)民沒有工傷、生育相關(guān)的保障；醫(yī)療采用 “個(gè)人出資+ 集體保障” 的方式；養(yǎng)老除五保戶是集體保障外，其余人員是家庭保障，沒有退休制度[4]53-63。

（二）集體經(jīng)濟(jì)組織自我供給弱化階段

2006 年中央1 號文件指出加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。在我國已經(jīng)完成了工業(yè)化的背景下，工業(yè)已不需要從農(nóng)業(yè)汲取剩余，工業(yè)開始反哺農(nóng)業(yè)，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不再征收統(tǒng)籌提留等各項(xiàng)稅費(fèi)，弱化了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織供給公共品的動力與能力[5]22-34。

政府取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為基本公共服務(wù)的供給主體。2006 年10 月11 日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出 “完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化” 。公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村以及逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等改革目標(biāo)納入黨和國家的議事日程[3]71-81。黨的十九大報(bào)告中指出在2035 年基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，將實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為一項(xiàng)長期任務(wù)。

政府通過專項(xiàng)資金和全國統(tǒng)籌兩種方式對農(nóng)村公共服務(wù)進(jìn)行供給。一方面，以 “專項(xiàng)資金” 方式將惠農(nóng)資金投向農(nóng)村，即由上級指定專門用途，以項(xiàng)目化方式推動農(nóng)村公共品供給實(shí)施[6]126-148。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會協(xié)調(diào)項(xiàng)目在村莊的落地，在這個(gè)過程中農(nóng)村集體借助于外力提供農(nóng)村公共服務(wù)。政府以專項(xiàng)資金的方式，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村公共服務(wù)供給的差異化。另一方面，針對農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)、社會保障等公共服務(wù)，按照不同類別實(shí)行對農(nóng)民免費(fèi)、建立保障體系農(nóng)民付費(fèi)享受，提供免費(fèi)的人員培訓(xùn)、提供免費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施等不同的方式進(jìn)行供給。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已無需承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等基本生活保障相關(guān)的公共服務(wù)所需的資金投入。

2016 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出要大力發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，激活農(nóng)村沉睡資源，因地制宜發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，截至2021 年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級共建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織96 萬個(gè)[7]1-8。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷回升，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù)的能力得到了增強(qiáng)，自我供給弱化的情形在逐漸得到改善。在政府回歸公共服務(wù)職能供給的背景下，農(nóng)村公共服務(wù)供給形成了以政府為主導(dǎo)、多元主體并存的局面[4]53-63。在政府持續(xù)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將公共服務(wù)供給范圍放在政府公共財(cái)政未涉及和農(nóng)民生活所需的相關(guān)領(lǐng)域。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)其集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平選擇在其能力所及的公共服務(wù)，與政府提供的公共服務(wù)形成互補(bǔ)。

（三）演化規(guī)律

通過上述對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的歷史演化分析可以看出，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能都和特定的歷史背景相關(guān)聯(lián)。取消農(nóng)業(yè)稅之前我國執(zhí)行的是趕超戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，重點(diǎn)在城市，結(jié)果農(nóng)村公共服務(wù)供給不足，需要集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)低水平的農(nóng)村公共服務(wù)供給。工業(yè)化基本完成后，形成了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以工促農(nóng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的機(jī)制，農(nóng)村公共服務(wù)供給逐漸改善，政府逐步承擔(dān)起提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的職責(zé)（詳見圖1）。由此可見，農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況和供給水平是隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展階段不同而變化，不同的發(fā)展階段面臨的主要任務(wù)不同，發(fā)展戰(zhàn)略存在差異，與發(fā)展戰(zhàn)略匹配的相關(guān)制度共同影響了政府行為，進(jìn)而最終影響農(nóng)村公共服務(wù)績效[4]53-63。

圖1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù)的演化規(guī)律

二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù)依據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同而出現(xiàn)差異化。在自我供給為主和自我供給弱化階段，集體經(jīng)濟(jì)水平薄弱決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只能提供低水平的基本公共服務(wù)供給。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)壯大后才能為農(nóng)民提供高質(zhì)量的非基本公共服務(wù)和生活服務(wù)，提高農(nóng)民的福利水平。農(nóng)村公共服務(wù)供給離開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將無從談起。

三是政府對農(nóng)村公共服務(wù)的供給范圍是重點(diǎn)?；竟卜?wù)。其余與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的公共服務(wù)供給以及更高水平的公共服務(wù)供給還需農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)服務(wù)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、組織成員高質(zhì)量的醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)等（詳見圖2）。

圖2 公共服務(wù)供給的側(cè)重點(diǎn)

四是隨著農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村公共服務(wù)供給管理由一元主體向多元主體轉(zhuǎn)變。農(nóng)村的各項(xiàng)事業(yè)是在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌管理，農(nóng)村公共服務(wù)供給由最初的人民公社一元主體過渡到需要由村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織互相配合進(jìn)行決策管理。村民委員在公共服務(wù)供給上主要起到統(tǒng)籌管理的作用，支持并協(xié)調(diào)不同的主體參與農(nóng)村公共服務(wù)供給。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村公共服務(wù)供給提供資金支持或直接生產(chǎn)某類或某種公共服務(wù)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的現(xiàn)實(shí)困境

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能最重要的前提條件是要有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要手段，才能回應(yīng)組織成員對公共服務(wù)供給的期待。然而，現(xiàn)實(shí)中存在兩方面的困境：一是集體經(jīng)濟(jì)能力羸弱與組織成員在公共服務(wù)供給上的期望存在差距，即理想與現(xiàn)實(shí)的差距；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的機(jī)制有待完善和優(yōu)化。

（一）理想與現(xiàn)實(shí)的差距

從區(qū)域來看，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)如下特征：東部強(qiáng)、中西部弱，村莊之間集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。從2017 年開始，歷時(shí)三年的全國農(nóng)村集體資產(chǎn)核資工作完成，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，農(nóng)村集體資產(chǎn)東部地區(qū)占64.7%，共4.2 萬億元，中西部地區(qū)基本相當(dāng)，合計(jì)共占35.3%，農(nóng)村集體資產(chǎn)區(qū)域差距較大；村莊之間資產(chǎn)分布還不均衡，有超過3/4的資產(chǎn)集中在14%的村；從資產(chǎn)經(jīng)營收益來看，有10.4%的村收益在50 萬以上，主要集中在城中村、城郊村和資源充沛的村莊[8]8-10。集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不均衡造成不同的組織成員享受的公共服務(wù)供給水平不同。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過發(fā)放股利分紅、承擔(dān)組織成員的保險(xiǎn)支付和部分日常生活開支，讓組織成員享受集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。而集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展羸弱地區(qū)的組織成員其非基本公共服務(wù)需要組織成員自行支付購買，整體福利水平較低。究其原因，可以總結(jié)為以下三點(diǎn)：

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員思想觀念困境

“觀念支配行為，思想決定行動” ，這是認(rèn)識論的一般原理[9]5-10。在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為農(nóng)民提供公共服務(wù)這項(xiàng)事業(yè)上，組織成員在思想觀念上存在一定問題，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是觀念問題，認(rèn)為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與己無關(guān)。農(nóng)村青壯年通過進(jìn)城務(wù)工，獲得較高收入，實(shí)現(xiàn)富裕，由此產(chǎn)生只要農(nóng)民富裕，發(fā)不發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)與己無關(guān)緊要的思想。長期以來，集體公共活動缺失，組織成員單打獨(dú)斗，集體關(guān)系不緊密，對集體認(rèn)同感下降，當(dāng)多數(shù)集體成員并沒有從集體組織中得到較多紅利時(shí)，造成組織成員對于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的意識不強(qiáng)烈，積極性不高[10]104-115；二是未能正確理解農(nóng)村公共服務(wù)供給的初心。農(nóng)村公共服務(wù)供給是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織成員發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)保障，讓組織成員充分發(fā)揮創(chuàng)新能力，促進(jìn)自我發(fā)展和農(nóng)村社會發(fā)展。在目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅提供應(yīng)由國家提供的公共服務(wù)，同時(shí)還提供了較多的社區(qū)福利，如為組織成員繳納各類養(yǎng)老保險(xiǎn)、水費(fèi)、電費(fèi)，發(fā)放各類節(jié)日禮品等。這會使組織成員產(chǎn)生由國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織包攬組織成員生活的一切福利與保障的意識。在國家扶貧及大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的背景下，大量惠農(nóng)惠民的政策出臺，使部分組織成員形成了 “等靠要” 的思想，組織成員出現(xiàn)只想享受政府投資、補(bǔ)貼和集體分紅而不想盡義務(wù)的錯(cuò)誤的價(jià)值觀。當(dāng)集體資源消耗殆盡或者宏觀經(jīng)濟(jì)形勢不好導(dǎo)致資產(chǎn)收益下降時(shí)，組織成員容易表達(dá)出不滿情緒[11]2-21。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部未能建立信任機(jī)制

組織成員與集體經(jīng)濟(jì)管理團(tuán)隊(duì)之間信任度不高。信任是集體行動與合作行為的關(guān)鍵資產(chǎn)[12]141-151，是理性經(jīng)濟(jì)組織在中國社會健康發(fā)展的重要影響因素[13]14-27。部分組織成員認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由管理團(tuán)隊(duì)等內(nèi)部人控制，而自己對集體資產(chǎn)支配運(yùn)營的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得不到保障，參與感與歸屬感都比較低[14]38-45，同時(shí)也存在管理團(tuán)隊(duì)在追求自身利益最大化的過程中侵害集體利益的現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的村干部等鄉(xiāng)村精英通過成立 “空殼” 合作社騙取政府扶持資金的案例進(jìn)一步強(qiáng)化了部分組織成員對管理團(tuán)隊(duì)的不信任。部分組織成員對管理團(tuán)隊(duì)的不信任造成其沒有意愿參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)活動中來。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員多樣性的趨勢以及組織成員的異質(zhì)性，如：收入差距、家庭稟賦等將削弱信任的建立。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要建立一套機(jī)制以保證組織成員的信任度，從而促進(jìn)組織成員的集體行動，提高公共服務(wù)的滿意度。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人才缺乏困境

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)需要極具市場化思維能力的管理團(tuán)隊(duì)。精英帶領(lǐng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的重要因素與必要條件[15]138-145。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織人才缺乏困境主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是農(nóng)村人才流失嚴(yán)重，缺乏復(fù)合型專業(yè)人才。在城鄉(xiāng)二元體制下，非農(nóng)經(jīng)濟(jì)效率高于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，導(dǎo)致城鄉(xiāng)人才呈現(xiàn)由鄉(xiāng)至城的單向流動趨勢，加之人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口也呈逐年減少趨勢[16]42-49。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2016 年農(nóng)村人口為5.73 億人，到2020 年農(nóng)村人口僅剩5.10 億人，流失比例達(dá)到11%[17]568-577，農(nóng)業(yè)人口削減趨勢明顯。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)需要懂經(jīng)濟(jì)會管理的職業(yè)經(jīng)理人才，而原有的村社干部缺乏資本運(yùn)營、管理分配與市場拓展等方面的專業(yè)知識[18]23-25，目前農(nóng)村能人較為缺乏[19]36-42；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏人才引進(jìn)以及人才留用機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)階段整體力量弱小，能提供的直接利益相對較少，生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較大，對人才的吸引力不足。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所能提供的發(fā)展平臺、生活環(huán)境等軟硬件設(shè)施水平相對較低，不利于留住人才。人才下鄉(xiāng)的體制障礙亟待破除或理順，如：打破農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)的封閉性，改善宅基地使用權(quán)資格等重大體制問題。需要圍繞吸引人才、留住人才這個(gè)核心問題，充分利用自然資源、文化資源等具有鄉(xiāng)土內(nèi)涵價(jià)值的內(nèi)容，進(jìn)而建立一套行之有效的比較優(yōu)勢機(jī)制。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的機(jī)制有待完善和優(yōu)化

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在自我為主供給階段主要通過政治力量推動農(nóng)村公共服務(wù)的供給，自我供給弱化階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織單純地依靠政治力量已無法推動農(nóng)村公共服務(wù)的供給。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在組織成員利益、公共服務(wù)供給協(xié)同、獨(dú)立自主性三個(gè)方面還面臨一些困境。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員多元化，農(nóng)村公共服務(wù)供給面臨利益平衡難題

對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、維護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，重構(gòu)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，打破村社封閉性，增強(qiáng)對外開放性[20]2-11，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員多元化是其趨勢。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過引進(jìn)人才、商業(yè)資本等方式吸引外部成員加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，享有相應(yīng)權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益分配機(jī)制將直接影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù)的資金投入能力。組織成員的異質(zhì)性會使彼此間的利益關(guān)系更為復(fù)雜，沖突和矛盾也不可避免，導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)組織成員個(gè)人利益與集體共同利益難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.地方政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村公共服務(wù)供給的協(xié)同機(jī)制有待完善

在 “為增長而競爭” 官員激勵(lì)機(jī)制下，地方政府重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì) “硬性” 指標(biāo)發(fā)展，容易忽視公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)[21]1-6。同時(shí)，財(cái)政縱向失衡致使地方政府支出偏好發(fā)生變化，使地方政府過于重視投資而輕視民生，公共服務(wù)供給水平下降[22]5-14。在忽視公共服務(wù)建設(shè)的地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要承擔(dān)包含基本公共服務(wù)在內(nèi)的大部分公共服務(wù)供給，這加劇了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力一般的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可能無力承擔(dān)組織成員的公共服務(wù)供給。地方政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間在基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)的供給上還未形成協(xié)同互補(bǔ)效應(yīng)。

3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立自主性有待增強(qiáng)

人民公社解體后，村民委員會代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的比例長期維持在60%左右[23]26-37，村民委員會主導(dǎo)了村內(nèi)的公共事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在提供公共服務(wù)范圍、投入資金數(shù)量、工作配合等事項(xiàng)上不能進(jìn)行優(yōu)化權(quán)衡，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)增加。村委會同時(shí)承擔(dān)公共事務(wù)與經(jīng)濟(jì)職能混淆了村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能和目標(biāo)，打破了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會彼此的獨(dú)立性，削弱了集體經(jīng)濟(jì)競爭力和村民委員會的功能和社會整合能力[24]61-65。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人對公共服務(wù)供給的動力更多的是來自外部要求，而非內(nèi)在選擇[25]49-57。政府提倡村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。農(nóng)村治理架構(gòu)組織體系中的三個(gè)組織負(fù)責(zé)人均為一人，在缺少有效監(jiān)督的情形下，無形中會助長負(fù)責(zé)人根據(jù)形勢需要而對鄉(xiāng)村治理體系的政治目標(biāo)、社會目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡取舍，出現(xiàn)阻礙農(nóng)村公共服務(wù)供給或大包大攬超越農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承受力，盲目提供公共服務(wù)的現(xiàn)象，從而加大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的發(fā)展方向

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在承擔(dān)公共服務(wù)職能問題上應(yīng)是有所為，有所不為。有所為，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)后，向組織成員提供高質(zhì)量的公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)與生活服務(wù)，從而提高組織成員的福利水平。有所不為，是指，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有所選擇地承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)供給，與政府、市場主體和社會公益機(jī)構(gòu)互相配合，合力為農(nóng)村提供公共服務(wù)。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提下，為農(nóng)村提供公共服務(wù)。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是組織成員高質(zhì)量福利的重要供給主體

我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育等公共服務(wù)保障水平成為影響人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要因素。在政府提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)在向組織成員提供高質(zhì)量公共服務(wù)事業(yè)上會大有作為。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平應(yīng)向組織成員提供非基本公共服務(wù)、生活服務(wù)以提高組織成員整體福利水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過生產(chǎn)、市場購買、股份分紅等不同方式，直接或間接地為組織成員提供公共服務(wù)，使組織成員能夠共享農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

（二）配合政府、市場主體和公益性社會機(jī)構(gòu)共同提供農(nóng)村公共服務(wù)供給

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以滿足所有農(nóng)村公共服務(wù)的全部需求，建立由政府、私人組織和第三部門等多元主體共同參與的合作供給模式是必然選擇[26]49-57，農(nóng)村公共服務(wù)供給將是多元化主體供給的格局。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的承接主體之一，成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的組織者、參與者以及運(yùn)營管護(hù)主體，這既增加了集體經(jīng)濟(jì)收入，也找到了發(fā)揮作用的新領(lǐng)域[27]19-39。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村黨支部構(gòu)成了農(nóng)村基層治理架構(gòu)。根據(jù)《村民委員會組織法》，村民委員會負(fù)責(zé)辦理村內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為治理架構(gòu)中的一部分，應(yīng)大力配合村民委員會相關(guān)工作，提供必要的資金投入或?qū)I(yè)服務(wù)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會各司其職，共同對接政府、市場主體、公益性社會機(jī)構(gòu)，協(xié)同為農(nóng)村提供公共服務(wù)，以產(chǎn)生最大的社會效用。

（三）承擔(dān)公共服務(wù)職能應(yīng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為前提

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了公共服務(wù)供給水平，財(cái)力是農(nóng)村公共服務(wù)供給的必要條件和重要因素。沒有充足的財(cái)力，將無法保證農(nóng)村高質(zhì)量的公共服務(wù)供給。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其成員提供公共服務(wù)基于其社區(qū)公共利益，應(yīng)以成員集體所有資產(chǎn)為基礎(chǔ)[28]72-82。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體資產(chǎn)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，如果超越集體經(jīng)濟(jì)的承受能力提供公共服務(wù)，容易帶來 “無效率的公平”[29]91-111，并且也會影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既要充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和負(fù)擔(dān)能力，關(guān)注組織成員緊急迫切的公共服務(wù)需求，穩(wěn)妥有序提升公共服務(wù)保障水平，又要合理引導(dǎo)組織成員預(yù)期，不吊高胃口、不過度承諾。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供公共服務(wù)事項(xiàng)要加強(qiáng)事前論證和風(fēng)險(xiǎn)評估，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)保障水平與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)。

四、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更好承擔(dān)公共服務(wù)職能的對策建議

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家戰(zhàn)略的變化而變化，并在這個(gè)過程中不斷地進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給需要公共財(cái)政的支持，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)足公共財(cái)政覆蓋不足和進(jìn)行差異化公共服務(wù)供給。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供高質(zhì)量公共服務(wù)能力是由集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力所決定的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)將發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為第一要務(wù)，同時(shí)建立完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能的相關(guān)機(jī)制。

（一）加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織文化建設(shè)，對組織成員進(jìn)行價(jià)值觀教育

一方面，應(yīng)以實(shí)踐代替說教開展思想道德教育，不斷引導(dǎo)組織成員樹立正確的利益觀，既要肯定以效率優(yōu)先的個(gè)人利益觀，又要宣傳以兼顧公平的社會主義價(jià)值觀，將個(gè)人利益與集體利益統(tǒng)一起來，兩者兼顧平衡。另一方面，應(yīng)充分利用新媒體的力量宣傳涉農(nóng)的相關(guān)政策、報(bào)告農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展情況，以減少信息不對稱問題，建立組織成員彼此間的信任。

（二）健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)民主決策機(jī)制

要因村制宜，結(jié)合村莊的特有文化、組織成員構(gòu)成特征、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、各級法律法規(guī)等多因素健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項(xiàng)民主決策機(jī)制。一是充分聽取組織成員對農(nóng)村公共服務(wù)供給的真實(shí)需求，做好需求優(yōu)先級排序，按照順序挨個(gè)解決，并根據(jù)條件變化動態(tài)調(diào)整。二是根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的公共服務(wù)范圍，即廣度，承擔(dān)的成本，即基線，提供公共服務(wù)的方式及其導(dǎo)致的集體經(jīng)濟(jì)組織成員滿意度，即深度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)的廣度、基線及深度可以通過《集體經(jīng)濟(jì)組織章程》進(jìn)行明確，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。讓《集體經(jīng)濟(jì)組織章程》真正體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際需要，是組織成員 “議” 出來的章程，而不是千篇一律的謄抄 “示范章程” 。

（三）充分挖掘農(nóng)村特有的功能，構(gòu)建吸引外來人才的比較優(yōu)勢

青年人才隊(duì)伍的發(fā)展壯大是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織注入活力的關(guān)鍵舉措，是突破現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯脹的必要選擇。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中應(yīng)積極實(shí)施外來人才引進(jìn)與培育本地人才協(xié)同落實(shí)的人才發(fā)展策略，打造一支觀點(diǎn)鮮明、技術(shù)先進(jìn)、立場堅(jiān)定的青年人才隊(duì)伍。對外，制定人才引進(jìn)方案，暢通人才引進(jìn)渠道。在經(jīng)濟(jì)方面，積極謀劃集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與路徑，為外來人才提供經(jīng)濟(jì)支撐與物質(zhì)保障；在社會方面，探索給予引進(jìn)外來人才組織成員身份，享受集體成員權(quán)利；在政策方面，組織部門應(yīng)積極選派懂經(jīng)營、善管理的人才駐守農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，同時(shí)也應(yīng)實(shí)施相應(yīng)配套的人才激勵(lì)和保障機(jī)制[30]。對內(nèi)，在引進(jìn)外來人才的同時(shí)，也要同時(shí)發(fā)掘和培養(yǎng)本地人才，吸引本土人才回村搞建設(shè)。建立本土人才培養(yǎng)機(jī)制，加大對本地人才的挖掘和培育。加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與高校、科研單位的對接與合作，強(qiáng)化對集體經(jīng)濟(jì)組織干部、村干部、龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)人等人員的培訓(xùn)與指導(dǎo)，培養(yǎng)組織內(nèi)成員的致富與管理能力。同時(shí)，也應(yīng)積極關(guān)注本地高校學(xué)生人才，積極鼓勵(lì)高學(xué)歷人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)與就業(yè)，進(jìn)而為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打造高質(zhì)量人才 “蓄水池” 。

（四）建立與地方政府、村民委員會在公共服務(wù)供給上的協(xié)同機(jī)制

一是地方政府要按照《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的要求，引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、合理開發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用。地方政府應(yīng)根據(jù)已頒布的法律法規(guī)制定適宜本地的實(shí)施細(xì)則，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)公共服務(wù)職能涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)均有法可依，做到公正、公開、透明。二是明確區(qū)分村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能邊界。村民委員會將經(jīng)濟(jì)職能移交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，依據(jù)已發(fā)布法律和最佳實(shí)踐明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會各自履行的職責(zé)，互相支持彼此發(fā)展，在保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，村集體經(jīng)濟(jì)組織為村委會建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目提供資金支持。