關(guān)于建立國家公園體制的思考

桂小杰

美國是世界上第一個(gè)建立國家公園（National Park）的國家。1872年，美國國會(huì)將位于現(xiàn)懷俄明州（Wyoming）西北部的黃石地區(qū)辟為資源保護(hù)地，由聯(lián)邦政府內(nèi)政部直接管理。黃石公園成了世界上第一個(gè)以法律形式確立的真正意義上的國家公園。

美國對國家公園的定義是“依法設(shè)立的以保存完整的有價(jià)值的特殊地理景觀，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)及物種資源，為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資源、生態(tài)安全保障，并為公眾提供具有美學(xué)欣賞價(jià)值的自然景觀或自然綜合體”。按此定義，美國國家公園相當(dāng)于我國的國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級森林公園、國家級濕地公園、國家地質(zhì)公園和國家級風(fēng)景名勝區(qū)。

國家公園發(fā)展歷史及現(xiàn)狀

美國國家公園體系經(jīng)過一百多年的實(shí)踐與發(fā)展，現(xiàn)已擁有自然保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物避難所、狩獵地、濕地保護(hù)區(qū)等20種類型、384個(gè)保護(hù)地，形成了完整的國家公園體系及成熟的國家公園管理體制。

在美國，國家公園與國家公園體系是相互聯(lián)系的兩個(gè)概念。國家公園是指面積較大的自然地區(qū)，也包括某些歷史遺跡，禁止狩獵、采礦和其他資源開發(fā)活動(dòng)。而國家公園體系則是指由美國內(nèi)政部國家公園局管理的陸地或水域，國家公園僅是國家公園體系的一種保護(hù)地（區(qū)）類型。

目前，美國的國家公園數(shù)量為57個(gè)，多數(shù)位于西部，面積約21萬平方公里，數(shù)量上僅占國家公園體系總數(shù)的14%，但面積卻占到保護(hù)地（區(qū)）總面積的61%。

美國國家公園體系僅涉及公有的、自然狀態(tài)下不可移動(dòng)的遺產(chǎn)，其中也包括國家游憩區(qū)等休閑地和城市公園（如首都華盛頓特區(qū)的波托馬克河國家公園）。就目前體系內(nèi)的各個(gè)成員而言，在資源重要性、主導(dǎo)功能等方面也存在較大差異，但所有這些成員的產(chǎn)權(quán)主體都屬于國家公園管理局，其管理部門都是非營利機(jī)構(gòu)。

緊隨美國之后，澳大利亞（1879年）、加拿大（1885年）、新西蘭（1887年）分別建立了它們各自的國家公園。1930年前后，國家公園運(yùn)動(dòng)飄洋過海，南非于1926年、日本于1931年相繼建立了國家公園。二戰(zhàn)后，旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，游憩需求壓力日益增大，不少國家開始擴(kuò)大國家公園的數(shù)量，南美洲、亞洲和非洲等許多發(fā)展中國家也逐步建立了自己的國家公園體系。

從1872年到21世紀(jì)初，國家公園運(yùn)動(dòng)從美國擴(kuò)散到世界上225個(gè)國家和地區(qū)，從單一的國家公園概念衍生出“國家公園與保護(hù)區(qū)體系”、“世界遺產(chǎn)”、“生物圈保護(hù)區(qū)”等相關(guān)概念。目前，全球國家公園總數(shù)已達(dá)到3384個(gè)，總面積為401.605萬平方公里，占地球表面積的2.67%。

國家公園的定位與定性

1970年，美國國會(huì)通過了《國家公園局授權(quán)法案》，確定了國家公園設(shè)立的基本標(biāo)準(zhǔn)和條件。其核心就是要求自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的典型性、代表性、完整性，要確保具有生態(tài)、文化、美學(xué)等保護(hù)價(jià)值的自然資源得到保護(hù)。

自然保護(hù)的形式主要采取建立自然保護(hù)區(qū)、國家公園、州立公園、國家指定公園（日本）、禁獵禁采區(qū)、野生動(dòng)物避護(hù)地等保護(hù)物種，維護(hù)生物多樣性，恢復(fù)和保護(hù)典型自然生態(tài)系統(tǒng)。以上這些保護(hù)的地區(qū)，統(tǒng)稱為保護(hù)地（Protected Areas）或自然保護(hù)區(qū)。無論是從美國還是全球自然保護(hù)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢來看，國家公園都是保護(hù)自然資源包括物種、生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性的重要形式之一。

國際自然保護(hù)聯(lián)盟基于管理目標(biāo)的不同劃定了保護(hù)區(qū)的不同類別。根據(jù)允許在保護(hù)地內(nèi)人類利用程度的不同，將全球保護(hù)地劃分為6大類。國家公園被歸入第二類保護(hù)地，即以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和提供游憩為主要目標(biāo)的保護(hù)地。

保護(hù)國家公園資源和價(jià)值的完整性是國家公園管理局基本的、核心的理念及職責(zé)。保護(hù)國家公園內(nèi)所有自然資源、自然過程、自然系統(tǒng)和價(jià)值，使它們免受人類的破壞，永久地保護(hù)它們的完整性，使當(dāng)代和后代的公民都有享受它們的機(jī)會(huì)。

公園的自然資源、自然過程、自然系統(tǒng)和價(jià)值一般包括：①物質(zhì)資源，如水、空氣、土壤、地形特點(diǎn)、地理特點(diǎn)、古生物資源、自然聲音和明澈的天空；②物質(zhì)過程，如天氣、侵蝕、洞穴的形成和自然火災(zāi)；③生物資源，如鄉(xiāng)土植物、動(dòng)物和社區(qū)；④生物過程，如光合作用、繁衍和進(jìn)化；⑤生態(tài)系統(tǒng)；⑥與特色相關(guān)的價(jià)值，如景色。

從上所述我們可以發(fā)現(xiàn)，國家公園設(shè)立的宗旨并不是開發(fā)旅游，而是保護(hù)有價(jià)值的自然資源和生態(tài)系統(tǒng)；公園命名的原意不是城市公園，而是具有國家意義的國家自然資源；具體管理目標(biāo)不是獲取經(jīng)濟(jì)效益，而是保護(hù)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的完整性。

歐美國家公園管理體制

歐美發(fā)達(dá)國家以地權(quán)或資源所有權(quán)為核心，探索出了國家公園管理體制的三種模式。一是實(shí)行中央到地方和公園三個(gè)層級的垂直管理體制；二是實(shí)行中央立法監(jiān)督，由地方進(jìn)行垂直管理的體制；三是由中央直接管理公園的管理體制。

美國在頒布1872年的黃石國家公園法案以來，先后頒布了1916年的組織法案、1970年的一般授權(quán)法案和1978年的紅木修正法案等，使得原來多名稱多部門管理的保護(hù)地統(tǒng)一為一個(gè)完整的國家公園系統(tǒng)，實(shí)行聯(lián)邦、州和公園的三級垂直管理體系。其最高行政機(jī)構(gòu)為內(nèi)務(wù)部下屬的國家公園管理局，成立于1916年，負(fù)責(zé)全國國家公園的管理、監(jiān)督、政策制訂。

而實(shí)際上，美國國家公園局僅僅管理了全美不到14%的保護(hù)地，其他保護(hù)地由美國林務(wù)局、漁和野生動(dòng)物管理局進(jìn)行管理。美國林務(wù)局是全美保護(hù)地（區(qū)）主要管理部門，所有建立在林地內(nèi)的國家公園和保護(hù)地由林務(wù)局進(jìn)行管理。歐洲國家多以中央或聯(lián)邦立法監(jiān)督為主要職能，具體由地方進(jìn)行垂直管理，如德國。國土面積較小的國家，則由中央或聯(lián)邦直接管理國家公園，如芬蘭。

建立符合國情的國家公園管理體制

從我國各省各類保護(hù)地建設(shè)現(xiàn)狀來看，林業(yè)、住建、環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)和旅游等部門都建立了不同類型的保護(hù)地，并或多或少行使管理權(quán)。并且在空間上有重疊，在職能上有交叉，在法規(guī)上有沖突，在建立國家公園體制上各有不同的意見。因此，建立一個(gè)依法管理、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的國家公園體制勢在必行。

堅(jiān)持依法建設(shè)管理的原則。按照《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《湖南省林業(yè)條例》、《湖南省野生動(dòng)植物保護(hù)條例》、《湖南省濕地資源保護(hù)條例》等法律、法規(guī)賦予林業(yè)部門在森林、濕地、野生動(dòng)植物資源管理上的職能，林業(yè)部門在國家公園體制中應(yīng)占有主體地位。

國家公園體系，是由各類自然資源為依托的保護(hù)地，在全省各類型保護(hù)地中，森林和野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)占多數(shù)。而風(fēng)景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園和自然遺產(chǎn)等主要傾向于自然資源和旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)，從嚴(yán)格意義上講，這些不屬于國家公園體系的范疇。只有自然保護(hù)區(qū)、森林公園和濕地公園才符合國家公園的要素。所以，無論是從數(shù)量上，還是從規(guī)模上，乃至管理的目標(biāo)上，林業(yè)部門在國家公園體制中都占有絕對的主導(dǎo)地位。

堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)歸屬管理的原則。林業(yè)部門要按照“國家所有、省級管理、實(shí)體保護(hù)”的原則，依法加強(qiáng)對國有林場森林資源、野生動(dòng)物資源和濕地資源的產(chǎn)權(quán)歸屬管理。一是結(jié)合國有林場改革，按照產(chǎn)權(quán)歸屬，明確國有森林資源資產(chǎn)層級管理權(quán)責(zé)，按照“誰有產(chǎn)權(quán)，誰負(fù)責(zé)管理”的原則，對在國有林場內(nèi)建立的森林公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。二是創(chuàng)建屬于國家公園體系的國家重點(diǎn)保護(hù)棲息地，劃定禁獵區(qū)和禁伐區(qū)，擴(kuò)大林業(yè)部門在國家自然資源監(jiān)管的空間，提升在國家公園體制中的地位。

堅(jiān)持生態(tài)效益優(yōu)先的原則。建立國家公園體制，是推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。生態(tài)文明建設(shè)的重要目標(biāo)，就是修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，提高生態(tài)效益。建立國家公園體制，必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，將以自然資源保護(hù)、森林和濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、發(fā)揮生態(tài)效益為主的保護(hù)地，納入國家公園體系，建立以林業(yè)部門管理為主的國家公園體制，符合生態(tài)文明制度建設(shè)要求。

目前，在湖南省內(nèi)建立的自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、禁獵區(qū)、禁伐區(qū)等以自然資源保護(hù)為主體的保護(hù)地，都屬于國家公園的范疇。全省保存濕地面積393.1萬公頃，占國土總面積的18.56%；建成自然保護(hù)區(qū)120個(gè)125.7萬公頃、森林公園113個(gè)45.4萬公頃、國家濕地公園19個(gè)15.6萬公頃，分別占國土總面積的5.9%、2.1%和0.7%。經(jīng)過精心管理，這些保護(hù)地已成為生態(tài)建設(shè)的主戰(zhàn)場，有效保護(hù)了當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源和生態(tài)系統(tǒng)。