探討以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開發(fā)模式創(chuàng)新性項(xiàng)目的組織實(shí)踐

蔣心科，黃瑞豐，歐陽輝

（1.重慶市永川區(qū)生態(tài)環(huán)境局，重慶 402160；2.招商局生態(tài)環(huán)?？萍加邢薰?，重慶 400067）

引言

目前，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式創(chuàng)新性項(xiàng)目的實(shí)施與建設(shè)，資金需求巨大，市場規(guī)模極大，因而吸引著一大批國有企業(yè)、社會投資人與生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)投身其中。

1 以生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的開發(fā)模式定義與申報(bào)

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式，是以環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)鏈為支撐，以園區(qū)綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營等多種方式，推動收益性差、公益性強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境治理與收益性較好的關(guān)聯(lián)性項(xiàng)目有效融合，統(tǒng)籌管理，將生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是生態(tài)環(huán)境部門開創(chuàng)的一種創(chuàng)新性項(xiàng)目組織實(shí)施方式。

為進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式落地實(shí)施，2020年9月16日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)改委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號），對EOD模式定義、試點(diǎn)目標(biāo)、試點(diǎn)內(nèi)容、申報(bào)與實(shí)施主體、申報(bào)條件、試點(diǎn)評審、試點(diǎn)實(shí)施、試點(diǎn)評估、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、政策支持等內(nèi)容進(jìn)行了總體要求。2021年4月28日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)改委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號），審核通過第一批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目36個，試點(diǎn)期限為2021-2023年，至此開啟生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式創(chuàng)新性項(xiàng)目新篇章。

截止目前，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)改委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室已同意兩批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（以下簡稱EOD）試點(diǎn)項(xiàng)目（共計(jì)94個），并已建立生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理庫，實(shí)施動態(tài)申報(bào)入庫，入庫申報(bào)為省級生態(tài)環(huán)境部門奇數(shù)月審核評估后報(bào)生態(tài)環(huán)境部審批。

2 EOD項(xiàng)目市場分析

2022年7月至2023年3月期間，全國范圍內(nèi)中標(biāo)的EOD相關(guān)項(xiàng)目總計(jì)173個，金額總計(jì)921.20億?？傮w呈現(xiàn)以下特征：一是以實(shí)施類與咨詢類項(xiàng)目主導(dǎo)，實(shí)施類項(xiàng)目24個，咨詢類項(xiàng)目149個；實(shí)施類中標(biāo)金額總計(jì)917.65億（單項(xiàng)目平均38.24億），咨詢類中標(biāo)金額總計(jì)3.55億（單項(xiàng)目平均238.26萬元）；二是項(xiàng)目涉及27個省市自治區(qū)，范圍較廣，四川EOD項(xiàng)目數(shù)目最多，達(dá)18個，超10個（含10個）以上省市自治區(qū)分別是江蘇、廣西、新疆、浙江、貴州、重慶；三是以平臺公司為發(fā)包主體，國企為中標(biāo)主力軍。173個項(xiàng)目中，發(fā)包主體前三分別為平臺公司（105個）、生態(tài)環(huán)境局（36個）、發(fā)改委（20個），國企囊括102個項(xiàng)目，民企獲取50個項(xiàng)目，其余為聯(lián)合體中標(biāo)。

2.1 EOD項(xiàng)目的類型及規(guī)模

統(tǒng)計(jì)期間全國實(shí)施類項(xiàng)目中標(biāo)金額總計(jì)917.65億，占據(jù)中標(biāo)金額絕對大頭，原因在于實(shí)施類EOD項(xiàng)目作為項(xiàng)目實(shí)體，將生態(tài)引領(lǐng)貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營的全過程，這個過程中釋放大量生態(tài)治理與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動，因此投資額較大，動輒10億+規(guī)模。另一方面項(xiàng)目咨詢類EOD業(yè)務(wù)雖單項(xiàng)目金額較?。ㄆ骄袠?biāo)金額238.26萬），但作為EOD項(xiàng)目順利入庫的前提，因此十分關(guān)鍵。項(xiàng)目類型及規(guī)模，見圖1、圖2、圖3。

圖1 EOD各類型項(xiàng)目數(shù)

圖2 EOD各類型項(xiàng)目累計(jì)中標(biāo)金額（億）

圖3 EOD各類型單項(xiàng)目平均中標(biāo)金額（萬元）

全國咨詢類項(xiàng)目中標(biāo)金額TOP10中，超過千萬項(xiàng)目有3個：哈密城市更新行動全過程設(shè)計(jì)咨詢及EOD項(xiàng)目技術(shù)咨詢服務(wù)，業(yè)主單位哈密市國投建設(shè)項(xiàng)目管理有限公司，中標(biāo)單位中國城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司，中標(biāo)金額2 979.60萬元；秀山縣生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式咨詢服務(wù)采購，業(yè)主單位重慶秀業(yè)投資集團(tuán)有限公司，中標(biāo)單位重慶圖強(qiáng)工程技術(shù)咨詢有限公司中、重慶市生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院，中標(biāo)金額1 470.00萬元；騰沖市大盈江流域綜合治理生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目全過程工程咨詢服務(wù)，業(yè)主單位保山市生態(tài)環(huán)境局騰沖分局，中標(biāo)單位云南云嶺工程造價(jià)咨詢有限公司、云南云嶺天成會計(jì)師事務(wù)所有限公司，中標(biāo)金額1 169.85萬元。其中秀山項(xiàng)目要求服務(wù)周期不得超過10個月，須在10個月內(nèi)完成EOD項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目申報(bào)入庫、取得銀行授信或金融機(jī)構(gòu)貸款。

統(tǒng)計(jì)期間全國實(shí)施類項(xiàng)目中標(biāo)金額TOP10中，超過50億項(xiàng)目有7個，重慶3個項(xiàng)目入榜，分別為：重慶市梁平區(qū)“國際濕地城市”EOD項(xiàng)目實(shí)施主體采購項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果公示（50.00億元）、秀山縣EOD模式開發(fā)項(xiàng)目—實(shí)施主體預(yù)成交公示（50.00億元）、重慶市黔江區(qū)EOD模式開發(fā)項(xiàng)目—實(shí)施主體招標(biāo)中標(biāo)候選人公示表（50.00億元）。其中梁平項(xiàng)目要求生態(tài)環(huán)境治理公益類項(xiàng)目投資不低于投資總額的20%，組合實(shí)施的單體子項(xiàng)目數(shù)量不超過5個。

2.2 EOD項(xiàng)目區(qū)域市場分布情況

統(tǒng)計(jì)期間全國EOD相關(guān)中標(biāo)項(xiàng)目涉及省市自治區(qū)達(dá)27個，其中四川項(xiàng)目數(shù)目居首，達(dá)18個，重慶項(xiàng)目累計(jì)金額213.70億，中標(biāo)金額最高。2022年9月川渝兩地EOD市場較為火爆，四川18個項(xiàng)目中，咨詢類項(xiàng)目數(shù)目占據(jù)大頭，達(dá)16個。峨眉山、樂山、達(dá)州、自貢等多地完成EOD項(xiàng)目實(shí)施方案編制招標(biāo)工作，后期EOD方案若成功入庫，將釋放大量生態(tài)環(huán)保市場份額。重慶雖項(xiàng)目數(shù)目只有10個，但實(shí)施類項(xiàng)目數(shù)達(dá)5個，涵蓋秀山、黔江、梁平、綦江、開州五個地區(qū)的EOD實(shí)施項(xiàng)目，累計(jì)金額達(dá)213.50億（總投資額口徑）。

2.3 EOD項(xiàng)目業(yè)主及中標(biāo)單位

將統(tǒng)計(jì)期間173個EOD項(xiàng)目的業(yè)主與中標(biāo)單位進(jìn)行分類：業(yè)主以政府平臺公司、生態(tài)環(huán)境局、發(fā)改委為主，占比達(dá)94%，中標(biāo)單位近6成為國有企業(yè)，3成為民營企業(yè)。

EOD項(xiàng)目的發(fā)包主力：平臺公司、生態(tài)環(huán)境局、發(fā)改委。三種類型發(fā)包主力單位不僅包攬了咨詢類項(xiàng)目的大頭，同時也囊括了實(shí)施類項(xiàng)目的絕大多數(shù)。值得一提的是，實(shí)施類項(xiàng)目平臺公司發(fā)包占比將近一半，原因在EOD項(xiàng)目在實(shí)施過程中，不僅涵蓋生態(tài)治理項(xiàng)目，同時還包括大量產(chǎn)業(yè)類等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平臺公司因業(yè)務(wù)范圍較廣，組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢明顯，見表1。

表1 EOD項(xiàng)目發(fā)包主力分類表 單位：個

EOD項(xiàng)目中標(biāo)主力：從項(xiàng)目中標(biāo)個數(shù)上來看，國企中標(biāo)個數(shù)是民企的一倍多，但實(shí)施類項(xiàng)目基本為國企及其聯(lián)合體壟斷，原因在于EOD實(shí)施類項(xiàng)目投資額巨大，所需資金大部分均10億+起步，國企資金實(shí)力雄厚，且融資成本普遍較民企低，優(yōu)勢明顯，見表2。

表2 EOD項(xiàng)目中標(biāo)單位分類表 單位：個

3 江津EOD項(xiàng)目實(shí)踐

重慶江津團(tuán)結(jié)湖及上游大溪河流域環(huán)境綜合治理EOD項(xiàng)目（以下簡稱“江津EOD項(xiàng)目”）已通過審核并納入國家第一批示范試點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目主要依托重慶江津團(tuán)結(jié)湖大數(shù)據(jù)智能產(chǎn)業(yè)園。

3.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)融合的思路

為搶抓“重慶向西”發(fā)展、“科學(xué)城”建設(shè)等戰(zhàn)略機(jī)遇，“江津EOD項(xiàng)目”以團(tuán)結(jié)湖及周邊的水環(huán)境治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)與營造、濕地公園建設(shè)為基礎(chǔ)，集中規(guī)劃3平方公里用地范圍，其中1平方公里為核心建設(shè)區(qū)，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)團(tuán)結(jié)湖大數(shù)據(jù)智能產(chǎn)業(yè)園，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的融合發(fā)展。

3.2 項(xiàng)目試點(diǎn)內(nèi)容

依托團(tuán)結(jié)湖湖畔等載體，培育一批高精尖科技創(chuàng)新企業(yè)和產(chǎn)品，加快建設(shè)集技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)移交易、成果孵化轉(zhuǎn)化等高水平多層次產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺，形成以智造為主要動力和支撐的經(jīng)濟(jì)體系，最終實(shí)現(xiàn)以EOD模式為代表的試點(diǎn)項(xiàng)目。

3.3 實(shí)施年限

以2021-2023年為試點(diǎn)內(nèi)容實(shí)施期，階段性地完成EOD模式的試點(diǎn)探索。項(xiàng)目特許經(jīng)營期限為23年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營期20年。

3.4 深挖EOD項(xiàng)目收益并帶動江津區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

項(xiàng)目實(shí)施主體通過打造良好生態(tài)環(huán)境和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)園，形成強(qiáng)大的品牌效應(yīng)，進(jìn)一步挖掘項(xiàng)目潛在價(jià)值，增加收益。通過長江上游水生態(tài)環(huán)境健康和安全監(jiān)測指標(biāo)評價(jià)體系創(chuàng)新中心的打造，吸引更多優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)入駐，形成產(chǎn)業(yè)集群，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4 “永川EOD項(xiàng)目”實(shí)踐

重慶永川區(qū)茶山竹海片區(qū)生態(tài)治理及旅游開發(fā)EOD項(xiàng)目（以下簡稱“永川EOD項(xiàng)目”）已通過審核并納入國家EOD項(xiàng)目庫。該項(xiàng)目主要依托重慶永川區(qū)茶山竹海文旅片區(qū)。

4.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展思路

依托茶山竹海及九龍河流域的生態(tài)環(huán)境和特殊區(qū)位，結(jié)合本地區(qū)生態(tài)資源、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，實(shí)施九龍河流域水環(huán)境綜合治理、茶山竹海森林公園歷史礦山修復(fù)、茶山竹海片區(qū)地質(zhì)災(zāi)害（滑坡）治理工程，同時建設(shè)綠色低碳及環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)總部基地，構(gòu)建集國家應(yīng)對氣候變化和成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈空氣質(zhì)量預(yù)警預(yù)報(bào)監(jiān)測創(chuàng)新中心，并與創(chuàng)新中心與永川區(qū)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)有效融合。

4.2 項(xiàng)目試點(diǎn)內(nèi)容

永川EOD項(xiàng)目擬由一個市場主體一體化實(shí)施，以項(xiàng)目業(yè)主單位與社會資本成立SPV公司作為一體化實(shí)施主體項(xiàng)目公司，統(tǒng)籌資金籌集，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目以茶山竹海及九龍河流域整體環(huán)境等為載體，通過對區(qū)域及周邊生態(tài)環(huán)境的改善與營造，提升茶山竹海片區(qū)的旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)溢價(jià)，將生態(tài)環(huán)境與旅游、周邊產(chǎn)業(yè)高度融合，構(gòu)建面向未來的旅游支柱產(chǎn)業(yè)體系與創(chuàng)新平臺，從而打造產(chǎn)業(yè)升級版和實(shí)體經(jīng)濟(jì)高地。

4.3 實(shí)施年限

以2023-2025年為試點(diǎn)內(nèi)容實(shí)施期，階段性地完成EOD模式的試點(diǎn)探索。項(xiàng)目特許經(jīng)營期限為23年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營期20年。

4.4 挖掘EOD項(xiàng)目潛力，提供新的社會經(jīng)濟(jì)模式

EOD模式對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和改善所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益，可以吸引和帶動人口向美好生活環(huán)境區(qū)域聚集，提升人居生活環(huán)境質(zhì)量。

5 EOD實(shí)踐過程中的關(guān)鍵問題探討

5.1 充分了解地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理難點(diǎn)，清晰定位EOD項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈

在前期策劃包裝時，應(yīng)充分了解本地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理弱難點(diǎn)，對片區(qū)產(chǎn)業(yè)清晰定位，選取目前急需實(shí)施的如河流生態(tài)修復(fù)治理、污水處理、飲用水源地涵養(yǎng)保護(hù)、污染土壤生態(tài)修復(fù)、礦山礦坑深度綜合利用、農(nóng)村土地規(guī)整、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等環(huán)境治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)增加值、附加值和未來溢價(jià)。產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目應(yīng)具備落地性與可操作性，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境治理類項(xiàng)目的反哺，為后期創(chuàng)新融資模式提供基礎(chǔ)保障[1]。

5.2 統(tǒng)籌一體化實(shí)施，科學(xué)劃分政企責(zé)任與利益

在EOD項(xiàng)目組建SPV公司的過程中，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目一體化實(shí)施產(chǎn)生的問題。生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)具有專業(yè)要求高、綜合性強(qiáng)、持續(xù)時間長等特點(diǎn)，加之EOD項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)開發(fā)一體化實(shí)施產(chǎn)生的行業(yè)跨度，項(xiàng)目業(yè)主就必須做好EOD項(xiàng)目前期工程投入與后期運(yùn)營收益一體化實(shí)施謀劃工作，科學(xué)劃分政企責(zé)任與利益，明確項(xiàng)目內(nèi)部收益率與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營周期，盤活資金運(yùn)行與流動。

5.3 充分調(diào)研，合理選擇EOD項(xiàng)目實(shí)施方式

目前，EOD項(xiàng)目主要采取“特許經(jīng)營+EPC”、PPP、“投資人+EPC”以及施工總承包等模式實(shí)施，其中“投資人+EPC”“特許經(jīng)營+EPC”是當(dāng)前EOD項(xiàng)目實(shí)施中的主流模式。各地區(qū)應(yīng)充分調(diào)研，根據(jù)實(shí)際情況和EOD項(xiàng)目主要內(nèi)容、實(shí)施難度、資金總?cè)笨?、平臺公司狀況等選擇合適運(yùn)營模式，同步建立績效管理與長效監(jiān)管機(jī)制以及社會投資人投資期滿退出機(jī)制，最終形成融資及組織實(shí)施架構(gòu)方面創(chuàng)新嘗試與探索經(jīng)驗(yàn)。

5.4 加強(qiáng)特許經(jīng)營產(chǎn)業(yè)類管理，防止國有資產(chǎn)流失

EOD項(xiàng)目策劃包裝必須以生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)環(huán)境治理為切入點(diǎn)，將收益性差公益性強(qiáng)的環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施與開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化、平衡化和盈利化，同時不產(chǎn)生政府負(fù)債。水電氣供給、污水處理、石油和天氣、水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)等政府特許經(jīng)營產(chǎn)業(yè)類一般都具有較好收益，將這些政府特許經(jīng)營收益類產(chǎn)業(yè)肥瘦搭配進(jìn)入EOD項(xiàng)目時，一定要進(jìn)行綜合評估、考慮和精細(xì)化測算，以防止國有資產(chǎn)的大量流失，經(jīng)受住國家審計(jì)部門廉政與財(cái)務(wù)審計(jì)。

5.5 提高金融機(jī)構(gòu)意識，細(xì)化EOD模式的金融支持政策

建議各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)緊跟國家EOD項(xiàng)目政策，關(guān)注EOD模式，提升對EOD模式的認(rèn)識，積極主動作為，及早細(xì)化與完善EOD項(xiàng)目金融支持信貸政策，制定相關(guān)資金使用跟蹤辦法、效果反饋體系與應(yīng)急預(yù)案。對于確實(shí)無法規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)，拉攏建設(shè)方等主體采取收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)方式化解。

5.6 健全EOD項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)和考核機(jī)制，使EOD模式可復(fù)制、可推廣得以實(shí)現(xiàn)

目前，EOD模式在國內(nèi)還處于試點(diǎn)，因項(xiàng)目投資額度大，行業(yè)跨度大，建設(shè)期一般確定為3年，模式下的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和培育也需要一定的時間才能見效，故項(xiàng)目成功與否關(guān)鍵主要是運(yùn)營期。截止目前，全國列入第一批點(diǎn)范圍的36個EOD項(xiàng)目大部分還處于建設(shè)期，國家相關(guān)部門對上述項(xiàng)目提出了階段性經(jīng)驗(yàn)總結(jié)要求，并通過生態(tài)環(huán)境部門定期調(diào)度，但指導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)責(zé)任還不十分明晰，統(tǒng)籌協(xié)同、組織實(shí)施方面的法律法規(guī)還不全面，建議及時出臺細(xì)化EOD項(xiàng)目管理的法律法規(guī)，建立從項(xiàng)目申請、審批、建設(shè)到營運(yùn)全周期、全要素的考核和現(xiàn)場督查辦法，防止部分地區(qū)項(xiàng)目走形式，資金套取和挪作它用，使EOD模式可復(fù)制、可推廣得以實(shí)現(xiàn)。

5.7 加強(qiáng)EOD模式的政策宣傳

EOD模式是生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償制度的全新詮釋。在深入實(shí)踐EOD模式時，我們必須時刻牢記“兩山”理論，加強(qiáng)EOD模式政策宣傳，吸引更多的人才、企業(yè)和社會資本參與其中，以營造并提高全社會環(huán)境治理技術(shù)能力和生態(tài)環(huán)境治理投入。

6 結(jié)語

通過不斷試點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，以及對相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求的進(jìn)一步規(guī)范，EOD模式創(chuàng)新性項(xiàng)目在未來的應(yīng)用也將逐步擴(kuò)大，對國家完成生態(tài)環(huán)境治理、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)美麗中國將起到更為積極的作用。