區(qū)域集中式飲用水水源地管理與保護探討

蓋永偉，崔婷婷，胡曉雨，王明明，繆成晨

（1.江蘇省水資源服務(wù)中心，江蘇南京 210029；2.南京水利科學(xué)研究院水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，江蘇南京 210029；3.宿遷市水利局，江蘇宿遷 223800；4.揚州市水利發(fā)展中心，江蘇揚州 225000）

水是人類賴以生存和社會發(fā)展不可或缺的重要資源之一。飲用水是人類日常生活的基本需求，飲用水水源地是飲用水的源頭，飲用水水源地管理與保護關(guān)系到民生福祉。為保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)過多年探索與努力，江蘇省基本形成了較為完善的水源地管理與保護體系。作者結(jié)合從事的水資源管理工作，基于江蘇實際，對區(qū)域集中式飲用水水源地管理與保護進行了初探。

1 概 況

江蘇地處長江、淮河流域下游，境內(nèi)地勢平坦、河湖眾多、水網(wǎng)密布，水源地主要分布在長江、太湖、駱馬湖、大運河、通榆河及內(nèi)部河網(wǎng)，以河道型水源地為主、湖庫型水源地為輔［1］。至2022年年底，全省城市集中式飲用水水源地供水規(guī)模約為3 800萬m3/d，年度供水量約80億m3。其中，水量充沛、水質(zhì)優(yōu)良的長江是江蘇最為重要的飲用水水源，直接或通過引江工程受益于長江的飲水人口約占全省的80%。如南京、常州、揚州、泰州等地以長江為主水源，宿遷、淮安等地以駱馬湖、大運河為主水源，蘇州、無錫以長江、太湖為主水源。

2 水源地管理與保護發(fā)展階段

江蘇較早時期的自來水廠取水水源位于長江鎮(zhèn)江碼頭段，供水規(guī)模約1 000 m3/d，常州、南京建設(shè)的自來水廠，取水水源分別為地下水和長江。此后，無錫、揚州、南通等地也陸續(xù)建設(shè)了自來水廠，實現(xiàn)了集中供水。近幾十年來，江蘇縣級以上城市陸續(xù)建設(shè)了城市集中式飲用水水源地，并逐步推進城鄉(xiāng)一體化供水和區(qū)域聯(lián)網(wǎng)供水，水源地數(shù)量、分布和規(guī)模逐漸穩(wěn)定，供水范圍也逐漸覆蓋了城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，水源地的管理與保護水平不斷提高。本研究初步將水源地管理與保護大致分為以下4個階段。

2.1 水源地管理與保護前期階段（2008年以前）

2008 年以前，以水源地建設(shè)為主，全省建設(shè)了約125 個集中式飲用水水源地，主要是城市集中式飲用水水源地，水源地管理與保護的主要依據(jù)為《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》等。2006 年水利部開展了全國重要飲用水水源地核準工作，將南京、蘇州、常州的3 個水源地納入第一批全國重要飲用水水源地名錄。2007年江蘇公布了第一批89個集中式飲用水水源地名錄，提出通過加強水利工程調(diào)度、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)和水土保持等措施，保障水源地安全。這一階段主要是在水源地建設(shè)完善的基礎(chǔ)上，按照國家的法律法規(guī)要求，核準水源地名錄，開展水源地管理與保護工作。

2.2 水源地管理與保護階段（2008—2010年）

江蘇省于2008 年頒布了水源地管理與保護地方法規(guī)《關(guān)于加強飲用水源地保護的決定》，明確了地方政府作為水源地管理與保護的責(zé)任主體以及相關(guān)職能部門的責(zé)任分工，提出水源地保護區(qū)劃分和管護要求。2009 年批復(fù)了111 個水源地保護區(qū)劃分方案，嚴格按照相關(guān)要求，開展飲用水水源地管理與保護工作。2010 年批復(fù)了江蘇省飲用水水源地安全保障規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃全省水源地布局。2010 年江蘇公布第二批53 個集中式飲用水水源地名錄。同時，水利部等相關(guān)部門也相繼出臺一系列文件，進一步明確了水源地管理與保護具體的工作要求。這一階段，在國家相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，江蘇出臺了適用于本省的水源地管理與保護法規(guī)，為江蘇水源地管理與保護提供了強有力的支撐。

2.3 水源地達標建設(shè)階段（2011—2020年）

江蘇省于2011 年率先開展水源地達標建設(shè)工作，提出了“水量保證、水質(zhì)達標、管理規(guī)范、運行可靠、監(jiān)控到位、信息共享、應(yīng)急保障”的水源地達標建設(shè)要求，并被水利部在2012年推廣至全國進行國家重要水源地安全保障達標建設(shè)工作。2013年江蘇省公布了第三批26 個集中式飲用水水源地名錄。2016年水利部公布了618個全國重要飲用水水源地名錄，江蘇共有23個水源地納入名錄。2017年江蘇省印發(fā)了《關(guān)于加強全省飲用水水源地管理與保護工作的意見》，進一步明確了規(guī)劃編制、核準核銷、保護區(qū)劃定、標識標牌設(shè)置、環(huán)境綜合整治、監(jiān)測與信息發(fā)布、安全評估等水源地管理與保護工作要求。2017年開展了城市集中式飲用水水源地突發(fā)性水污染事件水利系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案編制工作，并同步規(guī)范了水源地名錄核準注銷工作。2018 年江蘇省制定《江蘇省集中式飲用水源地長效管理與保護評估指南（試行）》，開展了全省城市地表集中式飲用水水源地長效管護年度評估工作［2］，2019 年進一步規(guī)范了水源地管理與保護標志牌設(shè)置工作。這一時期，江蘇在水源地的建設(shè)、整治、核準、長效管護等方面更加規(guī)范，進一步優(yōu)化了水源地布局，實現(xiàn)了水源地相對集中、集中保護、降低成本、減少風(fēng)險。

2.4 水源地標準化建設(shè)階段（2021年至今）

2021 年在水源地達標建設(shè)、風(fēng)險隱患整治、長效管護等前期十幾年的工作基礎(chǔ)上，江蘇省率先制定了水源地管理與保護地方標準——《集中式飲用水水源地管理與保護規(guī)范》（DB32/T 4030—2021），在全國率先推廣水源地標準化規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范細化了集中式飲用水水源地的規(guī)劃與選址，名錄管理，水量與水質(zhì)、環(huán)境要求，監(jiān)測與監(jiān)控、運行要求，應(yīng)急保障，組織保障，評估與改進，檔案管理等方面的要求，進一步推進了水源地管理與保護的提檔升級，確保人民群眾飲用水安全。這一時期，水源地在前期達標建設(shè)的基礎(chǔ)上，按照規(guī)范要求，提升水源地周邊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提高水源地安全保障水平。

3 水源地管理與保護的經(jīng)驗和成效

圍繞提高飲用水安全保障的目標，通過多年努力，江蘇基本形成了“扎根長江、立足三湖、江水（南水）北調(diào)、南濟東引”的飲用水水源地布局，能夠滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對飲用水增長的需求，水源地管理與保護取得了明顯成效。

3.1 制定地方法規(guī)，為水源地管理與保護奠定基礎(chǔ)

2008年出臺的《關(guān)于加強飲用水源地保護的決定》，是在總結(jié)江蘇多年來水資源保護和水污染防治工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定的一部地方性法規(guī)，具有鮮明的時代性、針對性和科學(xué)性［3］。該法規(guī)一是確定了政府及其有關(guān)部門的主要職責(zé)，明確了部門履行水源地管理與保護職責(zé)的法律依據(jù)；二是規(guī)范了水源地設(shè)置、核準、公布的要求，使水源地有了明確的準入依據(jù)；三是規(guī)范了應(yīng)急備用水源建設(shè)，明確提出縣級以上城市應(yīng)當(dāng)建有應(yīng)急備用水源或?qū)崿F(xiàn)雙源供水；四是規(guī)范了水源保護區(qū)劃分的要求，在《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》基礎(chǔ)上，提出了江蘇水源保護區(qū)的劃分要求；五是設(shè)定了飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的禁止行為，在國家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進一步明確了飲用水水源一級、二級和準保護區(qū)的禁止行為；六是規(guī)定了在飲用水水源保護區(qū)和準保護區(qū)內(nèi)已存在的影響飲用水源地安全的建設(shè)項目、設(shè)施處置措施，在水源地管理與保護過程中對影響水源地安全的設(shè)施處置有了明確的法律依據(jù)；七是明確了相關(guān)責(zé)任，提出了具體的處罰措施和手段。

3.2 開展達標建設(shè)，落實最嚴格的水源地保護措施

江蘇省率先開展水源地達標建設(shè)工作，切實提高飲用水水源地供水安全保障水平。一是從水量保障、水質(zhì)安全、應(yīng)急備用水源地、水源地管理、應(yīng)急預(yù)案5個方面，提出水源地達標建設(shè)標準，建立水源地安全保障體系；二是制定水源地達標建設(shè)實施方案編制大綱，指導(dǎo)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，逐縣（市、區(qū)）提出水源地達標建設(shè)方案，作為達標建設(shè)的依據(jù)；三是將水源地達標建設(shè)納入最嚴格水資源管理制度考核內(nèi)容，充分發(fā)揮考核評價在水源地管理和保護中的激勵、導(dǎo)向作用；四是對部分達標整治難度大、達標建設(shè)任務(wù)重的水源地開展現(xiàn)場專項督查和現(xiàn)場幫扶，組織各地細化水源地達標整治、風(fēng)險隱患排查、長效管護及整改方案，實施不定期現(xiàn)場檢查，針對進度遲緩地區(qū)，通過領(lǐng)導(dǎo)約談、檢查督促、專題督查、現(xiàn)場指導(dǎo)、定期通報等方式加快推進；五是按照城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和應(yīng)急備用水源地分步推進水源地達標建設(shè)工作，對完成達標建設(shè)的水源地予以獎補；六是在《江蘇省飲用水水源地安全保障規(guī)劃》的基礎(chǔ)框架下，因地制宜優(yōu)化水源布局，指標編制完成市縣水源地安全保障規(guī)劃，努力實現(xiàn)水源地相對集中，降低風(fēng)險，便于保護，形成完善的水源地安全保障規(guī)劃體系。

3.3 完善管護機制，推進水源地長效管理與保護

一是按照《關(guān)于加強全省飲用水水源地管理與保護工作的意見》，落實水源地日常管理與保護機構(gòu)，建立健全嚴格的水源地管護和保護區(qū)巡查制度，完善政府主導(dǎo)、部門協(xié)作的工作機制，建立聯(lián)席會議、部門聯(lián)動機制和綜合執(zhí)法機制等；二是嚴格把好新增水源地選址關(guān)，規(guī)范水源地核準辦法和注銷程序，加強了水源地水資源用途管制，不定期公布水源地核準核銷名錄；三是開展水源地突發(fā)性水污染事件水利系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案編制工作，與各級政府水源地突發(fā)性污染事故應(yīng)急預(yù)案相銜接，全面提高水利系統(tǒng)應(yīng)對水源地突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急處置能力；四是制定《江蘇省集中式飲用水源地長效管理與保護評估指南》，每年開展1次集中式飲用水水源地長效管理與保護評估工作，確保水源地長效管理持續(xù)有效。

3.4 不斷創(chuàng)新突破，邁向水源地管理與保護新階段

江蘇省水源地管理與保護工作不斷追求創(chuàng)新突破，在“十四五”期間邁向水源地管理與保護的新階段。一是率先制定并頒布《集中式飲用水水源地管理與保護規(guī)范》地方標準，在長江干流、太湖等地率先推行水源地管理與保護規(guī)范化建設(shè)工作，并在長三角地區(qū)制定規(guī)范推廣應(yīng)用。二是建設(shè)江蘇省集中式飲用水水源地信息共享平臺，實現(xiàn)省市縣3 級、跨部門間數(shù)據(jù)共享和信息互聯(lián)互通，便于省市縣和部門間實時查閱了解水源地基礎(chǔ)信息、監(jiān)測信息、空間信息、管理信息和安全風(fēng)險信息，為水源地日常管理和保護提供信息支持。三是不斷提高水源地風(fēng)險防控和應(yīng)急處置能力，加強應(yīng)急備用水源地建設(shè)、保護、運行與維護管理相關(guān)工作，縣級以上城市全部建成應(yīng)急水源、第二水源或?qū)崿F(xiàn)管網(wǎng)互通［4］。

4 水源地管理與保護工作建議

通過不懈努力，江蘇供水安全保障能力得到有效提升，但是江蘇地處長江、淮河流域下游，河湖水質(zhì)穩(wěn)定性不夠，隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展和人民群眾幸福指數(shù)的提高，在下一步的水源地管理與保護工作中，需進一步加強以下幾方面工作：一是針對布局不合理或存在安全風(fēng)險隱患的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域供水水源地和農(nóng)村分散水源地，進一步優(yōu)化調(diào)整水源地布局，實現(xiàn)水源地集中強化保護；二是制定特殊干旱情況下的水源保障預(yù)案，以及長江口水源地咸潮應(yīng)對工作預(yù)案，確保城鄉(xiāng)供水安全；三是研究制定新建水源地選址論證導(dǎo)則，規(guī)范新建水源地取水口選址論證工作，并與保護區(qū)劃分初步方案相銜接；四是對跨區(qū)域供水的水源地，進一步加強區(qū)域聯(lián)動機制和信息共享，提高水源地管理保護信息化、自動化水平。