促進(jìn)個(gè)體工商戶高質(zhì)量發(fā)展的政策研究
——基于國(guó)家層面政策文本的內(nèi)容分析

顏嫦嫦 王晨誠(chéng) 高 翔 彭少杰

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，個(gè)體工商戶是群眾生活最直接的服務(wù)者，要積極幫助個(gè)體工商戶解決租金、稅費(fèi)、社保、融資等方面難題，提供直接有效的政策幫扶[1]。量大面廣的小微企業(yè)和個(gè)體工商戶是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)韌性的重要支撐[2]。數(shù)量巨大的個(gè)體工商戶在穩(wěn)增長(zhǎng)、促就業(yè)及惠民生等方面發(fā)揮著重要作用。隨著新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新技術(shù)的蓬勃發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)直播、微商電商等“新個(gè)體經(jīng)濟(jì)”層出不窮[3]，特別是近年來受疫情波動(dòng)及消費(fèi)低迷等多重因素影響，個(gè)體工商戶的生存和發(fā)展面臨著諸多困難和挑戰(zhàn)，如經(jīng)營(yíng)成本增加、招工用工難、貸款融資難等。為進(jìn)一步促進(jìn)個(gè)體工商戶持續(xù)健康發(fā)展，本文在梳理個(gè)體工商戶發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，著重對(duì)后疫情時(shí)代個(gè)體工商戶發(fā)展的政策文本進(jìn)行分析，提出個(gè)體工商戶高質(zhì)量發(fā)展的思考建議。

一、個(gè)體工商戶發(fā)展歷程

新中國(guó)成立以來，個(gè)體工商戶蓬勃發(fā)展，個(gè)體經(jīng)濟(jì)從小變大、由弱變強(qiáng)，主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：一是起步階段。1980年溫州小百貨業(yè)主章華妹領(lǐng)取了中國(guó)第一份個(gè)體工商業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照——工商證字10101號(hào)[4]。當(dāng)時(shí)全國(guó)個(gè)體工商戶占市場(chǎng)主體比重不足1%，數(shù)量不到1萬戶[5]。二是政策支持階段。1987年《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》發(fā)布，個(gè)體工商戶開始全面規(guī)范化發(fā)展。2011年《個(gè)體工商戶條例》取代了《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》，個(gè)體工商戶從業(yè)人數(shù)限制取消，開啟了與公有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)的新時(shí)代。三是蓬勃發(fā)展階段。黨的十八大以來，個(gè)體工商戶在國(guó)家政策鼓勵(lì)和支持下，煥發(fā)出強(qiáng)大的生機(jī)活力。2022年11月制定出臺(tái)的《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》，在制度層面為個(gè)體工商戶的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境[6]。

二、后疫情時(shí)代個(gè)體工商戶發(fā)展政策文本研究

近年來，特別是新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，廣大個(gè)體工商戶面臨著疫情反復(fù)、消費(fèi)低迷等多重因素的疊加影響，在生存和發(fā)展上遭遇了一系列的困難。為此，國(guó)家出臺(tái)了一系列的政策措施，幫助個(gè)體工商戶復(fù)產(chǎn)復(fù)工、渡過難關(guān)。

（一）總體情況

近三年來，全國(guó)市場(chǎng)主體和個(gè)體工商戶總數(shù)均呈逐年上升趨勢(shì)，全國(guó)新設(shè)個(gè)體工商戶年平均增長(zhǎng)率約為10.78%，個(gè)體工商戶數(shù)量約占市場(chǎng)主體總量三分之二。根據(jù)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020年全國(guó)市場(chǎng)主體總數(shù)為13840萬戶，個(gè)體工商戶總數(shù)為9287萬戶；2021年全國(guó)市場(chǎng)主體總數(shù)為15373萬戶，個(gè)體工商戶總數(shù)為10300萬戶；2022年全國(guó)市場(chǎng)主體總數(shù)為17015萬戶，個(gè)體工商戶總數(shù)為11400萬戶（見圖1）。個(gè)體工商戶帶動(dòng)了近3億人就業(yè)，發(fā)揮著社會(huì)穩(wěn)定器、就業(yè)蓄水池、共同富裕生力軍的重要作用，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也是參與實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

圖1 近三年全國(guó)市場(chǎng)主體和個(gè)體工商戶數(shù)量圖

（二）政策發(fā)布情況

本研究基于威科先行?法律信息庫[7]，以“個(gè)體工商戶”為檢索關(guān)鍵詞，地域范圍限定在“全國(guó)”，發(fā)布日期限定在近三年，時(shí)效范圍限定為“現(xiàn)行有效”，經(jīng)過綜合檢索最終篩選出32個(gè)有效政策文本。從頒布政策的單位看，聯(lián)合頒布的政策有6項(xiàng)，單獨(dú)頒布的政策有26項(xiàng)；從頒布政策的時(shí)間看，2020年頒布的政策8項(xiàng)，2021年頒布的政策5項(xiàng)，2022年頒布的政策19項(xiàng)；從頒布政策的效力位階看，行政法規(guī)1項(xiàng)，規(guī)范性文件31項(xiàng)（見表1）。

表1 近三年扶持個(gè)體工商戶發(fā)展的政策文本匯總表

利用Nvivo12軟件進(jìn)行詞頻分析可知，個(gè)體工商戶、發(fā)展、減免、政策、金融等詞語字號(hào)比較大，表示該詞匯出現(xiàn)的頻率比較高，體現(xiàn)出個(gè)體工商戶在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性和國(guó)家政策對(duì)其發(fā)展的扶持程度。其次，“租金、金融、貸款”等出現(xiàn)的詞頻率高，顯示出當(dāng)前個(gè)體工商戶發(fā)展面臨的重重困難。最后，“減免、房屋、擔(dān)?！钡仍~頻率高，是國(guó)家在疫情特殊時(shí)期，針對(duì)個(gè)體工商戶發(fā)展存在的困難采取的有力解決舉措（見圖2）。

圖2 國(guó)家層面扶持個(gè)體工商戶發(fā)展政策詞云圖

（三）政策內(nèi)容分析

通過對(duì)疫情發(fā)生以來國(guó)家出臺(tái)的32個(gè)關(guān)于個(gè)體工商戶發(fā)展的政策文本分析，提取政策文本中扶持個(gè)體工商戶的具體做法，共獲得開放性編碼（open coding）232個(gè)。整合扶持個(gè)體工商戶具體做法，將其歸類到同屬意義單元，獲得主軸編碼（axial coding）20個(gè)。將扶持個(gè)體工商戶做法概念化后的意義單元?jiǎng)澐值浇y(tǒng)一的范疇，獲得選擇性編碼（selective coding）4個(gè)，分別為降低經(jīng)營(yíng)成本、加大金融扶持、強(qiáng)化服務(wù)保障和優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境等四個(gè)方面（見表2）。

表2 國(guó)家層面32項(xiàng)關(guān)于個(gè)體工商戶發(fā)展的政策編碼表

通過對(duì)后疫情時(shí)代國(guó)家層面關(guān)于個(gè)體工商戶發(fā)展的政策內(nèi)容分析，主要得出以下研究結(jié)論。

一是降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本政策具有短期應(yīng)激性、臨時(shí)性特點(diǎn)。降低經(jīng)營(yíng)成本的參考文件有23個(gè)，有效參考點(diǎn)99個(gè)。其中，在房屋租金減免、減免或緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、稅收優(yōu)惠、降低水電氣成本、減免費(fèi)用等方面參考點(diǎn)和文件數(shù)均比較高。在降低經(jīng)營(yíng)成本方面，扶持的主要內(nèi)容包括：推動(dòng)階段性減免市場(chǎng)主體房屋租金，如對(duì)個(gè)體工商戶承租國(guó)有房屋減免3～6個(gè)月租金；對(duì)受疫情影響暫時(shí)出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難的個(gè)體工商戶用水、用電、用氣實(shí)行“欠費(fèi)不停供”，允許其在6個(gè)月內(nèi)補(bǔ)繳欠費(fèi)等。綜上可知，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本是后疫情時(shí)代扶持個(gè)體工商戶發(fā)展采取的最多也是最直接的政策措施。

二是金融扶持政策的覆蓋面、匹配度、精準(zhǔn)性不夠。加大金融扶持的參考文件有17個(gè)，有效參考點(diǎn)56個(gè)。其中，貨幣政策支持和強(qiáng)化金融服務(wù)的參考點(diǎn)和文件數(shù)比較高；提升融資擔(dān)保效能、優(yōu)化信貸產(chǎn)品及服務(wù)、線上辦理等的參考點(diǎn)和文件數(shù)比較少。加大金融扶持是解決后疫情時(shí)代個(gè)體工商戶“急難愁盼”突出問題的重要舉措之一，目前在提升融資擔(dān)保效能、優(yōu)化信貸產(chǎn)品及服務(wù)、線上辦理等方面的扶持所占比重較小，再加上個(gè)體工商戶金融扶持政策的可獲得性不夠，長(zhǎng)期處于金融供給的洼地，因而需要加大對(duì)個(gè)體工商戶的金融扶持力度，提升金融扶持政策的覆蓋面、匹配度、精準(zhǔn)性。

三是服務(wù)保障政策呈現(xiàn)服務(wù)保障方式多元化特點(diǎn)。強(qiáng)化服務(wù)保障的參考文件12個(gè)，有效參考點(diǎn)50個(gè)，主要通過創(chuàng)業(yè)就業(yè)、政策宣傳、發(fā)揮協(xié)會(huì)作用、制度保障、黨建引領(lǐng)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等六種方式為個(gè)體工商戶發(fā)展提供服務(wù)保障。其中，創(chuàng)業(yè)就業(yè)、貨幣政策宣傳和發(fā)揮協(xié)會(huì)作用的參考點(diǎn)和文件數(shù)比較高，制度保障、黨建引領(lǐng)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)的參考點(diǎn)和文件數(shù)比較低。服務(wù)保障政策是幫助個(gè)體工商戶渡過疫情難關(guān)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的有效保障。當(dāng)前，制度保障、黨建引領(lǐng)、復(fù)工復(fù)產(chǎn)在個(gè)體工商戶發(fā)展的扶持政策中所占比重還比較小，扶持力度還不夠，需進(jìn)一步加強(qiáng)這幾種服務(wù)保障方式的扶持力度。

四是優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境政策扶持力度相對(duì)薄弱。優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境的參考文件5個(gè)，有效參考點(diǎn)27個(gè)，在變更登記、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、登記注冊(cè)、便捷服務(wù)等方面參考點(diǎn)和文件數(shù)均不高。在變更登記方面有2個(gè)參考文件，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)方面有4個(gè)參考文件，在登記注冊(cè)方面有3個(gè)參考文件，在便捷服務(wù)方面有2個(gè)參考文件。優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境是后疫情時(shí)代扶持個(gè)體工商戶發(fā)展政策中相對(duì)薄弱的領(lǐng)域，需要立足于消費(fèi)低迷的時(shí)代背景，圍繞個(gè)體工商戶“準(zhǔn)入、準(zhǔn)營(yíng)、運(yùn)行、退出”四大環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體工商戶“全生命周期”的市場(chǎng)環(huán)境優(yōu)化。

三、對(duì)個(gè)體工商戶高質(zhì)量發(fā)展的思考

推動(dòng)個(gè)體工商戶扶持政策落地見效，是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策最關(guān)鍵的任務(wù)之一，需要建立個(gè)體工商戶長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，完善個(gè)體工商戶高質(zhì)量發(fā)展的政策體系，持續(xù)激發(fā)這類市場(chǎng)主體活力，發(fā)揮其在穩(wěn)定就業(yè)、方便群眾生活等方面的獨(dú)特重要作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性，促進(jìn)市場(chǎng)良性循環(huán)。

（一）優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)個(gè)體工商戶持續(xù)健康發(fā)展

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境[8]。為個(gè)體工商戶發(fā)展提供良好法治環(huán)境，是激發(fā)個(gè)體工商戶活力、提振市場(chǎng)信心的關(guān)鍵要素。要堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，通過制度和法律的確立來確保對(duì)個(gè)體工商戶的平等對(duì)待，通過政策和輿論的力量來鼓勵(lì)和支持個(gè)體工商戶發(fā)展壯大，依法保護(hù)個(gè)體工商戶的合法權(quán)益。嚴(yán)格落實(shí)《促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展條例》中關(guān)于保護(hù)個(gè)體工商戶合法權(quán)益的各項(xiàng)內(nèi)容，如政府及相關(guān)部門要在充分傾聽個(gè)體工商戶和相關(guān)行業(yè)組織意見的基礎(chǔ)上再制定相關(guān)政策措施，不得制定或?qū)嵤?duì)個(gè)體工商戶歧視性的政策措施，包括但不限于資質(zhì)許可、項(xiàng)目申報(bào)、政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)等方面。因時(shí)因勢(shì)優(yōu)化完善助企紓困政策，延續(xù)對(duì)個(gè)體工商戶等經(jīng)營(yíng)主體的政策優(yōu)惠，并結(jié)合新情況和新問題制定新的政策措施，幫助更多個(gè)體工商戶恢復(fù)元?dú)狻?/p>

（二）完善扶持工作機(jī)制，激發(fā)個(gè)體工商戶市場(chǎng)主體活力

針對(duì)當(dāng)前個(gè)體工商戶發(fā)展中所面臨的突出困難，要重視政府職能的發(fā)揮，制定具有針對(duì)性的制度舉措等。在制度保障上，要充分發(fā)揮個(gè)體工商戶發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度的作用，研究扶持個(gè)體工商戶發(fā)展的重大政策措施并做好其實(shí)施工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)促進(jìn)個(gè)體工商戶發(fā)展的各項(xiàng)關(guān)鍵事務(wù)。發(fā)揮好國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門與其他相關(guān)部門之間的協(xié)同作用，按照職責(zé)分工、深入調(diào)研，聯(lián)合制定出扶持個(gè)體工商戶發(fā)展的政策措施。發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，推動(dòng)個(gè)體工商戶高質(zhì)量發(fā)展，一方面要發(fā)揮個(gè)體工商戶黨員在干事創(chuàng)業(yè)中的先鋒模范作用，另一方面要充分發(fā)揮個(gè)體工商戶黨組織在個(gè)體工商戶發(fā)展中的政治引領(lǐng)作用。同時(shí)，充分發(fā)揮工商聯(lián)和其他社團(tuán)組織的橋梁紐帶作用，通過開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)、宣傳教育以及推動(dòng)困難幫扶等多項(xiàng)舉措，為個(gè)體工商戶排憂解難。

（三）打好政策組合拳，助力個(gè)體工商戶輕裝上陣

綜合提升優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境的政策體系，優(yōu)化個(gè)體工商戶登記便利化程度，支持個(gè)體工商戶經(jīng)營(yíng)者變更，拓展網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)服務(wù)的應(yīng)用場(chǎng)景，推進(jìn)個(gè)體工商戶全程網(wǎng)辦便捷性。提供匹配度高的金融服務(wù)政策體系，鼓勵(lì)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在同等條件下優(yōu)先為個(gè)體工商戶首貸戶貸款提供擔(dān)保，結(jié)合個(gè)體工商戶等經(jīng)營(yíng)主體融資需求特點(diǎn)和地方產(chǎn)業(yè)特色，優(yōu)化信貸產(chǎn)品服務(wù)，優(yōu)化貸款審批手續(xù)，提高個(gè)體工商戶等經(jīng)營(yíng)主體的融資便利度。構(gòu)建多層次的服務(wù)保障政策體系，鼓勵(lì)個(gè)體工商戶積極參加職業(yè)技能培訓(xùn)，支持個(gè)體工商戶參與各類社會(huì)保險(xiǎn)，為個(gè)體工商戶提供用工招聘服務(wù)、全方位的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)保障等。及時(shí)推出降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本政策的接續(xù)措施，進(jìn)一步推動(dòng)減稅降費(fèi)政策落地生根，對(duì)現(xiàn)行減稅降費(fèi)、退稅緩稅、減免房屋租金等措施，繼續(xù)延期優(yōu)化，助力個(gè)體工商戶輕裝上陣。