基于政策文本的福建省科技特派員政策現(xiàn)狀分析與完善建議

朱江凌,黃安勝

(福建農(nóng)林大學 公共管理與法學院,創(chuàng)新發(fā)展與公共政策研究中心,福州 350002)

黨的二十大報告指出,要全面推進鄉(xiāng)村建設(shè)[1],鄉(xiāng)村振興,科技創(chuàng)新是動力,人才振興是支撐?？萍继嘏蓡T制度作為農(nóng)村工作機制的重大創(chuàng)新[2],是解決“三農(nóng)”問題的有效突破口。福建作為科技特派員制度的發(fā)源地,多年來不斷探索、發(fā)展科技特派員制度,創(chuàng)新了服務(wù)形式,擴大了服務(wù)領(lǐng)域,取得了顯著成效?；诖?以推動科技特派員服務(wù)鄉(xiāng)村振興為切入點,從政策工具視角審視福建省科技特派員政策,借助Nvivo11 Plus分析軟件,構(gòu)建科技特派員“政策工具-政策目標”分析框架,將量化研究與質(zhì)性研究相結(jié)合,探尋不同政策工具和政策目標之間的關(guān)系,為增強政策制定的科學性、提升政策執(zhí)行效果、促進福建省科技特派員政策的完善發(fā)展提供建議。

1 研究回顧與理論視角

1.1 研究回顧

科技特派員制度作為農(nóng)村工作機制的重大創(chuàng)新,一直以來都受到國內(nèi)學界的持續(xù)關(guān)注與思考,相關(guān)研究經(jīng)歷了從制度本身向政策審視的轉(zhuǎn)變。

在研究初期,翁翹[3]、楊金鑫[4]最早對科技特派員制度成效和主要特點進行總結(jié)。緊接著學者們從農(nóng)村科技體制改革[5]、新農(nóng)村人才開發(fā)[6]、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村反貧困政策[7]和政府主導下的強制性制度變遷[8]等不同的角度對科技特派員制度展開了研究。隨著研究的進一步深入,學界的關(guān)注焦點轉(zhuǎn)變?yōu)閷萍继嘏蓡T制度模式[9-14]與運行績效[15-19]的創(chuàng)新研究。此外,不少學者將科技特派員制度與鄉(xiāng)村振興和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的結(jié)合,圍繞科技特派員助力脫貧攻堅和服務(wù)鄉(xiāng)村振興,對科技特派員的發(fā)展路徑[20-21]和制度創(chuàng)新[22]展開相關(guān)研究調(diào)查,也注意到科技特派員在農(nóng)村科技服務(wù)和創(chuàng)業(yè)中的現(xiàn)實困境與訴求[23-26],并給出了制度完善的對策建議。

隨著科技特派員制度在全國范圍內(nèi)的擴散,學者們逐漸從公共政策角度審視科技特派員制度,將研究主要聚焦在科技特派員制度變遷與擴散上。黃安勝等[27]認為科技特派員制度的采納過程大體上呈現(xiàn)“S”形且全國擴散效應(yīng)顯著,并提出農(nóng)民收入是科技特派員制度擴散的關(guān)鍵內(nèi)在因素。席虎和汪艷霞[28]研究發(fā)現(xiàn)科技特派員制度的擴散過程受到來自上級政府的強制壓力、省內(nèi)其他城市的競爭壓力以及公共輿論壓力等多重壓力的驅(qū)動。李敬鎖等[29]認為科技特派員政策變遷的目標不斷明確,政策演化受到宏觀和微觀動力的共同影響。

總的來說,學界已對科技特派員制度進行了較為全面且深入的分析,但有關(guān)的政策量化研究尤其是從政策工具視角開展的研究還很匱乏,科技特派員政策研究仍有較大空間和需要。

1.2 理論視角

政策工具伴隨著政策科學的興起而展開,是政策過程分析在工具理性層面的發(fā)展和深化[30],是公共政策研究的一個重要路徑。關(guān)于政策工具的定義尚未有統(tǒng)一的描述,但學者大多認為政策工具是為了達成某一目標的方法、手段和措施。政策目標是決策者希望通過實施政策所達到的效果與目的[31]。從政策目標和政策工具角度進行政策文本分析,有助于改進政策過程質(zhì)量,為決策者提供有價值的選擇建議[32]。國內(nèi)外學者基于不同的標準和維度對政策工具展開了分類研究。在本文中采用Rothwell和Zegveld[33]提出的供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具分類方法,認為公共科技政策目標的達成,必須依托資源輸出、要素輸入和外部環(huán)境保障。

當前,公共政策文本研究正在經(jīng)歷著定量化、大數(shù)據(jù)化和歸因化的發(fā)展趨勢[34]。因此,在本文中試圖在已有研究的基礎(chǔ)上,查找和篩選福建省科技特派員政策文本,根據(jù)政策工具相關(guān)理論制定分析框架,對文本中的具體條款進行內(nèi)容編碼,再對政策工具和政策目標下的不同編碼進行頻數(shù)統(tǒng)計,最后在量化分析的基礎(chǔ)上剖析福建省科技特派員政策在政策工具和政策目標使用與搭配情況,并提出完善科技特派員制度的政策建議,助力鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2 基于政策工具的科技特派員政策文本分析框架

2.1 政策文本收集

以“科技特派員”為關(guān)鍵詞,在福建省(市、區(qū))政府和科技部門官網(wǎng)檢索、“北大法寶”中的“地方法規(guī)規(guī)章”欄目等多處進行檢索,資料收集時間截至2023年4月18日,通過整理甄別樣本數(shù)據(jù),剔除研究關(guān)聯(lián)度不高、非正式文件、新聞報道等文件,最終確定了54份有效政策文本。2016年5月,國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推行科技特派員制度的若干意見》(國辦發(fā)〔2016〕32號)發(fā)布實施后,福建省于2017年2月8日出臺第一份相關(guān)文件,因此,本研究的時間跨度涵蓋2017年2月8日至2023年3月27日,見表1。

表1 進入政策分析的54份政策文本

2.2 政策文本編碼與統(tǒng)計

政策文本的編碼過程具體如下：首先將54份政策文本導入Nvivo11 Plus 軟件,然后根據(jù)“政策文本編號-章節(jié)編號-條款編號”的編碼規(guī)則對政策文本具體條款進行分類編碼,最后進一步精簡、歸納各子節(jié)點編碼。同時,某些政策中可能出現(xiàn)包含多項政策工具,反映多個政策目標,則逐一細分為多個編碼,按照政策工具類型重復計數(shù),編碼示例見表2,最終形成1 211個政策參考點。

表2 政策文本編碼示例

2.3 編碼信度檢驗

為確保政策編碼具有較強的信度和內(nèi)部一致性,編碼過程由兩名編碼員獨立完成,對存在異議的編碼結(jié)果由第三位編碼員介入進行評估并討論,最終得出一致結(jié)論。待編碼結(jié)束后,依據(jù)式(1)、式(2)進行信度檢驗。

(1)

(2)

式中：M為兩位編碼員完全同意的編碼數(shù)目;N1為第一位編碼員所同意的編碼數(shù);N2為第二位編碼員所同意的編碼數(shù);n為編碼員人數(shù);A為編碼員的同意度;R為編碼信度。

經(jīng)過多次反復測試與調(diào)整,編碼員的同意度A為0.871,編碼信度R為0.931,符合信度大于0.8的要求,具有一定的可靠性。

2.4 研究框架

通過構(gòu)建“政策工具-政策目標”二維量化評價模型,對納入的政策文件進行編碼、錄入,嘗試對福建省科技特派員的相關(guān)政策文本做出較為完整且客觀的量化分析和綜合評價。

2.4.1X維度：政策工具維度

綜合已有的政策工具研究,Rothwell和Zegveld[33]的分類方法較為大眾所接受,該方法以更加清晰的方式將復雜的政策體系呈現(xiàn)出來,對于次級政策工具的進一步劃分也與現(xiàn)實政策制定的考慮維度較為契合。結(jié)合Rothwell和Zegreld[33]提出的分類方法對科技特派員政策文本進行具體劃分,結(jié)果見表3。

表3 政策工具的類型、名稱和含義

供給型政策工具主要是政府通過資金、技術(shù)、人才等要素供給,為科技特派員發(fā)展提供內(nèi)驅(qū)推動力;需求型政策工具表現(xiàn)為政府通過區(qū)域合作、成果獎勵、試點示范、社會參與及交流合作等外部手段來刺激科技特派員發(fā)展?jié)摿蜏p少發(fā)展阻礙;環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為政府通過金融支持、宣傳推介、策略保障等方式營造良好環(huán)境,間接保障科技特派員提供技術(shù)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

2.4.2Y維度：政策目標維度

自2012年起,科技特派員先后10次被寫入中央一號文件,多次強調(diào)要深入推進科技特派員制度、推進科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)、加強農(nóng)業(yè)科技社會化服務(wù)體系建設(shè)等,在2023年中央一號文件中,提出要“更好發(fā)揮駐村干部、科技特派員產(chǎn)業(yè)幫扶作用”。因此,綜合參考相關(guān)文獻與政策指示,將科技特派員的政策目標分為產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級、服務(wù)社會建設(shè)、開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村科技進步、生態(tài)文明建設(shè)6大目標。基于上述分析,形成分析框架(圖1)。

圖1 科技特派員政策兩維度分析框架圖

3 研究結(jié)果

3.1 發(fā)文時間分析

總體來說,福建省科技特派員政策發(fā)文數(shù)量從2017年開始呈現(xiàn)逐年增多的趨勢(圖2)。2016年,中央一號文件強調(diào)要出臺激勵措施以支持科技特派員深入一線開展農(nóng)村科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動。2016年5月,國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推行科技特派員制度的若干意見》(國辦發(fā)〔2016〕32號)發(fā)布實施,標志著科技特派員制度正式成為一項國家制度安排。隨后福建省積極響應(yīng),因地制宜制定相關(guān)政策文件。各地紛紛出臺相應(yīng)的政策,為科技特派員服務(wù)鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供良好的政策環(huán)境和實踐基礎(chǔ)。盡管省級和市級政府及相關(guān)部門在政策制定上存在層級滯后性,但隨著科技特派員在鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用不斷凸顯,福建省各級政府對科技特派員的關(guān)注度將不斷增加。

圖2 科技特派員政策發(fā)文時間、數(shù)量及占比統(tǒng)計

3.2 詞頻分析及詞云可視化

借助Nvivo11 Plus軟件對科技特派員政策文本中出現(xiàn)頻次較高的詞匯進行統(tǒng)計得到詞語云圖(圖3)。圖中詞語字號的大小代表出現(xiàn)的頻率高低,除去 “科技”和“特派員”兩個研究主題詞,出現(xiàn)頻次最高的是“工作”“服務(wù)”“單位”。此外,“技術(shù)”“創(chuàng)業(yè)”“項目”“創(chuàng)新”等也是高頻詞語,表明現(xiàn)有政策鼓勵科技特派員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和技術(shù)傳播;“管理”“資金”“制度”“支持”“經(jīng)費”等詞匯出現(xiàn)頻次也較高,表明政府對科技特派員制度的保障和各項措施的支持力度?！捌髽I(yè)”“鄉(xiāng)村”“產(chǎn)業(yè)”“農(nóng)業(yè)”“農(nóng)村”等作為科技特派員服務(wù)對象也反復出現(xiàn)。上述出現(xiàn)的關(guān)鍵詞構(gòu)成了54份政策文本的核心內(nèi)容。

圖3 科技特派員政策詞云圖

3.3 政策文本內(nèi)容分析

3.3.1X維度分析

X維度主要分析54份科技特派員政策文本對3種政策工具的使用和分配情況(表4),共有參考點1 211條,其中,環(huán)境型政策工具使用頻率最高,占比58.96%;其次是供給型政策工具,占比25.1%;需求型政策工具使用最少(15.94%)。由此可見,福建省對科技特派員政策工具的運用在總體上呈現(xiàn)“重環(huán)境型、供給型次之、輕需求型”的特點,這表明當前政府主要是通過營造良好的宏觀環(huán)境,促進科技特派員制度的完善與落實,以保障科技服務(wù)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的有序開展。

表4 X維度政策分布和分配情況

1)供給型政策工具相對弱勢。供給型政策工具內(nèi)部存在不平衡性,其中編碼主要集中在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和資金投入3個方面,占比分別為5.45%、6.94%和6.44%,這表明政府在跨部門協(xié)作、平臺建設(shè)和財政投資方面的投入力度較大,通過構(gòu)建和完善科技特派員工作聯(lián)席會議制度、建設(shè)星創(chuàng)天地、加強培訓載體建設(shè)等,為科技特派員政策的貫徹落實注入持續(xù)動力。同時,技術(shù)支持的政策工具參考點占比為3.88%,說明政府注重為科技特派員日常管理、技術(shù)服務(wù)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供科技支持和信息化支撐。人才培養(yǎng)在供給型政策工具中所占比例最小,僅為2.39%,這反映政府目前在推動科技特派員發(fā)展方面更多聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對人員的技術(shù)培訓和人才培養(yǎng)的關(guān)注度和重視度還有待加強。

2)環(huán)境型政策工具占主導地位。環(huán)境型政策工具的參考點最多。一方面,政府通過應(yīng)用密集的環(huán)境型政策工具,為科技特派員服務(wù)提供良好環(huán)境;另一方面也表明科技特派員政策的落實和完善對于環(huán)境型政策工具有較強的依賴性。在5種工具中,制度規(guī)范和策略保障共占比37.9%,說明策略保障和制度規(guī)范在政策落實過程中發(fā)揮重要作用,一系列的制度條例和實施細則確?？萍继嘏蓡T制度在“最后一公里”得到落實。但如果缺乏進一步的適配措施,兩項工具的過度使用可能會影響政策的實際效果。目標規(guī)劃的使用次之,說明政策制定者能結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展特點和國家政策導向,設(shè)定合理的發(fā)展目標規(guī)劃。金融支持和宣傳推介的政策工具使用比例較低,但恰恰又很重要,需要強化使用力度,形成全社會關(guān)注、支持科技特派員創(chuàng)業(yè)和服務(wù)的良好氛圍。

3)需求型政策工具嚴重短缺。該種政策工具使用最少,說明長期以來并未得到政府應(yīng)有的重視,其正向激勵作用還有較大發(fā)揮空間。具體來看,交流合作和成果獎勵政策工具的使用最為頻繁,通過建立省市縣三級科技特派員之間的協(xié)同協(xié)作機制等措施、對科技特派員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成果進行獎勵和經(jīng)費補助等,促進科技成果轉(zhuǎn)化。其余分別是試點示范(3.06%)、社會參與(1.73%)和區(qū)域合作(0.81%),使用頻率相對較低,尚未引起充分關(guān)注。然而這些政策工具是增進社會力量參與科技特派員服務(wù)的重要手段?？傊?需求型政策工具能夠更加直接地、有效地拉動科技特派員和社會力量參與到科技服務(wù)和社會建設(shè)中去,在未來的政策制定和調(diào)整過程中應(yīng)該注重增加對需求型政策工具的運用。

3.3.2Y維度分析

政策目標是政府運用政策工具所要實現(xiàn)的目的。福建省科技特派員政策目標邏輯以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為導向,且政策內(nèi)部目標結(jié)構(gòu)失衡狀況顯著?！伴_展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”這一政策目標出現(xiàn)在54份政策文本里,占比高達37.95%,突出顯示了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下,科技特派員作為科技人才,被鼓勵參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),推動科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化。其次是農(nóng)村科技進步、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級、服務(wù)社會建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,進一步說明了福建省不斷創(chuàng)新發(fā)展科技特派員制度,鼓勵引導科技特派員服務(wù)從傳播農(nóng)業(yè)技術(shù)拓展到宣傳黨的政策和鄉(xiāng)村治理等,為推動鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化,構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提供了強有力的科技支撐。最后是生態(tài)文明建設(shè),雖然僅占3.3%,但是說明政府已經(jīng)注意到科技特派員對于鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重要意義,未來還需要進一步支持和引導。各政策目標占比如圖4所示。

圖4 各政策目標占比

3.3.3X-Y維度分析

在X維度政策工具分析的基礎(chǔ)上,引入政策目標維度的影響因素,得到表5的政策工具在政策目標維度上的分布統(tǒng)計結(jié)果。政策工具的選擇和使用影響著政策目標的落實程度?？傮w來看,福建省科技特派員政策文本中各類政策工具全面覆蓋各個目標維度,但政策工具與政策目標匹配度有待提高。具體來看,在每種政策子目標下,環(huán)境型政策工具的使用數(shù)量都較多,這進一步說明政府通過營造良好的環(huán)境來實現(xiàn)各類政策目標;相比其他政策目標,開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)這一政策目標下每種政策工具都運用的最多,分別占31.58%,36.97%和50.26%。因此,在X-Y二維交叉分析下,6個政策目標的政策工具使用大都呈現(xiàn)出“環(huán)境型工具最多,供給型工具次之,需求型環(huán)境最少”的特點。

表5 各政策目標下科技特派員政策工具的使用數(shù)量

4 結(jié)論與建議

4.1 主要結(jié)論

通過對福建省科技特派員政策文本的二維分析,發(fā)現(xiàn)目前科技特派員政策仍存在3個方面的不足。

4.1.1 政策工具結(jié)構(gòu)失衡且內(nèi)部不協(xié)調(diào)

通過對科技特派員政策X維度的分析可以看出,在福建省內(nèi)各地頒布的各項政策中,雖然3種政策工具均有涉及,但環(huán)境型政策工具過溢,供給型政策工具不足,需求型政策工具短缺。尤其是環(huán)境型政策工具的占比達58.96%,這說明福建省各級政府普遍重視營造良好的環(huán)境,為科技特派員提供科技服務(wù)和開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供便利。但環(huán)境型政策工具的過度使用擠壓了其他兩種政策工具的使用空間,尤其是導致了需求型政策工具使用上的缺失。

同時,各個政策工具的內(nèi)部子工具使用不平衡現(xiàn)象也較為突出。供給型政策子工具使用上側(cè)重于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資金投入等,而對人才培養(yǎng)的關(guān)注度還有待進一步加強;在環(huán)境型政策工具內(nèi),制度規(guī)范、策略保障和目標規(guī)劃占據(jù)相當大的比重,但金融支持和宣傳推介的使用又相對較少;需求型政策工具中的區(qū)域合作在未來應(yīng)該進一步得到關(guān)注。

4.1.2 政策目標多樣但目標結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

從Y維度進行分析可知,科技特派員政策目標存在差異,其中開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)這一政策目標占比較大,關(guān)于農(nóng)村科技進步、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級、服務(wù)社會建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的描述也較多,而對于助力生態(tài)文明建設(shè)這一目標涉及較少。這在一定程度上體現(xiàn)了政策制定主體的政策偏好,也與鞏固脫貧攻堅成果、推進創(chuàng)新型省份建設(shè)和推動產(chǎn)業(yè)體系升級發(fā)展的政策導向相契合。

從目標層次來看,科技特派員政策目標之間存在著相互聯(lián)系,層層遞進?？萍继嘏蓡T針對農(nóng)村進行技術(shù)和創(chuàng)業(yè)培訓,有助于農(nóng)村科技進步,進一步鼓勵農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),促進農(nóng)民就業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。但當前政策對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級較為關(guān)注,對農(nóng)業(yè)技術(shù)傳播和農(nóng)民相關(guān)技能的培訓關(guān)注有待進一步提高。

4.1.3 工具目標-目標適配性不高

通過X-Y二維分析可知,現(xiàn)階段科技特派員政策工具和政策目標搭配不夠合理,環(huán)境型政策工具在每個政策目標中都起著主導作用,需進一步提高政策工具和政策目標之間的適配性。例如,生態(tài)文明建設(shè)這一目標主要是依靠環(huán)境型政策工具,尤其是“目標規(guī)劃”這一政策子工具,但在政策制定上缺乏資金保障和策略保障等措施,很難保證這一目標的真正實現(xiàn)。

4.2 優(yōu)化建議

4.2.1 均衡配置政策工具,發(fā)揮多種工具協(xié)同作用

從政策工具整體看,要合理設(shè)計供給型、環(huán)境型、需求型政策工具的使用頻率,在營造良好環(huán)境的同時,發(fā)揮好供給型政策工具和需求型政策工具的“推”“拉”作用,實現(xiàn)政策工具的協(xié)同效應(yīng),彌補當前科技特派員政策存在的不足。適度使用環(huán)境型政策工具,增強制度規(guī)范的作用,適當減少策略性措施的使用,同時進一步加大金融支持力度,廣泛利用社會媒體對科技特派員進行宣傳推介;其次增加供給型政策工具的運用,加大資金和技術(shù)支持力度,注重人才培養(yǎng);最后完善和補充需求型政策工具,通過增加試點示范建設(shè)和交流合作,鼓勵社會力量的參與,刺激市場對科技特派員發(fā)展的需求,同時強化區(qū)域交流合作。

4.2.2 優(yōu)化政策目標組合,重視政策目標間的協(xié)調(diào)性

當前福建省科技特派員政策目標設(shè)計偏向于鼓勵科技特派員開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),促進科技成果的轉(zhuǎn)化。未來在此基礎(chǔ)上,要根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展要求,從宏觀上精準把握政策制定方向,綜合省市具體發(fā)展狀況,不斷調(diào)適政策目標,加強對農(nóng)村科技進步、產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級、社會建設(shè)等目標薄弱環(huán)節(jié)的政策供給,同時進一步做好科技特派員成果轉(zhuǎn)化的獎勵和創(chuàng)業(yè)所得收益的保障,提供有效的配套支持措施和管理服務(wù)水平,以更好地提升政策運行質(zhì)量,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)。

4.2.3 增強工具目標適配性,發(fā)揮政策組合效能

政策目標具有階段動態(tài)性,政策工具的選擇與使用影響政策目標的實現(xiàn)效果。要根據(jù)科技特派員政策目標的發(fā)展變化,適時對政策工具進行歸類分析與調(diào)整,最大程度發(fā)揮政策工具之間的組合效應(yīng),進一步提升政策工具與政策目標的適配性。同時,政策落實與目標實現(xiàn)還受到行政資源、政策環(huán)境、政策效力等多種因素的影響,要促進各部門協(xié)調(diào)配合,政策制定不僅要數(shù)量上增加而且要注重質(zhì)量提升,加強政策與政策之間的協(xié)調(diào)配合,進一步激發(fā)科技特派員制度活力。