黃山市林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀分析

□吳麗玲

（黟縣漁亭林業(yè)工作站，安徽 黃山 245511）

林權(quán)交易是指在土地所有權(quán)歸屬不變的前提下，將林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)或使用權(quán)通過(guò)流轉(zhuǎn)、買(mǎi)賣(mài)或租賃等方式轉(zhuǎn)讓或變更的行為。近年來(lái)，我國(guó)林權(quán)交易發(fā)展迅速，成為國(guó)家森林資源管理和保護(hù)工作的重要手段。早期的林權(quán)交易以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與個(gè)人民營(yíng)企業(yè)之間的土地流轉(zhuǎn)為主，隨著國(guó)家林改政策的推行和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步成熟，林權(quán)交易逐漸得到了政策的支持和規(guī)范，形成了規(guī)范化的市場(chǎng)[1-3]。

目前，我國(guó)林權(quán)交易已經(jīng)進(jìn)入第三階段，即由當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)、促進(jìn)的林權(quán)交易市場(chǎng)已經(jīng)基本形成，市場(chǎng)化程度逐步提高，在全國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)中成為一項(xiàng)重要的產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，林權(quán)交易所面臨的問(wèn)題也逐漸凸顯，主要表現(xiàn)為市場(chǎng)信用體系不健全、標(biāo)準(zhǔn)化程度不高、爭(zhēng)議解決機(jī)制不完善等。為了解決這些問(wèn)題，我國(guó)出臺(tái)了一系列政策，推動(dòng)林權(quán)交易的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。其中，最重要的是2017 年頒布實(shí)施的《林權(quán)交易管理辦法》和2019 年頒布實(shí)施的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租（流轉(zhuǎn)）合同示范文本》，這2 個(gè)文件為我國(guó)林權(quán)交易的法律法規(guī)建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化制度化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)林權(quán)交易在短短幾十年的時(shí)間里從無(wú)到有、從小到大，逐漸成為成熟的市場(chǎng)。

未來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，林權(quán)交易市場(chǎng)的前景將更加廣闊。文章通過(guò)對(duì)黃山市林權(quán)交易的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，總結(jié)其中的積極意義，同時(shí)通過(guò)發(fā)現(xiàn)其存在的問(wèn)題，為林權(quán)交易制度的進(jìn)一步完善提出對(duì)策和建議[4-6]。

1 問(wèn)題的提出

林權(quán)制度改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后的又一次重大制度創(chuàng)新。由于林業(yè)資源的環(huán)保性和經(jīng)濟(jì)性并重，國(guó)家通過(guò)林權(quán)制度設(shè)計(jì)和林業(yè)制度改革，在保護(hù)生態(tài)的前提下增加農(nóng)戶(hù)的收入，踐行“綠水青山就是金山銀山理念”的發(fā)展理念。

黃山市不僅是旅游城市，也是一個(gè)林業(yè)資源極其豐富的地區(qū)。全市林地面積約83.3 萬(wàn)hm2，占市域總面積的86%；根據(jù)全國(guó)第七次人口普查的數(shù)據(jù)分析可知，黃山市人口總數(shù)有133 萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口有56 萬(wàn)人，林區(qū)人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.2%；2020 年，黃山市的林業(yè)收入在農(nóng)林牧副漁總產(chǎn)值的占比為19.47%，低于農(nóng)業(yè)（52%）和牧業(yè)（23.74%）。根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查發(fā)布的數(shù)據(jù)，黃山市的耕地面積為5.8 萬(wàn)hm2，林地面積為75.67 萬(wàn)hm2，種植園地面積7.6 萬(wàn)hm2。與耕地面積相比，黃山市林業(yè)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值仍沒(méi)有被挖掘出來(lái)[7-9]。

為了進(jìn)一步挖掘黃山林業(yè)經(jīng)濟(jì)的潛力，黃山市政府和黃山市林業(yè)局根據(jù)相關(guān)文件，結(jié)合黃山市的實(shí)際情況，先后出臺(tái)了相關(guān)的政策文件，每一年結(jié)合黃山市的具體市情印發(fā)《黃山市林長(zhǎng)制改革工作要點(diǎn)》明確該年的具體任務(wù)，如《2022 年黃山市林長(zhǎng)制改革工作要點(diǎn)》，明確規(guī)定2023 年的工作任務(wù)，即推進(jìn)平安森林、健康森林、碳匯森林、金銀森林、活力森林和文化森林這六大森林行動(dòng)，以及這六大行動(dòng)的具體內(nèi)容。尤其是碳匯森林、金銀森林以及活力森林，這三大行動(dòng)是激發(fā)黃山林業(yè)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要推手[10-13]。

目前，黃山市的森林覆蓋率（82.9%）、活立木蓄積4 489 萬(wàn)m3，這些指標(biāo)均居安徽省首位。安徽省以林長(zhǎng)制為基礎(chǔ)，通過(guò)不斷完善“護(hù)綠、增綠、管綠、用綠、活綠”工作機(jī)制，進(jìn)一步實(shí)踐“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。2008 年，隨著中央《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》正式頒布，集體林權(quán)改革政策在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施。黃山市率先在安徽省啟動(dòng)了集體林權(quán)制度改革，2010 年完成勘界確權(quán)面積72.2 萬(wàn)hm2，占集體林地面積的98.9%；到戶(hù)經(jīng)營(yíng)面積59.8 萬(wàn)hm2，到戶(hù)率達(dá)85.7%；發(fā)放林權(quán)證37.3 萬(wàn)本，發(fā)證率達(dá)100%。通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，確立了林農(nóng)的主體地位。在全力抓好集體林權(quán)制度改革的同時(shí)，積極探索配套改革，進(jìn)一步鞏固擴(kuò)大林改成果。實(shí)踐證明，集體林權(quán)制度的改革大大釋放了黃山市集體林地的內(nèi)在潛力[14-18]。

市場(chǎng)化是實(shí)現(xiàn)“用綠”“活綠”的基礎(chǔ)手段，隨著中央林業(yè)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，進(jìn)一步提高了農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)林業(yè)資源的積極性。通過(guò)對(duì)林業(yè)資源的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，不僅衍生出林業(yè)金融的市場(chǎng)理念，也形成了林業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)基礎(chǔ)和格局。2014 年以來(lái)，黃山市以《安徽省林權(quán)管理?xiàng)l例》為基準(zhǔn)，制定了《黃山市林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，進(jìn)一步規(guī)范了林權(quán)流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同和流轉(zhuǎn)程序。截至2014 年底，黃山市共完成林權(quán)流轉(zhuǎn)8.8 萬(wàn)hm2，占全市集體林面積的12.1%（其中林權(quán)轉(zhuǎn)讓3.7 萬(wàn)hm2，占42.3%；出租0.3 萬(wàn)hm2，占3.6%；轉(zhuǎn)包0.3 萬(wàn)hm2，占3.7%；入股4.4 萬(wàn)hm2，占49.4%；互換0.1 萬(wàn)hm2，占1%）。通過(guò)林權(quán)流轉(zhuǎn)，盤(pán)活了森林資源資產(chǎn)，促進(jìn)了林業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

2 黃山市林權(quán)交易的現(xiàn)狀

2012 年初，黃山市林業(yè)局聯(lián)合市監(jiān)察局、市招管局制定下發(fā)了《黃山市國(guó)有和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌暫行辦法》，規(guī)定國(guó)有和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)必須進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估，必須經(jīng)過(guò)林業(yè)主管部門(mén)審核或?qū)徟仨毥y(tǒng)一進(jìn)入江南林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所掛牌交易。

江南林權(quán)交易所主要服務(wù)于安徽省內(nèi)的林權(quán)交易，根據(jù)黃山市江南林權(quán)交易所網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，截至2022 年7 月12 日，黃山市林權(quán)交易的項(xiàng)目共計(jì)421 宗，其中林地使用權(quán)交易的項(xiàng)目68 件，林木采伐、銷(xiāo)售等交易的項(xiàng)目353 宗。

2.1 林權(quán)交易的區(qū)域差異

對(duì)網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，黃山市的三區(qū)四縣不同地區(qū)林地交易的頻率存在較大差異。其中黃山區(qū)和祁門(mén)縣流轉(zhuǎn)的次數(shù)比較高，分別為144 次和168 次；流轉(zhuǎn)頻數(shù)較低的屯溪區(qū)、徽州區(qū)、歙縣、休寧縣和黟縣，交易的次數(shù)分別為2、10、13、24、59 次，見(jiàn)表1。

表1 三區(qū)四縣林權(quán)流轉(zhuǎn)的比較

但是，以上的交易數(shù)據(jù)包括林木交易和林地流轉(zhuǎn)，剔除其中的林木交易，對(duì)其中的林地流轉(zhuǎn)進(jìn)行對(duì)比，見(jiàn)表2。

表2 三區(qū)四縣林地流轉(zhuǎn)的比較

由圖1、表2 可知，屯溪區(qū)由于林地面積小（占全市林地不足1%），而且大部分是公益林，所以交易次數(shù)較少；祁門(mén)縣的林地面積占黃山市林地面積的26%，所以其林木交易和林地流轉(zhuǎn)次數(shù)相對(duì)較多；黟縣的林木交易較多，但是林權(quán)交易的頻數(shù)較??；此外，與屯溪區(qū)比鄰的歙縣和休寧縣林地面積占比分別為19%和23%，但是交易的頻數(shù)較少；盡管黃山區(qū)占地18%，但是其交易頻數(shù)最高；而徽州區(qū)的10 宗交易全部是林地流轉(zhuǎn)。

圖1 三區(qū)四縣林業(yè)面積對(duì)比圖

2.2 林地流轉(zhuǎn)的規(guī)模

由表3 可知，交易規(guī)模在6.7 hm2以下的有185 宗；33.3 hm2以上有41 宗。一般而言，規(guī)模大小與專(zhuān)業(yè)程度具有一定的相關(guān)性，規(guī)模越大程度越高，資本化的程度和沉沒(méi)成本也越高。

表3 林地流轉(zhuǎn)規(guī)模分類(lèi)

2.3 林地交易的期限

林地流轉(zhuǎn)的期限在一定程度上反映了林產(chǎn)品的生產(chǎn)周期和投資人對(duì)于該項(xiàng)目的未來(lái)預(yù)期。由表4 可知，林地流轉(zhuǎn)期限在25 年以上的有31 宗，占比將近總數(shù)的1/2；流轉(zhuǎn)期限在10 年以下的占比為28%。

表4 林地的流轉(zhuǎn)期限對(duì)比

2.4 林地交易的主體性質(zhì)

按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念，企業(yè)主體分為個(gè)體類(lèi)經(jīng)營(yíng)和公司類(lèi)經(jīng)營(yíng)兩大類(lèi)。個(gè)體經(jīng)營(yíng)主要是指?jìng)€(gè)人出資并參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體；公司類(lèi)經(jīng)營(yíng)是指資本化運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)主體。

3 林地流轉(zhuǎn)中釋放的積極意義

3.1 農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)不斷加強(qiáng)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先要求市場(chǎng)主體具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意識(shí)，所謂市場(chǎng)意識(shí)就是市場(chǎng)主體需要充分利用自有的要素，通過(guò)市場(chǎng)的方式獲取相應(yīng)的收入。

我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度已有40 多年，一些偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)戶(hù)的市場(chǎng)意識(shí)不斷增強(qiáng)。林地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)中充分反映了一些農(nóng)戶(hù)積極參與林地流轉(zhuǎn)，其中比較典型的就是徽州區(qū)楊村的10 位農(nóng)戶(hù)，這些農(nóng)戶(hù)有2 戶(hù)的林地面積只有0.1 hm2，其他的農(nóng)戶(hù)有0.2、0.3 hm2不等，這些基本上是分散、閑置的林地。通過(guò)林地流轉(zhuǎn)，一方面，讓擁有閑置林地的農(nóng)戶(hù)獲得了一定的收入。另一方面，讓獲得林地的經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化和規(guī)?；\(yùn)營(yíng)。在這批林地流轉(zhuǎn)中，還出現(xiàn)了一些通過(guò)股份轉(zhuǎn)讓的方式來(lái)獲取收入。

3.2 凸顯林權(quán)改革對(duì)于鄉(xiāng)村振興的意義

黃山市祁門(mén)縣大坦鄉(xiāng)立足本地資源優(yōu)勢(shì)，致力打造中藥材種植基地，通過(guò)江南林交所分別推出了一期、二期和三期中藥材基地聯(lián)合種植項(xiàng)目資金運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。目前，祁門(mén)縣參與發(fā)展中藥材種植的村有30 多個(gè)，帶動(dòng)100 多戶(hù)貧困戶(hù)年均增收1 000 元以上。通過(guò)黃山峰源生物科技有限公司合作，逐漸探索出一條“公司+基地+農(nóng)戶(hù)”的林業(yè)發(fā)展模式和實(shí)現(xiàn)共同富裕的市場(chǎng)化模式。

3.3 實(shí)現(xiàn)林業(yè)的專(zhuān)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)

徽州區(qū)楊村有10 戶(hù)農(nóng)戶(hù)的林地比較分散且無(wú)法被充分利用，其中面積最大的是1.1 hm2，面積最小的只有0.1 hm2。2018 年通過(guò)林地流轉(zhuǎn)最終集中到1 位專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行種植油茶并套種中藥材，形成了具有一定規(guī)模（流轉(zhuǎn)集中后5.6 hm2）的專(zhuān)業(yè)化種植。

4 結(jié)論與建議

隨著中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推行集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2008〕10 號(hào)）的出臺(tái)，通過(guò)林權(quán)抵押貸款賦予了林地使用權(quán)與林木所有權(quán)抵押的功能，并在完善林權(quán)流轉(zhuǎn)、林權(quán)抵押等權(quán)能的基礎(chǔ)上，提升了林權(quán)交易價(jià)值，增加了林權(quán)被金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可并接受為合格抵押品的概率，可大幅提高農(nóng)戶(hù)獲得林權(quán)抵押貸款的可能性，有效緩解農(nóng)戶(hù)因缺乏有效抵押品而面臨的信貸約束。

黃山市林業(yè)局發(fā)布的《2022 年黃山市林長(zhǎng)制改革工作要點(diǎn)》提出，積極發(fā)展林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織，采取“龍頭企業(yè)+基地+專(zhuān)業(yè)合作組織+農(nóng)戶(hù)”的模式，進(jìn)一步提高林產(chǎn)業(yè)的組織化程度和專(zhuān)業(yè)化水平。通過(guò)深化集體林權(quán)制度改革，完善集體林地“三權(quán)分置”制度推動(dòng)“活力森林”行動(dòng)?！?020 年黃山市林業(yè)脫貧攻堅(jiān)工作要點(diǎn)》提出，積極鼓勵(lì)貧困戶(hù)以林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、勞動(dòng)力入股，推動(dòng)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，提高產(chǎn)業(yè)的組織化程度和貧困戶(hù)的受益度；扶持吸納貧困人口就業(yè)的林業(yè)龍頭產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，支持其通過(guò)合同價(jià)格優(yōu)惠、利潤(rùn)返還、股份合作等方式與貧困戶(hù)建立利益聯(lián)合，鼓勵(lì)優(yōu)先使用本地貧困農(nóng)村勞動(dòng)力；支持林業(yè)龍頭企業(yè)到貧困地區(qū)建立林產(chǎn)品加工基地，引導(dǎo)林農(nóng)組建特色林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社。

林權(quán)的“三權(quán)分置”不僅可以讓集體經(jīng)營(yíng)的山林確權(quán)到戶(hù)，而且可以使農(nóng)戶(hù)真正享有山林的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)一步推動(dòng)森林、林木和林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。有效的林地流轉(zhuǎn)不僅是提高市場(chǎng)要素配置效率的關(guān)鍵，也是林業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的渠道。從目前關(guān)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的研究文獻(xiàn)來(lái)看，林權(quán)流轉(zhuǎn)依然存在很多困難。例如，由于集體組織主體功能缺失、基層政府和相關(guān)部門(mén)管理簡(jiǎn)單低效，從而導(dǎo)致林地流轉(zhuǎn)低速、低效。此外，農(nóng)戶(hù)的個(gè)人特征、農(nóng)戶(hù)家庭收入特征、林地資源稟賦特征等因素也是影響林地流轉(zhuǎn)意愿的內(nèi)生性因素。林業(yè)“三權(quán)分置”的本意是通過(guò)確權(quán)把林地的收益與農(nóng)戶(hù)的個(gè)人利益結(jié)合起來(lái)，在確權(quán)后，農(nóng)戶(hù)可以結(jié)合自身的情況通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)利益最大化。從整個(gè)林業(yè)發(fā)展的層面來(lái)看，確權(quán)有利于林業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。