基于科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管視角的江蘇省醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)科研誠(chéng)信管理研究

莊雨婷，錢冰怡，尹 倩

（1.江蘇省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所 江蘇南京 210042；2.江蘇省科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心 江蘇南京 210042）

1 研究背景

醫(yī)藥在江蘇省擁有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及區(qū)域優(yōu)勢(shì)，是全省成長(zhǎng)性好、發(fā)展活力強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)力明顯的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。2020年，江蘇省規(guī)模以上醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入4 356.8億元，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額670.1億元，增速分別高于全省規(guī)上工業(yè)7.9%、8.5%，產(chǎn)業(yè)規(guī)模位居全國(guó)前列，已形成涵蓋生物藥、化學(xué)藥、中藥、醫(yī)療器械、醫(yī)用輔料和包裝材料等較為完整的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，呈現(xiàn)出了價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、空間鏈、創(chuàng)新鏈齊頭并進(jìn)的發(fā)展格局。企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)，涌現(xiàn)出了一批在全國(guó)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的龍頭企業(yè)，主要分布在泰州、徐州、連云港、南京、南通、蘇州、常州和無錫八大醫(yī)藥集聚地。

2020年初，新冠感染席卷全球，江蘇省醫(yī)藥科技企業(yè)全力研產(chǎn)，助力前線。省內(nèi)大量科技企業(yè)創(chuàng)造條件恢復(fù)生產(chǎn)，面對(duì)疫情前線緊急產(chǎn)生的新需求，不少科技企業(yè)與合作高校主動(dòng)展開針對(duì)新型冠狀病毒肺炎的聯(lián)合科研攻關(guān)活動(dòng)。江蘇省科技管理部門陸續(xù)出臺(tái)了新冠肺炎感染防控應(yīng)急攻關(guān)項(xiàng)目招標(biāo)，進(jìn)一步加大了科技抗疫的強(qiáng)度。

2 文獻(xiàn)回顧與問題提出

科研監(jiān)管體系是一國(guó)（地區(qū)）政府及其他相關(guān)主體依據(jù)特定的監(jiān)管目的，對(duì)本國(guó)本地區(qū)科研活動(dòng)，重點(diǎn)是對(duì)政府資助支持的科研活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，從而構(gòu)建形成的有機(jī)系統(tǒng)。早期的政府監(jiān)管可以追溯到19世紀(jì)初甚至更早，局限于經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管（economic regulation），意味著政府可以約束社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)性行為，通過采取一定的強(qiáng)制性措施，對(duì)個(gè)人和企業(yè)的違規(guī)違法行為進(jìn)行懲戒，從而達(dá)到監(jiān)管的目的。直至20世紀(jì)末，政府監(jiān)管理論主要基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角、法與社會(huì)學(xué)視角，形成了不同理論，從不同角度對(duì)政府監(jiān)管框架、制度改革、監(jiān)管內(nèi)容與手段選擇等方面提供了理論支撐。這些理論之間既有相互矛盾排斥之處，也有共性及相互啟發(fā)之處，在政府監(jiān)管設(shè)計(jì)中需要深入分析及應(yīng)用。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)、科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管相關(guān)的理論研究與科技經(jīng)費(fèi)改革發(fā)展的步調(diào)基本一致，大致可以追溯到20世紀(jì)80年代初期，根據(jù)研究的側(cè)重點(diǎn)，可以分為探索、發(fā)展、成熟和轉(zhuǎn)型階段。探索階段為80至90年代，在這一時(shí)期，國(guó)家剛開始進(jìn)行科技體制改革，科研經(jīng)費(fèi)總投入不多，且缺乏相應(yīng)的監(jiān)管措施。學(xué)者主要結(jié)合國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)科技經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)研究科研經(jīng)費(fèi)管理的方法，探索科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管改革的方向。蔡汝魁［4］分析了美國(guó)、蘇聯(lián)和東歐各國(guó)的科技經(jīng)費(fèi)管理體制；唐加［5］提出要將原先的“供給制”經(jīng)費(fèi)管理辦法變?yōu)椤罢n題核算”，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)課題編制研究計(jì)劃、需要分配科研經(jīng)費(fèi)、以預(yù)算執(zhí)行情況考核科研工作成果。發(fā)展階段為90年代至00年代中期，學(xué)者們已經(jīng)探索出了科技管理改革的方向，并就此進(jìn)行了一系列研究。關(guān)于科技管理體制，學(xué)者們主要的研究方向集中在“課題制管理”方面，包括課題制實(shí)施的利弊、實(shí)施的方法建議和完善的對(duì)策等。戴國(guó)慶［6］認(rèn)為科學(xué)的組織管理、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督和成果管理是課題制管理的基礎(chǔ)。宏觀上來說，科技經(jīng)費(fèi)配置和投入的相關(guān)研究也在這一階段開始增多。成熟階段為00年代中期至10年代中期，國(guó)家采取主體計(jì)劃和政策引導(dǎo)類計(jì)劃并重的科技計(jì)劃體系進(jìn)行管理，有關(guān)科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面的研究逐漸深入，研究的內(nèi)容也從宏觀上對(duì)管理機(jī)制的探索轉(zhuǎn)向經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作過程中的各個(gè)細(xì)分環(huán)節(jié)，大量學(xué)者開始分析現(xiàn)有科技經(jīng)費(fèi)管理體制和制度中存在的弊端及產(chǎn)生的原因，并提出了一系列的改善方法。王桂強(qiáng)等［6］就政府財(cái)政科技投入績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的實(shí)際困境提出了“指標(biāo)靶”的概念，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了績(jī)效評(píng)價(jià)模型體系。轉(zhuǎn)型階段為10年代中期至今，這一階段學(xué)者們開始轉(zhuǎn)向研究科技經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核評(píng)價(jià)和信用管理相關(guān)的內(nèi)容。

有關(guān)科研誠(chéng)信的研究也已經(jīng)有一定成果，主要圍繞科研誠(chéng)信體系建設(shè)、抑制學(xué)術(shù)不端行為等方面進(jìn)行，基于信任的經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制相關(guān)的研究則較少。本文結(jié)合近年科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作思考，調(diào)研了江蘇省“放管服”改革背景下醫(yī)藥科技計(jì)劃項(xiàng)目承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的現(xiàn)狀及問題，并基于此，從制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)管理、經(jīng)費(fèi)使用、會(huì)計(jì)核算和檢查整改5個(gè)方面整理了一份涉及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度缺失和項(xiàng)目未單獨(dú)核算、超預(yù)算支出等33個(gè)風(fēng)險(xiǎn)失信點(diǎn)及貫穿科研經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、管理、使用、審計(jì)全過程的負(fù)面清單。在此基礎(chǔ)上，以風(fēng)險(xiǎn)防控為目的，以項(xiàng)目承擔(dān)單位作為評(píng)價(jià)對(duì)象，形成58個(gè)具體評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)用層次分析法構(gòu)建指標(biāo)體系及權(quán)重。

3 實(shí)證調(diào)研與情況分析

課題組于2022年7至9月赴南京、連云港、徐州開展調(diào)研，走訪了醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、高校和會(huì)計(jì)師事務(wù)所等單位。通過實(shí)地調(diào)研、座談會(huì)等形式，重點(diǎn)了解基層科技主管部門、科研單位、企業(yè)和科研人員在“放管服”背景下，科研經(jīng)費(fèi)管理和使用方面的訴求、問題和建議。據(jù)調(diào)研，江蘇省科技經(jīng)費(fèi)管理、使用、審計(jì)等過程中主要存在的問題如下。

3.1 科研經(jīng)費(fèi)主管部門管理水平有待提高

3.1.1 科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管責(zé)任主體不夠明確

部分醫(yī)藥類科技計(jì)劃項(xiàng)目資金的監(jiān)管責(zé)任主體不夠明確。主觀上，習(xí)慣認(rèn)為科技部門管項(xiàng)目、財(cái)政部門管資金；客觀上，市縣科技部門對(duì)科技資金的監(jiān)管沒有專門的部門和專業(yè)的人才，缺乏應(yīng)有的管理能力。如地方科技局雖承擔(dān)“督促追回中止項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”的責(zé)任，但在實(shí)際中操作難度很大。

3.1.2 主管部門對(duì)科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)使用缺乏有效的監(jiān)督

部分地區(qū)財(cái)政不能及時(shí)將市級(jí)層面下達(dá)的醫(yī)藥類科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)撥付給項(xiàng)目實(shí)施單位，存在扣留、遲撥等問題；部分項(xiàng)目實(shí)施單位自籌資金到位不及時(shí)、不足額，對(duì)項(xiàng)目自籌資金投入的認(rèn)識(shí)存在偏差，將與項(xiàng)目研究無關(guān)的投入算入項(xiàng)目自籌資金中；部分項(xiàng)目單位存在編報(bào)虛假?zèng)Q算等情況，主管部門缺少相對(duì)專業(yè)的管理人員，導(dǎo)致驗(yàn)收時(shí)對(duì)財(cái)務(wù)資料審核不嚴(yán)。

3.2 項(xiàng)目承擔(dān)單位科研經(jīng)費(fèi)使用存在違規(guī)違紀(jì)

3.2.1 單獨(dú)核算執(zhí)行率有待提高

部分項(xiàng)目承擔(dān)單位未能執(zhí)行專項(xiàng)資金“?？顚Ｓ谩为?dú)核算”的管理要求，項(xiàng)目支出混在單位整體財(cái)務(wù)賬中，無法區(qū)分。同時(shí)，以臺(tái)賬代替單獨(dú)核算的現(xiàn)象比較普遍。此外，項(xiàng)目配套自籌經(jīng)費(fèi)支出的單獨(dú)核算不規(guī)范，列支的依據(jù)不充分。

3.2.2 違規(guī)列支或列支依據(jù)不充分

超范圍列支項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、重復(fù)列支間接經(jīng)費(fèi)的情況時(shí)有發(fā)生，如：專家咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)發(fā)放不規(guī)范；材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、差旅費(fèi)等費(fèi)用列支依據(jù)不充分；未按比例列支的燃料動(dòng)力費(fèi)等；未提供分配依據(jù)等［7］。

3.2.3 預(yù)算調(diào)整欠規(guī)范

調(diào)研發(fā)現(xiàn)：部分醫(yī)藥類科技計(jì)劃項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擅自調(diào)整預(yù)算，未按照管理要求向科研管理部門提請(qǐng)預(yù)算調(diào)整報(bào)批；部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在未獲取項(xiàng)目承擔(dān)單位同意批復(fù)的情況下擅自調(diào)整預(yù)算；部分項(xiàng)目承擔(dān)單位自行調(diào)整不得調(diào)整預(yù)算的科目。

3.2.4 外撥經(jīng)費(fèi)失去監(jiān)管

部分醫(yī)藥類科技計(jì)劃項(xiàng)目承擔(dān)單位未能履行對(duì)項(xiàng)目參與單位專項(xiàng)資金的監(jiān)督責(zé)任，未能及時(shí)掌握參與單位的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)度、專項(xiàng)資金使用和項(xiàng)目財(cái)務(wù)核算等情況，項(xiàng)目審計(jì)時(shí)，不能按要求提供所需資料，增加了審計(jì)工作的難度。

3.3 科技經(jīng)費(fèi)審計(jì)中介機(jī)構(gòu)層次不齊

3.3.1 對(duì)醫(yī)藥類科技計(jì)劃項(xiàng)目審計(jì)的重視程度有待提高

由于科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額不高，導(dǎo)致部分中介機(jī)構(gòu)對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)工作重視程度不夠，三級(jí)復(fù)核制度未能有效執(zhí)行，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)把握不足，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)有待加強(qiáng)。

3.3.2 對(duì)審計(jì)人員的管理和培訓(xùn)有待加強(qiáng)

部分中介機(jī)構(gòu)人才團(tuán)隊(duì)流動(dòng)性較大，人員隊(duì)伍不夠穩(wěn)定，未指派專門的部門或?qū)Ｈ顺袚?dān)科技計(jì)劃項(xiàng)目審計(jì)，部分中介機(jī)構(gòu)未組織項(xiàng)目承擔(dān)人員進(jìn)行科技計(jì)劃項(xiàng)目審計(jì)相關(guān)培訓(xùn)，審計(jì)人員對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理政策把握不足，審計(jì)能力和審計(jì)質(zhì)量有待提高。

3.4 科研經(jīng)費(fèi)評(píng)審專家監(jiān)管制度缺乏

現(xiàn)行的科技資金管理制度對(duì)資金項(xiàng)目立項(xiàng)、中期檢查與績(jī)效評(píng)價(jià)、驗(yàn)收結(jié)題等環(huán)節(jié)都明確采用了專家評(píng)審方式，保證了立項(xiàng)程序的科學(xué)、公開和公正，但也存在一些問題，即部分專家責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)項(xiàng)目不做深入的了解，發(fā)表意見比較隨意。這主要是因?yàn)樵u(píng)審專家信用制度還未建立，導(dǎo)致缺乏信用記錄和信用評(píng)價(jià)，也缺乏相應(yīng)的失信處罰機(jī)制。

4 江蘇省醫(yī)藥類科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

醫(yī)藥類科技計(jì)劃項(xiàng)目承擔(dān)單位是科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用主體。項(xiàng)目承擔(dān)單位科研經(jīng)費(fèi)信用管理對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)到位與外撥、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和調(diào)整等進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析和評(píng)估，是一種全新的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管模式，也是醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)科研誠(chéng)信管理的重要突破口。通過對(duì)醫(yī)藥類項(xiàng)目承擔(dān)單位進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)信用管理，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)活動(dòng)，降低違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，信用評(píng)價(jià)結(jié)果可作為下一階段相關(guān)科技計(jì)劃項(xiàng)目申請(qǐng)的重要依據(jù)。

4.1 信用評(píng)價(jià)負(fù)面清單制定

醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承擔(dān)單位科研經(jīng)費(fèi)信用評(píng)價(jià)負(fù)面清單共分為制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)管理、經(jīng)費(fèi)使用、會(huì)計(jì)核算和檢查整改5個(gè)方面，涉及33個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，貫穿科研經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、管理、使用、審計(jì)的全過程（表1）。

表1 醫(yī)藥類科技計(jì)劃承擔(dān)單位信用評(píng)價(jià)負(fù)面清單Tab.1 Negative list for credit evaluation of pharmaceutical science and technology plan undertaking units

4.2 構(gòu)建層次分析框架

課題組系統(tǒng)梳理2001—2022年科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理政策，并結(jié)合負(fù)面清單中的33個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以可操作性為原則，以風(fēng)險(xiǎn)防控為目的，形成58個(gè)具體評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)用層次分析法構(gòu)建指標(biāo)體系及權(quán)重。

根據(jù)江蘇省科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)信用評(píng)價(jià)的指導(dǎo)思想，結(jié)合前期研究的失信風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從制度建設(shè)、經(jīng)費(fèi)到位及外撥、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算使用及違規(guī)違紀(jì)5個(gè)方面設(shè)計(jì)醫(yī)藥類科技計(jì)劃承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并進(jìn)一步對(duì)這5個(gè)方面進(jìn)行目標(biāo)分解，從而建立層次結(jié)構(gòu)（表2）。

5 結(jié) 論

科技發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，科研誠(chéng)信與科研信用可以成為一種重要的科技監(jiān)督手段。一方面，以監(jiān)督科研不端行為核心進(jìn)行監(jiān)督制度機(jī)制設(shè)計(jì)和監(jiān)督檢查關(guān)鍵點(diǎn)選擇，“勸服”科研主體，削減不必要檢查；另一方面，通過對(duì)不同征信情況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督，減少地毯式檢查和監(jiān)督檢查頻次并發(fā)揮更大監(jiān)督效能。

近期，我國(guó)及各地推進(jìn)科研誠(chéng)信體系建設(shè)的步伐顯著加快，科研誠(chéng)信立法工作積極推進(jìn)，建設(shè)了“跨部門科研嚴(yán)重失信行為記錄數(shù)據(jù)庫(kù)”，與全國(guó)信用信息共享平臺(tái)、“信用中國(guó)”、國(guó)家信息中心進(jìn)行了技術(shù)對(duì)接，但綜合來說，還沒有把科研誠(chéng)信體系建設(shè)、科研信用管理與其他科技監(jiān)督工作有機(jī)整合起來，對(duì)科研誠(chéng)信與科研信用監(jiān)管在整個(gè)科技監(jiān)督體系中的位置與作用還比較模糊。

當(dāng)前，推進(jìn)江蘇省醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)科研誠(chéng)信建設(shè)工作要在理論和政策層面將科技經(jīng)費(fèi)信用放到整個(gè)科研誠(chéng)信體系中更加重要的位置，需做好與其他誠(chéng)信檢查方式的銜接。推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)誠(chéng)信的一系列基礎(chǔ)工作及相關(guān)部署，如科研信用信息采集、應(yīng)用、管理的標(biāo)準(zhǔn)化工作等。在此基礎(chǔ)上，要求科研機(jī)構(gòu)以最高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范機(jī)構(gòu)和個(gè)人行為，形成誠(chéng)信氛圍，違反這些規(guī)范時(shí)給予合理制裁，以實(shí)現(xiàn)政府與醫(yī)藥類科技計(jì)劃項(xiàng)目承擔(dān)單位的有效合作。