新時代中國糧食產業(yè)政策的文本量化分析*

朱世琪，陳 倬

（武漢輕工大學管理學院，武漢 430023）

從保障國家糧食安全的角度看，推動糧食產業(yè)高質量發(fā)展是應對世界百年未有之大變局，辦好頭等大事，端牢中國飯碗的客觀需要；從鄉(xiāng)村振興的角度看，產業(yè)興旺是重點，推動糧食產業(yè)高質量發(fā)展是實現一、二、三產業(yè)融合，更好促進農業(yè)強國建設的有效途徑。目前有關糧食產業(yè)高質量發(fā)展的研究多集中在實證測算和實現路徑上，聚焦政策工具及其目標的研究匱乏。通過搭建“政策工具——政策目標”二維分析框架，對新時代中央層面出臺的糧食產業(yè)政策進行內容梳理、工具分布特征歸納與政策目標協同性厘清，運用多維度、交互性方式對政策文本進行內容分析，剖析糧食產業(yè)政策工具在不同維度上的分布與使用差別，揭示政策工具和政策目標的結構，為加快推進我國糧食產業(yè)高質量發(fā)展、全方位夯實糧食安全根基提供產業(yè)治理思路。

1 “政策工具——政策目標”二維分析框架

采用Rothwell 等[1]的分類方法，以政策發(fā)力點為依據，將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型[1]。一方面，這一經典的政策分析框架在國內已有充分的應用場景，具有現實可操作性；另一方面，該方法突出供需雙方在達成政策目標過程中的作用，淡化政府的“干預者”角色和政策工具的強制性特征，注重“有效市場”與“有為政府”的更好結合。

供給型政策工具是政府為糧食產業(yè)高質量發(fā)展所需的基礎條件（基礎設施、資金、人才、科技等）提供的政策支持，表現為政府的直接推動意愿。環(huán)境型政策工具是指政府為營造糧食產業(yè)高質量發(fā)展有利環(huán)境而制定的各項政策。需求型政策工具是指政府為激發(fā)社會主體對糧食產業(yè)高質量發(fā)展的主觀能動性而制定的各項政策，體現出政府借助市場和社會力量來拉動糧食產業(yè)轉型升級的意愿。具體政策工具分類及其內涵解釋見表1。

表1 糧食產業(yè)政策工具分類及其內涵解釋

在查閱中央政策文件及相關文獻的基礎上，將糧食產業(yè)政策預期目標劃分為壯大產業(yè)主體、創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展方式、夯實產業(yè)發(fā)展基礎、強化科技與人才支撐和完善保障措施五大類。由此，構建了糧食產業(yè)政策文本二維分析框架（見圖1）。

圖1 糧食產業(yè)政策文本二維分析框架圖

2 糧食產業(yè)政策的文本量化分析

2.1 數據來源及文本內容編碼

選取2013 年12 月以來涉及糧食產業(yè)的中央層面政策文本作為研究樣本，發(fā)文單位為黨中央、國務院以及國家部委單獨或聯合頒布，政策文本直接涉及糧食產業(yè)問題，截止2023 年中央一號文件發(fā)布，共檢索收集到有效政策文本48 篇。按照 “文本編號——內部章號——節(jié)號——條目號”的編碼方法，得到786 條直接相關的政策文本編碼條款（表2 為節(jié)選內容）。

表2 糧食產業(yè)政策文本內容分析單元編碼表（部分）

2.2 X 維度（政策工具）分析

按照關鍵詞對786 條編碼條款進行政策工具歸類，得到使用頻數統(tǒng)計數據（表3），可以看出，政府在推動糧食產業(yè)高質量發(fā)展過程中對供給型和環(huán)境型政策工具使用較多。

表3 各類政策工具使用頻率統(tǒng)計表

在供給型政策工具中，“科技與信息”、“人才與教育”兩項政策工具的使用頻率占到一半以上，體現出政府堅持以創(chuàng)新驅動糧食產業(yè)發(fā)展的強烈意愿，大力支持糧食產業(yè)增加科技含量，推動“藏糧于技”戰(zhàn)略落實落地?！敖M織領導”、“服務保障”兩項政策工具的使用頻率占到近三成，表明政府對糧食產業(yè)發(fā)展的重視，通過增強糧食產業(yè)服務指導能力，為促進糧食產業(yè)健康發(fā)展做好保障工作?！柏斦度搿?、“基礎設施”兩項政策工具的使用頻率較低，體現出政府對糧食產業(yè)進行高補貼、高投入的趨勢正在減緩。

在環(huán)境型政策工具中，“體制機制”、“策略性措施”、“目標規(guī)劃”的使用頻率體現出政府對糧食產業(yè)發(fā)展秩序和發(fā)展路徑的重視，為糧食產業(yè)高質量發(fā)展營造保障性環(huán)境和指明戰(zhàn)略性方向?！胺ㄒ?guī)管制”的使用頻率反映出政府對糧食行業(yè)依法行政的重視，通過法律性強制手段降低政策在實施過程中不確定性因素的發(fā)生，落實責任，強化監(jiān)督。“金融稅收”的使用頻率高出“財政投入”近1 倍，表明政府掃清糧食產業(yè)發(fā)展面臨的融資難、融資貴等障礙的意圖，同時減輕政府財政壓力與各類糧食主體對政府財政的依賴。

在需求型政策工具中，一方面，通過“宣傳推廣”、“市場導向”、“試點示范”等政策工具，開展對糧食產業(yè)高質量發(fā)展的理念培養(yǎng)和宣傳教育，構建與市場經濟適配的糧食產業(yè)體系、經營體系和市場體系，引導糧食產業(yè)主體主動探索新發(fā)展模式、適應新經濟。另一方面，通過“社會化服務”、“資源整合”政策工具來保證糧食產業(yè)發(fā)展所需的各種資源與服務，激勵產業(yè)主體不斷增強自身競爭力。

2.3 Y 維度（政策目標）分析

將786 條編碼條款基于政策目標的維度進行歸屬判斷，得到如圖2 的目標分布圖。

圖2 糧食產業(yè)政策工具預期政策目標分布圖

“完善保障措施”的政策文本條款數量最多，占28.6%，大部分文件直接單列一節(jié)強調完善財稅、金融、保險、用地用電、組織領導等保障措施，反映出政府在推進糧食產業(yè)高質量發(fā)展過程中強調統(tǒng)籌協調，逐級壓實責任，進一步強化各部門對糧食產業(yè)重大政策、重大項目、重大工程的支持。

“創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展方式”、“強化科技與人才支撐”的政策文本條款分別占25.7%和22.9%，這兩個政策目標關聯度較高、相輔相成。前者的政策條款多聚焦在糧食加工、銷售環(huán)節(jié)，主要涉及產業(yè)模式與產品供給結構，從產業(yè)投入、績效考核、行業(yè)標準、市場秩序等多方面對提升糧食產業(yè)綜合競爭力做出部署。后者的政策條款聚焦于深化糧食產業(yè)科技與人才的體制改革上，涉及“科技興糧”、“人才興糧”工程，為糧食產業(yè)的科技創(chuàng)新與成果轉化破除體制機制上的障礙，提升“產購儲加銷”全過程科技水平。

“夯實產業(yè)發(fā)展基礎”、“壯大產業(yè)主體”的政策文本條款占比較低，分別為12.7%和10.1%。前者的政策條款多集中于打造現代化的產后服務中心、物流體系和質量安全保障體系，為糧食產業(yè)高質量發(fā)展提供設施保障。后者的政策條款聚焦在培育壯大多元糧食產業(yè)主體，包括推動國有糧食企業(yè)體制改革，培育壯大糧食加工龍頭企業(yè)和新型經營主體，打造一批優(yōu)質糧油品牌，引導小農戶融入現代糧食產業(yè)鏈供應鏈。

2.4 X-Y 二維分析

整合編碼結果進行統(tǒng)計后得到如圖3 和圖4 所示的對比分析圖。

圖3 “政策工具——政策目標”二維分析圖（一）

圖4 “政策工具——政策目標”二維分析圖（二）

對于“壯大產業(yè)主體”的政策目標，三類政策工具的使用較為均衡，其中有關科技與人才的政策文本條款較多。這體現了糧食產業(yè)政策更加注重激發(fā)糧食產業(yè)主體的市場活力和創(chuàng)新動力，更多依靠市場與行業(yè)組織的力量來激活糧食產業(yè)主體的主觀能動性。

對于“創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展方式”的政策目標，政府較多使用環(huán)境型和需求型政策工具。一方面，政府通過宏觀謀劃糧食產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮政策的導向作用，指明糧食產業(yè)高質量發(fā)展的方向；另一方面，充分利用“宣傳推廣”、“市場導向”、“試點示范” 等政策工具，以市場需求為導向，拉動糧食產業(yè)主體主動轉換經營方式，增加優(yōu)質糧食產品供給，提升產業(yè)質量。

對于“夯實產業(yè)發(fā)展基礎”的政策目標，供給型政策工具使用最多，占到一半以上，其中“基礎設施”政策工具最常用。政府規(guī)劃建設基礎設施，既是彌補在糧食流通基礎設施建設上的市場失靈的需要，又是促進糧食產業(yè)高質量發(fā)展的公共需要和公共服務，屬于世界貿易組織《農業(yè)協議》中的“綠箱”政策范疇。

對于“強化科技與人才支撐”的政策目標，政府使用供給型政策工具最多，占到2/3。相對于其他行業(yè)，糧食行業(yè)較為傳統(tǒng)落后，表現為創(chuàng)新發(fā)展的驅動力不足，使用供給型這樣的推動性較強的政策工具效果會更好。

對于“完善保障措施”的政策目標，政府采用的政策工具主要是環(huán)境型?！皺C制體制”、“法規(guī)管制”是最常用的政策工具，其次是“金融稅收”，這體現了糧食產業(yè)政策更加注重運用法制和經濟的手段，同時適度采取必要的宏觀政策調控手段。

3 結論

從政策工具維度看，供給型和環(huán)境型政策工具使用頻率較高，需求型政策工具占比低，使用頻率有待提高。糧食既是戰(zhàn)略物資，又是商品，需要處理好政府與市場的關系。糧食產業(yè)高質量發(fā)展，既需要供給型政策工具提供直接的推動力量，環(huán)境型政策工具營造良好的營商環(huán)境，又需要需求型政策工具更多地激活糧食產業(yè)主體的主觀能動性。目前，需求型政策工具在推動糧食產業(yè)高質量發(fā)展中的應用尚不充分，隨著糧食領域深化改革步伐的推進，以激發(fā)市場主體能動作用為主的調控政策需進一步推進。

從政策目標維度看，新時代以來糧食產業(yè)政策目標更多表現在“產業(yè)發(fā)展方式”、“科技與人才”兩大領域，體現出政府在糧食產業(yè)領域向結構調整要動力，向科技要效益的政策意圖，并已形成廣泛共識。在“壯大產業(yè)主體”、“夯實發(fā)展基礎”兩大目標領域，政策使用頻率還不足，政策力度還需加大。特別是在壯大產業(yè)主體方面，由于糧食產業(yè)涉及方面廣，參與主體眾多，“大國小農”仍是我國基本國情，需要政府進一步運用需求型政策工具的拉動作用，促進包括小農在內的多元糧食產業(yè)主體做大做強做優(yōu)。