排污許可制改革及實(shí)施進(jìn)展

鄭潤(rùn)錨

（廣東環(huán)境保護(hù)工程職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510000）

引言

現(xiàn)階段，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)力度不斷加大，人們的環(huán)保意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，在此背景下，我們要不斷深化現(xiàn)代環(huán)境治理體系，而全面實(shí)行排污許可制是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要舉措。我國(guó)高度重視排污許可制，自2016年以來(lái)，排污許可制度改革取得了顯著進(jìn)展，但在改革過(guò)程中仍然存在各項(xiàng)環(huán)境管理制度銜接不充分、排污許可證質(zhì)量不高、排污單位主體責(zé)任尚未落實(shí)、排污許可制度實(shí)施保障能力不足等問(wèn)題。本文在此背景下，探討了排污許可制改革及實(shí)施的進(jìn)展，為深化排污許可制度提供支撐。

1 排污許可制實(shí)施概述

排污許可制是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的環(huán)境管理制度，是依照國(guó)家以及地方頒布的法律法規(guī)對(duì)企事業(yè)單位排污行為進(jìn)行規(guī)范。由環(huán)境保護(hù)部門依法發(fā)放排污許可證，并且承擔(dān)監(jiān)管實(shí)施排污許可制的責(zé)任。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視以及全面深化生態(tài)文明建設(shè)，由此推出了排污許可制度，在黨的十九屆四中、五中全會(huì)等重要會(huì)議上，對(duì)排污許可制進(jìn)行了相關(guān)研究，并且構(gòu)建了以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。通過(guò)開展排污許可制改革，可以在企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)排污過(guò)程中（如圖1所示），明確排污單位的主體責(zé)任，從而有利于加大相關(guān)部門對(duì)污染的管理力度，提高環(huán)境治理水平，并推動(dòng)全社會(huì)的綠色發(fā)展，也是促進(jìn)人與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施之一。

圖1 固定污染源廢氣排放口

2 排污許可制改革實(shí)施的進(jìn)展

2016年11月，國(guó)務(wù)院全面啟動(dòng)排污許可制度改革。2018年1月，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《排污許可管理辦法（試行）》，對(duì)排污許可的相關(guān)內(nèi)容作出具體規(guī)定，具體內(nèi)容主要是關(guān)于排污許可證的申請(qǐng)、核發(fā)、執(zhí)行、監(jiān)管等工作，均作出了明確的要求。同時(shí)，還明確了相關(guān)主體單位的責(zé)任，包括核發(fā)環(huán)保部門、排污單位和第三方機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，從而推動(dòng)了排污許可制的改革進(jìn)程。

2018年6月，《中共中央 國(guó)務(wù)院 關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中，再次提出要繼續(xù)加強(qiáng)實(shí)施排污許可制的相關(guān)意見，針對(duì)固定污染源，要實(shí)施全過(guò)程管理，并且要與多污染物進(jìn)行協(xié)同控制。在核發(fā)排污許可證的過(guò)程中，相關(guān)部門要充分考慮不同行業(yè)、地區(qū)、時(shí)限等相關(guān)要求，明確以及落實(shí)相關(guān)企業(yè)的治污責(zé)任，加強(qiáng)證后的監(jiān)管力度，加大對(duì)違法違規(guī)企業(yè)的處罰力度，建立以排污許可證制度為核心的固定源環(huán)境管理核心制度，全面實(shí)現(xiàn)“一證式”管理。全國(guó)各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門多方聯(lián)動(dòng)、多措并舉，切實(shí)做到“核發(fā)一個(gè)行業(yè)、清理一個(gè)行業(yè)、規(guī)范一個(gè)行業(yè)、達(dá)標(biāo)一個(gè)行業(yè)”。

經(jīng)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年9月固定污染源排污許可已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋目標(biāo)，并且為了鞏固工作成效，相關(guān)部門于2020年11-12月開展了排污許可全覆蓋質(zhì)量“回頭看”活動(dòng)，進(jìn)一步鞏固了排污許可全覆蓋工作成效。

2020年12月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系實(shí)施方案》，圍繞排污許可工作，提出相關(guān)試點(diǎn)工作任務(wù)，通過(guò)部分地區(qū)先行開展試點(diǎn)，加快推進(jìn)排污許可制，并且構(gòu)建以此為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，進(jìn)而推動(dòng)排污許可制的全面實(shí)施。

2021年1月，國(guó)務(wù)院頒布《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），對(duì)排污許可制進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定，明確了排污許可制的具體管理范圍和管理類別，并針對(duì)排污許可制的申請(qǐng)與審批做出了具體規(guī)定，要求在具體實(shí)施過(guò)程中要做到嚴(yán)格監(jiān)督檢查，不斷強(qiáng)化法律責(zé)任。《條例》頒布實(shí)施的重要意義在于一方面能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境治理體系的構(gòu)建，另一方面能夠推動(dòng)環(huán)境治理能力的現(xiàn)代化水平。同時(shí)，排污許可制的實(shí)施，有利于促進(jìn)企事業(yè)單位治污主體責(zé)任的有效落實(shí)，使其能夠做到依法治污、科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污，為“十四五”期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作起好步、開好局提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

現(xiàn)階段，我國(guó)排污許可制改革的進(jìn)展在多方面努力下已初見成效，具體包括全國(guó)統(tǒng)一信息平臺(tái)的建立推動(dòng)了固定污染源排污許可信息化管理工作的有序展開，固定污染源排污許可實(shí)現(xiàn)全覆蓋，構(gòu)建了較為完善的排污許可技術(shù)規(guī)范體系以及各項(xiàng)固定污染源監(jiān)管制度。排污許可制度體系的基本建成，使排污許可制的核心地位得到確立[1]。

3 排污許可制改革過(guò)程中存在的問(wèn)題

3.1 排污許可制與相關(guān)環(huán)境管理制度未能有效銜接

環(huán)評(píng)、總量、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法、驗(yàn)收、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等制度與排污許可制之間尚未實(shí)現(xiàn)真正有效地銜接，不同制度的管理要求、適用技術(shù)規(guī)范體系存在差異，導(dǎo)致部分制度之間存在功能重疊、銜接不明等問(wèn)題，使實(shí)施工作難以暢通開展[2]。例如，排污許可和環(huán)境影響評(píng)價(jià)在審批內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)方面存在高度重合，兩項(xiàng)制度在功能發(fā)揮上相互重疊，因而增加了制度成本，影響了制度的運(yùn)行效率，所以難以形成制度合力、發(fā)揮聯(lián)動(dòng)效力。在污染物排放量方面，排污許可證中僅對(duì)部分排放口、部分污染因子的許可排放量進(jìn)行了控制，而未進(jìn)行全量控制，且由于各制度之間的核算口徑不一致，許可排放量無(wú)法與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等污染物排放量實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。另外，總量控制與環(huán)境容量之間缺乏有效融合，而且以排污許可制為核心的固定污染源總量控制體系尚未建立。

3.2 排污許可工作質(zhì)量有待提升

排污許可證存在質(zhì)量問(wèn)題會(huì)制約排污單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因而無(wú)法有效實(shí)施證后監(jiān)管，導(dǎo)致違法責(zé)任主體不清晰。排污許可工作質(zhì)量不高的原因主要包括以下幾方面：一是排污許可的專業(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容多，對(duì)工作人員的要求較高。排污許可證涉及的內(nèi)容主要有排污單位的基本信息、污染物及污染治理設(shè)施、許可排放限值、自行監(jiān)測(cè)、環(huán)境管理臺(tái)賬等內(nèi)容。目前生態(tài)環(huán)境部已制定并發(fā)布了多個(gè)技術(shù)規(guī)范，但是不同排污許可的技術(shù)規(guī)范以及標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，對(duì)企業(yè)、填報(bào)人員、審核人員各方面能力的要求較高。二是基層人員的能力素質(zhì)難以滿足排污許可工作的要求。針對(duì)排污許可的技術(shù)規(guī)范以及要求，基層工作人員難以完全掌握，因而對(duì)排污許可的審批進(jìn)度及核發(fā)質(zhì)量產(chǎn)生了不利影響。三是第三方機(jī)構(gòu)水平參差不齊。目前對(duì)排污許可填報(bào)及評(píng)估的企業(yè)或者技術(shù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有資質(zhì)要求，市場(chǎng)魚龍混雜，難以保障排污許可填報(bào)質(zhì)量，因而影響排污許可工作的順利開展。

3.3 排污單位主體責(zé)任尚未落實(shí)

部分排污單位對(duì)排污許可管理制度在思想上認(rèn)識(shí)不足，重申領(lǐng)、輕落實(shí)，主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，按證排污、自證守法意識(shí)有待提升。另外，運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施、污染物排放控制工作、信息公開等工作也不能嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。排污單位的環(huán)境管理能力不足，大量中小微企業(yè)的環(huán)境管理人員力量、技術(shù)水平、業(yè)務(wù)能力與排污許可要求的精細(xì)化管理不匹配，難以保證自行填報(bào)數(shù)據(jù)的完整性、規(guī)范性和真實(shí)性。

排污許可制的監(jiān)督管理工作還缺少統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這主要是因?yàn)榕盼墼S可制的技術(shù)性較強(qiáng)，而且排污許可證涉及的信息比較廣泛，這樣就導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一致，從而阻礙了執(zhí)法監(jiān)督工作的有效開展。

3.4 排污許可制度實(shí)施的保障能力不足

排污許可執(zhí)法檢查對(duì)于環(huán)境執(zhí)法人員而言是一項(xiàng)新任務(wù)，而且具有較強(qiáng)的專業(yè)性，而環(huán)境執(zhí)法人員能力不足，難以掌握排污許可證后監(jiān)管的要點(diǎn)，有時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確判斷違反排污許可證規(guī)定的違法行為?；鶎訄?zhí)法部門在排污許可證后監(jiān)管執(zhí)法方面的職責(zé)分工、工作要求等方面缺乏管理規(guī)范，仍然存在責(zé)任分工不明晰、監(jiān)管機(jī)制不健全等問(wèn)題，部分地區(qū)未將執(zhí)行報(bào)告和監(jiān)督檢查納入“雙隨機(jī)、一公開”的監(jiān)管范圍，而且未建立完善的排污許可證后監(jiān)管體系，因而難以發(fā)揮排污許可制管理的效能。另外，環(huán)境數(shù)據(jù)信息未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一共享。各行業(yè)、各領(lǐng)域的環(huán)境數(shù)據(jù)信息未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，因而無(wú)法為實(shí)現(xiàn)排污許可“一證式”管理提供有力的基礎(chǔ)支撐[3]。

4 建議

4.1 加快推進(jìn)排污許可制與相關(guān)環(huán)境管理制度的銜接與融合

為了推動(dòng)各項(xiàng)固定污染源環(huán)境管理制度的銜接融合，需要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)高效銜接，促進(jìn)排污許可“一證式”管理的全面落實(shí)。排污許可制度應(yīng)與各環(huán)境制度進(jìn)行有效銜接，主要包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境稅制度等，健全環(huán)境管理制度體系，并且能夠保證該體系運(yùn)行順暢。同時(shí)，要明確排污許可與環(huán)評(píng)的功能定位，避免重復(fù)評(píng)價(jià)，并建立健全相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，從而推動(dòng)排污許可與環(huán)評(píng)在評(píng)價(jià)對(duì)象、管理內(nèi)容、管理要求等方面的深度融合。另外相關(guān)部門還應(yīng)統(tǒng)一固定污染源源強(qiáng)的核算口徑，從而推動(dòng)排污許可、總量、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污權(quán)交易等各項(xiàng)制度所涉及的固定污染源排放數(shù)據(jù)的真正統(tǒng)一，并建立以排污許可制度為核心的固定源總量控制制度。

4.2 建立健全技術(shù)規(guī)范體系

建立健全技術(shù)規(guī)范體系，有利于為排污許可制的實(shí)施提供重要保障。排污許可制技術(shù)規(guī)范體系的完善，還需要由各個(gè)編制單位、排污單位以及行業(yè)協(xié)會(huì)參與到技術(shù)規(guī)范編制過(guò)程中，具體包括排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、污染防治可行技術(shù)指南、排污許可證執(zhí)行報(bào)告技術(shù)規(guī)范等。與此同時(shí)，相關(guān)部門還需要對(duì)行業(yè)重點(diǎn)污染物允許排量的核算方法給出相應(yīng)規(guī)定，并不斷優(yōu)化排污許可技術(shù)規(guī)范體系，從而有利于規(guī)范環(huán)境管理，減輕排污單位的負(fù)擔(dān)[4]。

4.3 不斷提高排污許可質(zhì)量，推動(dòng)排污許可工作提質(zhì)增效

在日常排污許可管理工作中，排污許可證核發(fā)人員要不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，及時(shí)掌握標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策的出臺(tái)和更新，全面提高自身的能力素質(zhì)，并通過(guò)采用企業(yè)自查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、線上核查等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改排污許可證核發(fā)質(zhì)量問(wèn)題，從而推動(dòng)排污許可工作提質(zhì)增效，夯實(shí)排污許可“一證式”管理基礎(chǔ)。同時(shí)，要建立各管理部門聯(lián)合審查的工作機(jī)制，優(yōu)化排污許可證的核發(fā)流程，切實(shí)提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量[5]。另外，還要不斷加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)培訓(xùn)，提高工作人員的業(yè)務(wù)水平，保證排污許可證的編制質(zhì)量，并要做好排污許可的服務(wù)工作，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，強(qiáng)化排污單位的主體責(zé)任意識(shí)，通過(guò)提供技術(shù)服務(wù)、多渠道幫扶指導(dǎo)的方式，提高排污許可證的填報(bào)質(zhì)量，進(jìn)一步提高審批效率。

4.4 加強(qiáng)對(duì)排污許可執(zhí)法的監(jiān)管

在排污許可制實(shí)施過(guò)程中，建議相關(guān)部門組織制定執(zhí)法監(jiān)管指導(dǎo)文件，明確工作要求、執(zhí)法流程、執(zhí)法內(nèi)容等重要內(nèi)容，規(guī)范證后監(jiān)管工作，提升執(zhí)法部門的證后監(jiān)管水平。相關(guān)部門還應(yīng)采取有效措施，不斷優(yōu)化排污許可證后監(jiān)管體制機(jī)制，建立全閉環(huán)監(jiān)管體系，做好事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管等工作。排污許可核發(fā)部門在監(jiān)管過(guò)程中若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，需要列出問(wèn)題清單，并及時(shí)將問(wèn)題清單移交給執(zhí)法部門。執(zhí)法部門應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)的要求有效開展執(zhí)法檢查工作，對(duì)于涉及排污許可證的問(wèn)題，執(zhí)法部門需要及時(shí)反饋至核發(fā)部門，由核發(fā)部門對(duì)執(zhí)法部門反饋的排污許可證問(wèn)題進(jìn)行核實(shí)，并根據(jù)核實(shí)結(jié)果，依法對(duì)排污許可證進(jìn)行調(diào)整，形成閉環(huán)管理，從而實(shí)現(xiàn)排污許可與執(zhí)法的有效銜接。

執(zhí)法部門要定期開展排污許可證的專項(xiàng)執(zhí)法工作，對(duì)于違法行為，如無(wú)證排污、不按證排污等，要加大震懾力度，持續(xù)強(qiáng)化企業(yè)排污的主體責(zé)任[6]。

4.5 加強(qiáng)排污許可的信息化建設(shè)

相關(guān)部門應(yīng)利用信息化技術(shù)手段，構(gòu)建固定污染源數(shù)據(jù)庫(kù)，以實(shí)現(xiàn)污染源排污許可的信息共享。一方面要提高固定污染源監(jiān)管的信息化水平，另一方面要提高固定污染源監(jiān)管的信息智能化水平，同時(shí)推動(dòng)排污許可管理平臺(tái)與其他系統(tǒng)平臺(tái)的對(duì)接融合，如與移動(dòng)執(zhí)法平臺(tái)系統(tǒng)的對(duì)接融合、與自行監(jiān)測(cè)平臺(tái)系統(tǒng)的對(duì)接融合、與環(huán)境統(tǒng)計(jì)等平臺(tái)系統(tǒng)的對(duì)接融合，從而打通數(shù)據(jù)壁壘，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用的廣度和深度。另外，還要加強(qiáng)智能化運(yùn)用，以支撐生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施現(xiàn)代化監(jiān)管，提升現(xiàn)代化環(huán)境管理水平。利用大數(shù)據(jù)手段，通過(guò)自行監(jiān)測(cè)排污情況，監(jiān)測(cè)排污效果是否符合排污許可制管理的要求。如果超出要求范圍，需要落實(shí)好排污措施，解決出現(xiàn)的排污問(wèn)題。

5 結(jié)語(yǔ)

全面實(shí)行排污許可制，是貫徹落實(shí)黨中央精神的重要部署，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明體制建設(shè)的重要內(nèi)容，也是強(qiáng)化排污責(zé)任主體的重要保障。

排污許可制已經(jīng)進(jìn)入改革攻堅(jiān)期，充分發(fā)揮排污許可制在各行業(yè)治污工作中的重要作用，能夠?yàn)樯钊氪蚝梦廴痉乐喂?jiān)戰(zhàn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。