基礎設施投資項目內部審計探索與實踐

宋沛奇，謝建國

（中國交通建設股份有限公司，北京 100088)

一、基礎設施投資項目審計概述

近年來，國家對內部審計工作重視程度不斷提升，企業(yè)內部審計發(fā)揮的作用愈發(fā)明顯?；A設施建設作為興國之要，強國之基，是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要支撐，國家需要進一步加大基礎設施投資以穩(wěn)定經(jīng)濟增長，隨著經(jīng)濟形式變化，投資規(guī)模日益增加。與此同時，BOT、PPP 等投資模式在基礎設施領域得到了廣泛應用，有效發(fā)揮了企業(yè)專業(yè)投資及建設能力，一定程度上緩解了政府財政資金壓力，也為企業(yè)轉型升級開辟了新路徑。但與此同時，失敗的投資項目比比皆是，給企業(yè)帶來慘痛教訓。為強化高速公路建設全過程管理及更好地控制項目投資，央企內部審計機構應對投資項目全生命周期進行全方位專項審計，及時發(fā)現(xiàn)風險，減少損失。

（一）基礎設施投資項目主要業(yè)務類別

基礎設施投資業(yè)務包括公路、橋梁、軌道交通、機場等交通領域，市政工程、城市綜合開發(fā)、城市公用設施等城市領域，港口碼頭、生態(tài)環(huán)保、航道疏浚、水利水電等江河湖海領域，建筑建材、儲備林、新能源等其他領域的投資業(yè)務。

（二）基礎設施投資項目內部審計方式

目前，部分建筑央企逐步探索推廣重大投資項目全過程跟蹤審計，自項目投資立項介入，對項目建設、運營、資金使用等關鍵環(huán)節(jié)和重大風險進行動態(tài)監(jiān)控，及早發(fā)現(xiàn)問題，化解風險。具體包括投資建設合同訂立前的審計、建設期審計以及運營期審計。

（三）基礎設施投資項目內部審計必要性

2020 ～2022 年，受疫情影響，經(jīng)濟下行壓力增大，國家需要進一步加大基礎設施投資以穩(wěn)定經(jīng)濟增長，未來必定會在數(shù)量方面、投資金額方面加大建設規(guī)模。從目前央企內部審計現(xiàn)狀看，基礎設施投資項目投入資金量大、建設周期長、管理難度大，存在風險多樣化趨勢。

與此同時，國家審計工作也面臨新形勢和新要求。以習近平同志為核心的黨中央高度重視審計工作，2018 年成立中央審計委員會，習近平總書記任主任。2018 年審計署第11號令對企業(yè)內部審計提出更高要求，國資委2020 年60 號文對深化中央企業(yè)內部審計監(jiān)督工作提出指導意見，對內部審計提出新要求，作為央企建筑頭部單位，投資項目內部審計工作更是重中之重。

二、基礎設施投資項目內部審計實踐與關注點

（一）前期投資情況審計關注重點

項目前期投資情況審計是對投資評審過程、項目合法合規(guī)手續(xù)辦理、項目融資落實、合作方利益情況進行的階段性審計，對于保證項目經(jīng)濟效益的順利實現(xiàn)具有重要作用，是投資項目審計重要的組成部分。

1.關注審查投資評審過程

（1）關注投資評估、可研論證、概算編制等程序是否完備，內容是否復合實際，審計實踐中發(fā)現(xiàn)個別投資項目可行性研究單位及人員不具備相應資格，對可行性研究結果缺少必要的審核及論證，導致個別可研脫離實際。如：是否存在為實施項目，聯(lián)合第三方機構、調整可研數(shù)據(jù)以滿足集團公司評審要求。

（2）關注是否存在拆分項目、未經(jīng)批復擅自實施的情況，部分所屬單位未經(jīng)集團投資決策，自行實施不滿足要求的投資項目，給自身帶來較大投資隱患。如：集團公司對部分單位授權投資額50 億元以下項目可自行決策實施，部分單位為規(guī)避審批，自行將不符合集團公司評審條件的項目分拆成兩個50 億元以下的項目進行實施。

（二）關注合規(guī)性手續(xù)辦理

1.審查項目立項批復、規(guī)劃許可、用地許可、環(huán)保許可、PPP 項目入庫等手續(xù)是否完備。目前，部分基礎設施項目在政企合作的PPP 協(xié)議簽訂前，合法合規(guī)手續(xù)并不能齊備，個別項目由于土地使用證、海域使用證等關鍵手續(xù)無法辦理，增加項目管理費用等成本。

2.審查項目回報模式，是否存在以各種形式違規(guī)承接或變相承接地方政府各類隱性負債。目前，由于地方政府財政能力有限，但為推進項目落地、增強人民群眾生活體驗，企業(yè)說服相關方包裝項目，采用明股實債方式實施，因此給合作各方帶來不確定性。

3.審查項目是否屬于國家、集團嚴禁或限制投資的類型或區(qū)域，如燃煤電站等高污染、碳排放超標、高耗能類項目。

（三）關注項目融資落實情況

1.審查股東出資情況，關注各股東應繳納的注冊資本金是否足額到位，是否抽逃注冊資本金，項目公司是否將建設資金轉移至股東單位。實際操作中，部分項目將投入的資本金及部分后期收益，通過控制的SPV公司將轉移至股東單位，一方面影響項目建設進度，另一方面增加項目投資額、影響項目長期效益。

2.審查項目融資閉合情況，關注銀行貸款是否落實，融資要件、融資額度、利率水平、擔保及增信等融資條件是否合規(guī)，放款是否與投資計劃匹配，重點關注“短貸長投”、無法提款等問題。目前部分片區(qū)開發(fā)項目最終資金來源于政府賣地支出，此種合作模式違反最新的“控制隱性負債”政策精神，導致項目無法取得銀行貸款，不得已采取短貸長投方式解決資金需求，企業(yè)經(jīng)營風險驟增。

3.關注利益相關方情況。關注業(yè)主、合作方等相關方的資金實力、資信條件、履約能力等，對相關方的項目投資建設能力進行“資格調查”，規(guī)避合同執(zhí)行風險。個別PPP項目執(zhí)行過程中，政府方為整合資源，將政府方出資平臺公司整合改制為地方國有企業(yè)，項目公司變更為與地方企業(yè)合資成立的參股公司，導致政企合作的PPP 模式不復存在，原有的可行性缺口補貼無計可追，經(jīng)營風險驟增。

（四）建設期投資情況審計關注重點

1.關注外部投資環(huán)境變化風險。關注征拆、環(huán)保、安全、勞工等政策變化，境外項目政治、經(jīng)濟、社會安全等風險。

2.關注法人治理體系、組織結構。關注項目公司法人機構職能與崗位職責是否明確，配置是否能夠滿足項目建設的需要。關注公司章程對股東各方的權責利是否公平，是否符合法律法規(guī)要求。關注股東會、董事會、總經(jīng)理辦公會制度體系是否完備，決策機制是否建立，決議程序和內容是否符合《公司法》規(guī)定。部分單位參大股、不管事，對外出資作為借款進行財務核算，涉嫌明股實債，該方式運作的項目公司一旦虧損，則變成實股，給企業(yè)經(jīng)營帶來巨大風險。

（五）關注內控制度建立與執(zhí)行情況

1.制度建立健全情況。對項目管理業(yè)務流程及權限設置等方面進行審查，重點關注前期策劃、資金管控、物資設備采購等項目關鍵環(huán)節(jié)制度是否健全。

2.資金與稅務風險管理情況。審查是否存在非本項目成本費用，稅收籌劃是否合法合理，業(yè)主承諾的各項減免、補貼與獎勵是否落實。

3.財務核算執(zhí)行情況。審查投資核算模式選擇，關注資產(chǎn)、負債、收入、成本費用等指標真實性，核查是否存在虛增收入和利潤、資產(chǎn)質量不實、費用支出不合規(guī)。部分單位為避免財務指標惡化，將PPP 項目投入的資本金僅作為長期應收款核算，對于項目公司盈虧完全不反映，導致財務數(shù)據(jù)無法真實反映實際投資效果。

4.總承包與材料設備管理情況。關注項目公司分包、物資設備采購程序是否復合管理要求，重點關注總承包單位資質、履約、現(xiàn)場管控，重點關注是否存在結算爭議。

5.結算與支付執(zhí)行情況。關注結算是否與現(xiàn)場進度相符，支付下游單位資金是否符合合同規(guī)定，審批手續(xù)是否齊全有效，是否及時抵扣預付款、甲供材等。

（六）關注投資額是否受控

1.投資額累計完成情況。核實項目形象進度是否與完成的投資額相符，完成投資額是否完整準確，是否存在未及時歸集的建設成本，預估的建設成本是否合理。部分單位由于各種考量，對投資項目“寅吃卯糧”，建設期將總體施工利潤及暫估的運營利潤全部確認，但隨著項目完工、運營，逐步“回吐大量利潤”，嚴重影響公司可持續(xù)發(fā)展。

2.項目總投資額情況。關注概算中各項工程或費用是否超投資估算，總投資額中各項工程或費用是否超政府批復概算或預算，重點關注征拆、管理費、變更賠付等事項是否存在超過投評或概算批復情況。部分項目征拆范圍不斷增大，投資額不斷增加，甚至超過初始投資額的10%，導致項目融資困難，且需要概算變更手續(xù)，一方面影響項目整體進度，另一方面導致企業(yè)的帶息負債規(guī)模超預期，財務風險加大。

3.關注預期效益是否實現(xiàn)。關注投資收益路徑是否依法合規(guī)，是否及時足額收回。項目預期效益是否實現(xiàn)，建設期項目各項工程利潤及整體利潤是否滿足投評要求。

（七）項目運營期情況審計關注重點

1.關注組織機構設置與人員配備情況。關注委托運營的公司是否符合管理規(guī)定，資信狀況、管理經(jīng)驗是否滿足管理要求。關注運營公司機構設置、崗位職責及人員配置情況是否能夠滿足運營的需要。個別運營公司機構配置不完備，為節(jié)約開支，人員也缺少相應資質，影響企業(yè)形象以及運營質量效益。

2.關注內控制度建立健全及執(zhí)行情況

（1）審查運營、收費標準有關情況。關注運營公司是否滿足業(yè)務開展條件，是否嚴格執(zhí)行項目所在地政府和相關部門下文批準的收費項目及標準。部分項目運營收費標準的制定由政府負責，如：個別管廊項目由于各方面受限，標準無法按時制定，影響企業(yè)按規(guī)定時間收費，導致現(xiàn)金流短缺等風險擴大。

（2）審查運營收入情況。主要是審核收入確認、會計核算是否準確，政府補貼是否足額及時到位，運營回款是否及時入賬。針對項目運營前期現(xiàn)金流短缺或虧損，是否制定合理的平衡方案。

（3）審查運營支出情況。關注日常維護的各項支出、管理人員工資、招待費、辦公費用及交通費用等是否在預算范圍，支出是否合理、手續(xù)是否完備，核算是否準確。

（八）關注業(yè)主回購情況

1.審查項目能否按時進入運營期，回購是否復合約定，針對未及時足額回購情況，是否通過延長收費期、收取資金利息等方式維護項目權益。部分項目建設期延長，但收費期未順延，影響項目運營收益；另有部分項目運營收入遠不及預期，但PPP協(xié)議約定的可行性缺口補助卻遲遲無法落地。

2.政府政策變化對項目效益影響，片區(qū)開發(fā)項目招商運營及產(chǎn)業(yè)導入是否達到預期。目前部分項目合作協(xié)議約定招商由企業(yè)負責，但實際操作中，企業(yè)招商能力相對較為薄弱，絕大多數(shù)招商不及預期，導致運營收益不佳。

3.關注項目評價。測算最新財務指標是否符合預期要求，分析投資收益較可研變動情況，重點將運營收入、各類補貼到位、資金成本支出等情況與可研對比，分析差異原因；關注對經(jīng)營投資重大風險是否及時分析、識別、評估、預警、應對和報告，是否按管理規(guī)定完成投資評價。

三、基礎設施投資項目內部審計的相關建議

（一）探索開展基礎設施投資項目跟蹤審計

目前，部分建筑企業(yè)為完成任期績效指標，更多關注短期利益，對于投資項目，盲目上馬資質差的項目，建設期提前確認全生命周期收益，部分進入運營期的投資項目運營指標不達預期、問題不斷暴露、運營虧損較大。

相對于傳統(tǒng)的基礎設施投資項目內部審計，跟蹤審計介入時間早、審計層次深、審計風險低等優(yōu)點。從實踐情況看，跟蹤審計能夠有效地促進管理機構履職，促使其各司其職、相互配合、提高效率。目前筆者所屬公司已嘗試開展大型基礎設施投資項目跟蹤審計，著力建立投標介入、過程跟蹤、完工復盤的內部審計體系。

但總體看，尚處于創(chuàng)新摸索階段，配套的管理辦法和操作規(guī)程不夠完善。為此，加強對內部跟蹤審計的研究至關重要，期望在今后的審計實踐中，內部跟蹤審計工作不斷完善，逐步成熟、規(guī)范。

（二）創(chuàng)新審計工作理念，持續(xù)完善審計體系建設。

1.創(chuàng)新審計工作理念

一方面，審計機構要統(tǒng)籌資源，探索“管審分離”管理體制，試點設立區(qū)域審計中心，強化審計力量，全力推進重大投資項目審計全覆蓋。另一方面，要創(chuàng)新工作理念，嘗試借助第三方審計機構完成專項審計任務，創(chuàng)新要求所屬單位完成特定投資項目的審計工作。

2.完善審計人員配置

基礎設施投資項目要求審計人員具備工程管理、投資管理、信息化等綜合能力，審計機構要充分吸收各專業(yè)人才。完善審計人員執(zhí)業(yè)發(fā)展通道，將審計機構打造成人才鍛煉成長的綜合平臺，探索建立審計骨干人才庫和專家?guī)?，打造復合型、專業(yè)化隊伍，保障審計質量。

（三）增強審計服務職能，發(fā)揮審計價值創(chuàng)造功能。

隨著國家對審計工作的重視，審計職能逐步由問題發(fā)現(xiàn)型向預防型轉變，除了查錯糾弊外，內部審計應發(fā)揮創(chuàng)造價值服務。為促進內部審計工作和諧可持續(xù)發(fā)展，內部審計應作為企業(yè)的咨詢智庫，需換位思考，站在被審單位的角度，科學合理提出建議和意見，扮演好決策參謀的角色。

同時，審計過程中，針對被審計單位面臨的管理困境，應發(fā)揮審計服務職能，內部審計人員可以充分利用自己學識積累，將其他單位優(yōu)秀經(jīng)驗推廣，助力被審計單位破冰、提高管理效率。

（四）深化審計成果運用，強化審計整改長效機制。

新形勢下，基礎設施投資項目內部審計要從問題型審計向價值型審計轉型。針對審計發(fā)現(xiàn)問題，不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，要究其根本，找準病灶，對癥下藥，深挖內部審計更深層次的價值增值作用。針對投資項目發(fā)現(xiàn)的投資決策不嚴謹、長短搭配不合理、運營回購無保障等普遍存在的、典型性問題，應全方位分析成因及解決措施，形成專門的管理建議，確保審計成果得到充分運用。與此同時，建立與違規(guī)追責工作聯(lián)動機制，對于審計發(fā)現(xiàn)問題及時移交相關部門，開展警示教育系列活動，有效發(fā)揮違規(guī)追責震懾作用。