中國碳交易與碳稅協(xié)同的政策研究

葉甜甜

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 北京 100083)

1 引言

2021年中國碳排放量超過119億噸，約覆蓋全球三分之一的碳排放量，大量的碳排放使得碳減排勢在必行。2013年以來，中國相繼在深圳、上海、北京等八個(gè)試點(diǎn)省市啟動(dòng)碳交易。2021年7月，以發(fā)電行業(yè)為突破口，全國碳交易體系正式啟動(dòng)。我國已積累了碳交易相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，但不容忽視的是碳市場仍屬于年輕市場且存在眾多亟待解決的問題，其突出體現(xiàn)為碳交易規(guī)模較小，且市場覆蓋范圍有限。2020年我國八個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的總成交量為5885.07萬噸，日均成交量為35.67萬噸。相比之下，同期歐盟碳市場的平均日成交量為300萬噸。

截至2022年7月，全國碳市場成交量達(dá)1.95億噸，成交額為85.28億元。但其交易范圍主要在發(fā)電行業(yè)，規(guī)模不足以引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)向低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型。

碳減排管轄復(fù)雜，且具有多領(lǐng)域性，導(dǎo)致碳減排政策超越了單個(gè)部門的職責(zé)范圍和現(xiàn)有單個(gè)政策的領(lǐng)域邊界，若過分單一強(qiáng)調(diào)某種減排政策則會(huì)對(duì)減排效果和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展造成不利。因此，目前多份文件均已提及推動(dòng)碳稅政策落地。

國家發(fā)改委等七部門聯(lián)合印發(fā)的《促進(jìn)綠色消費(fèi)實(shí)施方案》提到“更好發(fā)揮稅收對(duì)市場主體綠色低碳發(fā)展的促進(jìn)作用”。

《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》提出加強(qiáng)減污降碳協(xié)同管理，政策協(xié)同增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境政策與能源產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性?！蛾P(guān)于盡快研究開征碳稅的提案》也提出“未來石化、化工等行業(yè)逐步納入全國碳交易，但全面鋪開的碳市場也只能覆蓋我國50%的碳排放量。通過開征碳稅可強(qiáng)化降碳行為的激勵(lì)效果?！?/p>

此外，歐盟若全面征收碳邊境調(diào)節(jié)稅，將會(huì)對(duì)我國向歐盟出口總額的12%造成影響，約2800億元人民幣。這也是呼吁我國盡快出臺(tái)碳稅的重要因素之一。在推動(dòng)企業(yè)減排時(shí)，使相關(guān)稅收留在國內(nèi)。放眼“雙碳”工作，已釋放出一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)：碳稅正式出臺(tái)的進(jìn)程加快。

碳稅和碳交易相輔相成。作為補(bǔ)充手段，碳稅可在碳交易機(jī)制失效時(shí)，持續(xù)有效降低碳排放。僅依靠尚未發(fā)展成熟的碳交易市場難以保障“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建碳稅制度，使其與碳交易市場相互協(xié)作、互補(bǔ)，提高從產(chǎn)生端降碳的效率。

基于減排目標(biāo)、成本控制、調(diào)控范圍、風(fēng)險(xiǎn)防范等多方面考慮，碳交易與碳稅政策協(xié)同搭配成為低碳減排的創(chuàng)新思路。由兩個(gè)或者兩個(gè)以上政策形成的政策組合，產(chǎn)生單一政策不能產(chǎn)生的良好效應(yīng)時(shí)，該效應(yīng)被稱為政策協(xié)同效應(yīng)。

作為各有優(yōu)缺且互為補(bǔ)充的碳減排工具，兩種機(jī)制混合效果明顯勝過僅有碳交易的效果。歐洲部分成員國運(yùn)用的碳交易與碳稅政策一直被視為對(duì)區(qū)域能源節(jié)省和減排起到積極作用。因此，本文通過分析碳交易與碳稅在我國政策協(xié)同的可行性和必要性，并借鑒歐洲部分國家碳交易與碳稅政策協(xié)同的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國劃分碳交易與碳稅管轄范圍、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有稅種、構(gòu)建有利于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的政策制度提供參考。

2 中國碳交易與碳稅政策協(xié)同機(jī)制分析

碳交易和碳稅的理論基礎(chǔ)和作用機(jī)制不同。基于科斯定理和產(chǎn)權(quán)理論形成的碳交易，其是數(shù)量導(dǎo)向的政策工具，為政府設(shè)定碳排放總量，定義碳排放權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，通過逐年降低排放總量上限實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

而碳稅是一種專門以含碳燃料(如煤炭、汽油等)為征稅對(duì)象，對(duì)溫室氣體排放量征收的環(huán)境稅種。其為價(jià)格導(dǎo)向型政策工具，由政府部門為溫室氣體排放制定稅率，通過價(jià)格干預(yù)引導(dǎo)減排。兩種政策手段的協(xié)調(diào)配合、綜合運(yùn)用是未來碳減排政策的趨向。本文闡述目標(biāo)治理、成本控制、實(shí)施范圍及風(fēng)險(xiǎn)防范四個(gè)維度中，碳稅與碳交易政策兩者如何發(fā)揮協(xié)同作用。

2.1 目標(biāo)治理協(xié)同

近年來，我國二氧化碳排放量逐年上升導(dǎo)致存量過高，而我國到2060年要實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)。作為一個(gè)制造業(yè)大國，我國處于工業(yè)化中后期階段，從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，經(jīng)濟(jì)與碳排放往往成正相關(guān)關(guān)系，我國在未來較長一段時(shí)間內(nèi)碳排放量會(huì)持續(xù)增加。

世界銀行、普華永道、高盛和其他機(jī)構(gòu)預(yù)測，到2030年中國將成為世界上最大的經(jīng)濟(jì)體。本文以2009—2019年世界GDP增速3.5%為相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，在此期間歐盟國家增速1.6%屬于低速發(fā)展，而我國為7.7%屬于高速發(fā)展。

因此，我國需在經(jīng)濟(jì)增長保持較快的水平下，保證雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。中國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)，需要探索減少碳排放的新思路。

因此，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是碳交易與碳稅兩者政策協(xié)同的現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)，目標(biāo)治理具有一致性和互補(bǔ)性。如何以盡可能低的成本實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，是采用碳減排政策的重要考慮因素，也是政策協(xié)同的緣由。

碳交易的基礎(chǔ)是明確目標(biāo)，全面控制和減少碳排放及其影響；而碳稅的影響則不確定，因?yàn)樗鼘儆陂g接管制。兩者的結(jié)合可以直接和間接控制碳排放。因此，在當(dāng)前碳市場的基礎(chǔ)上，及時(shí)引入碳稅，并形成協(xié)調(diào)的政策組合，可以有效減少碳市場的壓力。

此外，盡管碳交易對(duì)使用清潔能源、商業(yè)創(chuàng)新和開發(fā)低碳技術(shù)有一些激勵(lì)，但容易受到經(jīng)濟(jì)周期的影響而不穩(wěn)定。相對(duì)而言，更穩(wěn)定的碳稅可優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，助力碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2 實(shí)施范圍協(xié)同

碳稅是直接對(duì)溫室氣體或間接對(duì)化石燃料的含碳量征收，其實(shí)施規(guī)定適用于各種排放源，征收范圍廣。只要企業(yè)或個(gè)人具有碳排放行為就可對(duì)其征稅。而碳交易是各交易主體利用市場機(jī)制對(duì)碳排放權(quán)進(jìn)行的交易。碳交易市場機(jī)制的調(diào)整主體范圍較小，僅為重點(diǎn)排放行業(yè)或重點(diǎn)排放單位。

依據(jù)《碳交易管理辦法(試行)》第8條的規(guī)定，對(duì)全國重點(diǎn)排放單位的認(rèn)定，需同時(shí)滿足兩個(gè)條件：一是該排放單位屬于全國碳交易市場所覆蓋的行業(yè)，二是該排放單位的。

由于其價(jià)格復(fù)雜性，配額分配及管理的艱難性，目前僅覆蓋范圍年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的發(fā)電企業(yè)納入全國碳市場。即使后續(xù)將石油化工、建材、化工、航空、有色、造紙和鋼鐵七大重點(diǎn)能耗行業(yè)納入，其碳排放量也僅占全國碳排放總量的50%以上，覆蓋范圍有限。這不僅將個(gè)體排除在外，也將相對(duì)小的碳排放源隔離開來。

相比之下，無論是大、中、小型企業(yè)以及個(gè)體碳排放源都可征收碳稅。而由于受監(jiān)管成本和管理成本的影響，碳交易一般適用于碳排放量大的企業(yè)。碳稅受交易成本的影響較小，因此適用于各種規(guī)模的排放源，可使其與碳交易相配合、互相補(bǔ)充管轄范圍。碳稅管理規(guī)模較小的行業(yè)排放，而碳市場則管理規(guī)模較大、污染嚴(yán)重的行業(yè)。兩種政策組合運(yùn)用，既有利于節(jié)約監(jiān)管成本，又能確保碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

因而，可針對(duì)不同規(guī)模、不同行業(yè)和不同排放源可采用不同的政策，確保碳減排政策覆蓋到大部分排放主體，避免同一主體超載。

為了更好地實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，我國政府在進(jìn)一步完善碳交易的同時(shí)，應(yīng)考慮在未來適當(dāng)時(shí)機(jī)開征碳稅，實(shí)施碳交易和碳稅協(xié)同政策。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)防范協(xié)同

碳稅可作為環(huán)境保護(hù)稅的一個(gè)稅目開征，其運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)由相關(guān)稅務(wù)部門的監(jiān)管和執(zhí)法水平?jīng)Q定。我國稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境保護(hù)稅征管已積累大量經(jīng)驗(yàn)，管理水平顯著提升。因此，碳稅風(fēng)險(xiǎn)可以通過培訓(xùn)來控制，以提高相關(guān)工作人員能力減少風(fēng)險(xiǎn)。

而碳交易的減排效果建立在碳市場正常運(yùn)行的基礎(chǔ)之上。這類風(fēng)險(xiǎn)的主要原因是，碳交易機(jī)制是否能夠有效地將碳份額在主體之間實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，同時(shí)減少排放量。受信息環(huán)境、市場結(jié)構(gòu)等內(nèi)外部因素影響，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)不可控。

碳價(jià)格過度上漲或下跌可能導(dǎo)致機(jī)制失靈，影響不同市場參與者之間的排放權(quán)分配，導(dǎo)致政策實(shí)施受阻，特別是近年來歐盟碳市場的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)證實(shí)此類情況。此外，盡管碳稅和碳交易將增加生產(chǎn)成本，對(duì)經(jīng)濟(jì)和人民福祉產(chǎn)生影響。

然而，與碳交易相比，在稅收中性的前提下，碳稅具有“雙重紅利”的優(yōu)勢，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較小影響。它不僅可以減少溫室氣體排放，提高環(huán)境質(zhì)量，還可以增加稅收，減少其他稅收，促進(jìn)就業(yè)和投資，提高經(jīng)濟(jì)效率。而碳排放權(quán)的價(jià)格變動(dòng)，參與交易主體無法準(zhǔn)確預(yù)估，因此可獲得的投資收益或減排成本無法估量。將碳交易與碳稅有機(jī)結(jié)合，依托碳稅操作風(fēng)險(xiǎn)可控的獨(dú)特優(yōu)勢，可顯著降低碳減排組合政策的整體運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

3 中國碳交易與碳稅政策協(xié)同的關(guān)鍵點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)碳峰值和碳中和，需要廣泛和深刻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革。與世界上主要碳排放國家相比，中國在2060年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)難度更大。目前碳稅政策已在諸多國家實(shí)行并取得一定成效，但迄今為止，碳稅尚未納入我國碳減排措施。碳交易與碳稅政策相輔相成實(shí)施，不僅是國際貨幣基金組織的呼吁，更是我國當(dāng)前的政策治理、化石燃料使用等方面決定兩項(xiàng)政策協(xié)同的必要性。

3.1 碳交易政策治理效果決定兩者具有協(xié)同必要性

在當(dāng)前“雙碳”目標(biāo)下，我國碳減排工具主要使用碳交易。迄今為止，我國碳交易取得了客觀的成效，但受制于發(fā)展瓶頸，減排作用無法充分發(fā)揮。

首先，碳交易監(jiān)管范圍有限，主要集中在大型排放源上。踐行“成熟一個(gè)行業(yè)，納入一個(gè)行業(yè)”擴(kuò)容原則，大量行業(yè)和中小企業(yè)將長期游離在碳市場之外。

其次，同一時(shí)期，市場活動(dòng)和碳價(jià)格遠(yuǎn)低于歐洲市場，主要試點(diǎn)地區(qū)和全國區(qū)域市場過于依賴于制度約束，在履約承諾期之前和之后波動(dòng)明顯。作為全球碳配額現(xiàn)貨最大的市場，履約型是我國碳市場目前的主要特征。從上海環(huán)交所公布的數(shù)據(jù)來看，2021年進(jìn)入履約季后，12月當(dāng)月的交易量占全年交易量的75.82%，而其他5個(gè)月的交易量僅占24.18%。

最后，以“自下而上”的碳減控制方式，使減排狀況無法保障。在歐盟碳交易的第三階段（2013—2020年），每年總以1.74%的速率降低碳排放，從而實(shí)現(xiàn)低于初始碳排放20%以上的目標(biāo)。

我國碳交易試點(diǎn)各省市，在“十三五”規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃中，說明了要減少排放強(qiáng)度的減排目標(biāo)，但并未提出明確的排放總量減排目標(biāo)，也并未明確規(guī)定逐年下降的碳排放總量限額。

由此可見，我國需引入法律性強(qiáng)、約束力高的碳稅，對(duì)碳交易進(jìn)行有益補(bǔ)充，從而助力形成行業(yè)企業(yè)共同減排的良好局面。

3.2 化石燃料過度使用是兩項(xiàng)政策協(xié)同的基石

我國資源結(jié)構(gòu)長期呈“富煤、貧油、少氣”特征。盡管煤炭用量近年來大幅下降，但這一比例仍然超過55%。2021年，中國的能源消費(fèi)量為52.4億噸煤炭，比2020年增加5.2%，嚴(yán)重阻礙減排進(jìn)程。盡管我國致力于清潔能源的開發(fā)利用，但在短期內(nèi)，由于能源儲(chǔ)存和消耗問題，風(fēng)能和其他清潔能源供應(yīng)無法穩(wěn)定。2021年，許多省份和城市發(fā)生缺煤、電力短缺情況，這表明中國的電力系統(tǒng)中，煤炭占主導(dǎo)地位。在確保中國的能源安全和穩(wěn)定供應(yīng)方面，作為能源基石的煤炭短期很難被替代。我國在很長時(shí)間內(nèi)能源消費(fèi)都將以煤炭為主，發(fā)揮能源兜底的重要作用。煤炭在碳排放方面具有天然劣勢，數(shù)據(jù)顯示，同等熱值的天然氣和原油燃燒時(shí)要比同等熱值的原煤少排放近42%和24%的二氧化碳。因此，我國在資源結(jié)構(gòu)不良的情況下，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)是巨大的挑戰(zhàn)，需要碳稅與碳交易政策的協(xié)同運(yùn)用。

3.3 碳稅與碳市場齊頭并進(jìn)可緩解碳泄漏

碳交易體系面臨的共同問題為碳泄漏。碳泄漏是指碳排放從排放限制嚴(yán)格的地區(qū)或主體轉(zhuǎn)移到氣候法規(guī)較為寬松的地區(qū)或主體。目前只有部分重點(diǎn)單位被納入全國碳市場。這極有可能引起納入監(jiān)管的單位企業(yè)，采取極端手段，從而避免成為納入全國碳市場的企業(yè)名單。另外，本就未納入碳市場管轄的主體，因多種因素影響，碳排放量而提升，從而削弱碳減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效果。因此，對(duì)未被納入碳市場主體合理征收碳稅，可有效緩解由碳市場導(dǎo)致的國內(nèi)碳泄漏。其次從國際角度出發(fā)，歐盟于2022年6月通過建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的修正案。這意味著中國未來的碳價(jià)格與國際價(jià)格保持一致成為必然趨勢，但結(jié)合我國實(shí)際狀況及目標(biāo)來看，在短期內(nèi)，只依靠碳市場難以追趕上國際碳價(jià)格。

此外，碳邊界調(diào)整機(jī)制一旦實(shí)施，將對(duì)我國經(jīng)貿(mào)形勢、金融穩(wěn)定等產(chǎn)生重大影響。2021年，中國對(duì)歐盟的出口為4720億歐元，占中國出口總額的15%。在碳邊界調(diào)整機(jī)制實(shí)施后，中國對(duì)歐盟的出口可能減少13%。碳邊界機(jī)制限額調(diào)整只涉及五個(gè)行業(yè)，但最為較大進(jìn)出口額的鋼鐵和鋁業(yè)，將分別支付增至約27億元人民幣、約20億元人民幣的年均碳邊境調(diào)節(jié)稅；如將碳邊界調(diào)整機(jī)制納入歐盟碳市場的大部分行業(yè)，將影響約2757億元?dú)W盟出口額，占出口總額的12%。

因此，需通過碳稅機(jī)制制定明確的碳定價(jià)路線圖，并采用世貿(mào)組織不雙重征稅原則，以減少國際上重復(fù)征收的碳稅，從而有效避免歐洲碳關(guān)稅。

由此可見，政府統(tǒng)籌推動(dòng)碳交易與碳稅體系的整合應(yīng)用，并通過納入碳稅體系，逐步覆蓋中小型排放源，將有效改善碳減排措施的平衡。把實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的社會(huì)價(jià)值內(nèi)化在排污者的個(gè)人價(jià)值結(jié)構(gòu)中，從而使雙碳控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

4 歐洲部分成員國碳交易與碳稅政策協(xié)同經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)世界銀行發(fā)布的《2022年全球碳定價(jià)狀況與趨勢報(bào)告》，目前全球共有68種直接碳定價(jià)工具在行，包含36種碳稅和32種碳排放交易系統(tǒng)，大約20%的溫室氣體排放量覆蓋其中。2021年歐盟等多地碳價(jià)創(chuàng)歷史新高，致全球碳定價(jià)收入達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的840億美元，較上年增長60%。在制定碳排放政策時(shí)，歐盟內(nèi)27個(gè)成員國協(xié)商制定政策，充分考慮歐盟成員國之間能源資源的差異，以促進(jìn)歐盟成員國在政治和經(jīng)濟(jì)等許多領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與歐盟一體化發(fā)展存在相似性，尤其是關(guān)于環(huán)境管理領(lǐng)域的區(qū)域合作。因此，本文將歐洲碳交易與碳稅政策協(xié)同的實(shí)踐與我國實(shí)情結(jié)合分析，我國可借鑒的經(jīng)驗(yàn)如下：

4.1 控制管轄區(qū)域的適度分離和重疊

歐盟排放交易體系涉及覆蓋排放較高的電力行業(yè)以及石油、鋼鐵、水泥、玻璃和造紙5個(gè)主要工業(yè)部門。而碳稅主要涉及小型工業(yè)企業(yè)、住宅、汽車燃料和其他小排放源。征收碳稅的國家傾向于減少兩種機(jī)制的重疊，例如法國和葡萄牙征收碳稅與碳交易不重疊；盧森堡引入了碳稅，以補(bǔ)充歐洲聯(lián)盟碳排放交易制度未涵蓋的運(yùn)輸、建筑行業(yè)相關(guān)的主要部門；拉脫維亞主要對(duì)歐盟碳市場以外的工業(yè)和能源部門征收碳稅。已經(jīng)根據(jù)歐盟碳排放交易制度實(shí)行碳稅的國家，例如冰島、挪威、丹麥和瑞典，對(duì)歐盟碳排放交易制度所涵蓋的公司實(shí)行不同的稅收豁免。碳交易和碳稅可以覆蓋同一部門。近年來，根據(jù)碳減排目標(biāo)，一些國家開始同時(shí)控制一些高碳工業(yè)，例如挪威、冰島和丹麥。歐盟碳排放交易體系開始后，許多挪威長期以來是碳稅范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)部門，也加入碳交易中。首先，造紙業(yè)、石油和天然氣業(yè)以及其他支付碳稅的行業(yè)進(jìn)入歐盟碳排放交易體系；其次，國內(nèi)航空業(yè)等也陸續(xù)加入，使其同時(shí)受征稅和碳交易的雙重管制。

4.2 建立碳價(jià)格的互補(bǔ)機(jī)制

稅率和碳交易價(jià)格是碳價(jià)格的不同形式。許多國家建立了碳稅和碳交易價(jià)格掛鉤的機(jī)制。葡萄牙將碳稅率與2022年的歐盟碳市場的平均碳價(jià)格掛鉤。2020年，將稅率從13美元提高到26美元，并與碳市場的價(jià)格跟隨波動(dòng)。德國、法國打算啟動(dòng)碳交易“地板價(jià)”。第三種方法同樣是價(jià)格補(bǔ)充機(jī)制，允許公司進(jìn)行碳配額和碳稅之間的貿(mào)易和使用，以抵消減少排放或稅收。例如，支付碳稅的公司可以從碳市場上購買碳配額以抵補(bǔ)所欠稅款，支付碳稅的公司可以支付比應(yīng)繳稅款多的稅款，并向受碳交易監(jiān)管的公司出售碳交易配額，以減少排放，將其轉(zhuǎn)化為“排放抵免額”。

總的來說，雖然這一形式的貿(mào)易尚未在國家層級(jí)實(shí)施，但在墨西哥已經(jīng)采用了類似的方式，允許公司根據(jù)清潔發(fā)展計(jì)劃發(fā)放碳信用相關(guān)售賣，以抵消碳稅義務(wù)，從而有助于減少國內(nèi)碳排放。

4.3 稅率結(jié)合碳配額價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整

大部分歐洲國家的碳稅稅率并非固定不變，而是依據(jù)各國減排目標(biāo)的完成情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。如拉脫維亞為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，將未被歐盟碳市場覆蓋行業(yè)的碳稅稅率調(diào)整到與碳配額價(jià)格更為接近的水平；自2020年1月1日起，拉脫維亞的碳稅稅率從每噸二氧化碳當(dāng)量5美元增至10美元，2021年增至14.1美元，2022年調(diào)整至16美元。葡萄牙將碳稅率，與上一年歐盟碳市場份額的平均價(jià)格掛鉤。當(dāng)碳配額價(jià)格波動(dòng)較大時(shí)，稅率也變動(dòng)較大。2020年葡萄牙的碳稅稅率從每噸二氧化碳當(dāng)量13美元增至26美元，2021年又進(jìn)一步調(diào)整至28.19美元。

從上述國家碳稅稅率方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可看出，不同國家稅率差異較大，但整體隨時(shí)間推移呈上升趨勢，稅率的調(diào)整主要受減排目標(biāo)影響，拉脫維亞和葡萄牙等歐盟成員國將稅率與碳配額價(jià)格相關(guān)聯(lián)，依據(jù)上一年度碳配額的平均價(jià)格對(duì)稅率進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

4.4 稅收優(yōu)惠呈下降趨勢

為了減少公司的碳稅稅收負(fù)擔(dān)，一些國家規(guī)定某類行業(yè)企業(yè)可以享受稅收優(yōu)惠。如丹麥、挪威和冰島對(duì)歐盟碳市場覆蓋的企業(yè)及國際運(yùn)輸和國際航空等行業(yè)進(jìn)行一定程度的豁免，瑞士對(duì)其碳市場覆蓋的企業(yè)進(jìn)行豁免，瑞典對(duì)歐盟碳市場覆蓋的企業(yè)及電力生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)和林業(yè)等行業(yè)進(jìn)行一定程度的豁免，盧森堡對(duì)發(fā)電行業(yè)的化石燃料進(jìn)行豁免。

但從總體趨勢來看，為確保稅收政策與減排目標(biāo)相一致，各國稅收優(yōu)惠力度呈逐步降低趨勢，部分優(yōu)惠政策甚至被取消。如瑞典從2019年8月1日起廢除了采礦用柴油按碳稅稅率40%征稅的碳稅豁免。另一歐盟成員國，對(duì)于碳市場覆蓋范圍以外的排放設(shè)施，從2020年起取消了使用天然氣、石油的發(fā)電設(shè)施享受100%碳稅豁免的力度，碳稅稅率分別按10%和25%的比例進(jìn)行征稅。荷蘭采用類似免征額的稅收優(yōu)惠制度，只有當(dāng)碳排放量超過基準(zhǔn)線時(shí)，相關(guān)設(shè)施才會(huì)被征收碳稅，基準(zhǔn)線的設(shè)立參考國家發(fā)展目標(biāo)指導(dǎo)下相關(guān)產(chǎn)業(yè)所需的排放閾值和減排因子。

此外，各國稅收優(yōu)惠政策還受經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的影響，在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)，原本取消的優(yōu)惠政策也可能會(huì)被恢復(fù)。如挪威之前為減輕稅負(fù)，取消了對(duì)某些工業(yè)過程中液化石油氣和天然氣的碳稅征收。但由于新冠肺炎疫情，在 2020年4月1日恢復(fù)了對(duì)這些工業(yè)加工用液化石油氣和天然氣的碳稅豁免，不過優(yōu)惠幅度逐年下降，從2021—2024年以每年25%的幅度逐步下降直至取消。

從上述國家在稅收優(yōu)惠方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可看出，各國稅收優(yōu)惠方式主要有兩種，對(duì)稅率進(jìn)行減免或設(shè)立碳排放量免征點(diǎn)；稅收優(yōu)惠力度基本呈下降趨勢，但也受經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況影響，在特殊時(shí)期原本被取消的優(yōu)惠政策也可能被恢復(fù)。

5 中國政策建議

歐洲各國的實(shí)踐表明，碳交易和碳稅之間存在良好的互相補(bǔ)充協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，可以提高政策的效力。碳稅是國際上實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和行之有效的重要政策選擇。雖然不同國家在政策選擇和碳稅征收方法方面有一些差異，但在設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)方面有一些相似之處。中國碳稅可以吸取其建設(shè)精髓，探索在碳稅和碳交易之間，建立協(xié)同作用的補(bǔ)充機(jī)制。

5.1 碳交易與碳稅聯(lián)動(dòng)，明確協(xié)同范疇

碳稅和碳交易的政策結(jié)合，實(shí)際上是財(cái)稅政策和金融政策之間建立聯(lián)系，以及政府在市場上“有形的手”和市場本身“無形的手”合力對(duì)碳減排進(jìn)行控制的闡釋。通過合理配合有效減少功能沖突，提高調(diào)控的效率性和公平性。作為世界上溫室氣體排放大國之一，中國最急迫的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)碳排放與吸收抵消持平，實(shí)施低碳技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型?？紤]到碳交易的碳排放降低邏輯，限制碳排放是其重要手段，并已成為中國的主要碳減排措施。碳稅可作為補(bǔ)充措施，是碳定價(jià)政策的補(bǔ)充，幫助確定如何設(shè)置價(jià)格。因此，現(xiàn)階段，碳稅應(yīng)是對(duì)碳交易的補(bǔ)充，形成“碳市場為主，碳稅為輔”的政策合力。合理設(shè)定碳交易與碳稅的調(diào)控范圍，框架范圍協(xié)調(diào)以解決重復(fù)控排為目的，在避免重復(fù)運(yùn)用、雙重管控的前提下，確保兩項(xiàng)政策的制定涵蓋整個(gè)碳排放主體。

首先，對(duì)尚未參與碳交易的中小企業(yè)征收碳稅，特別是那些難以逐步納入碳市場的企業(yè)。其次，在一定的條件下，允許公司在兩種政策中進(jìn)行自由選擇，甚至考慮建立相關(guān)的相互抵消機(jī)制。例如對(duì)需購買碳市場排放配額的公司征收碳稅，然后實(shí)施免其參加碳市場交易的政策。

5.2 堅(jiān)守稅收中性準(zhǔn)則，減少負(fù)面影響

目前各方對(duì)于征收碳稅的主要擔(dān)憂為：開征碳稅可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長造成負(fù)面影響。有效彌補(bǔ)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的負(fù)面效應(yīng)是碳稅改革成功的關(guān)鍵。為有效彌補(bǔ)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的負(fù)面影響，并發(fā)揮碳稅“回報(bào)”雙重作用，已經(jīng)實(shí)施碳稅的國家重點(diǎn)關(guān)注于中性稅收政策，目的為保證稅收總體平穩(wěn)。例如，丹麥設(shè)計(jì)稅收制度包括緩急和補(bǔ)償措施，從而保障稅收中性。而像德國、英國等雖然對(duì)稅收的使用領(lǐng)域不同，如芬蘭、英國運(yùn)用碳稅收入補(bǔ)償社會(huì)保障相關(guān)的稅；瑞典、德國等減收所得稅來平衡碳稅。但各個(gè)國家的目的均是運(yùn)用碳稅收入為國家居民提供相應(yīng)福利。因此，建議將碳稅與現(xiàn)有稅種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)施一定的減稅政策，避免企業(yè)稅負(fù)過重。減稅政策可聚焦于低碳領(lǐng)域，以更好促進(jìn)清潔能源技術(shù)、碳捕捉和封存技術(shù)等綠色碳治理技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用。另外，調(diào)整優(yōu)化目前已有稅收結(jié)構(gòu)，在我國已有資源稅、環(huán)境稅的稅收體系中，加入碳稅?；谖覈鴩?，根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)狀況及碳排放實(shí)際情況，考慮動(dòng)態(tài)調(diào)控碳稅征收機(jī)制。在確保碳稅征收有效的基礎(chǔ)上，控制各部門對(duì)碳稅征收的監(jiān)管成本。

5.3 以試點(diǎn)地區(qū)為起點(diǎn)，碳稅逐步實(shí)施

結(jié)合我國國情考慮，碳稅的開征，可仿效碳交易實(shí)施路徑，即從試點(diǎn)地區(qū)循序漸進(jìn)，推向全國統(tǒng)一的道路。另外，從國內(nèi)外政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)可以看出，碳稅的引入實(shí)施，需遵守分步驟、分階段的緩和推進(jìn)的戰(zhàn)略措施，并且應(yīng)隨機(jī)應(yīng)變，以各種方式減少對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的影響及沖擊。以試點(diǎn)地區(qū)為起點(diǎn)評(píng)測碳稅實(shí)施的可行性，可首先選取碳排放量較大的行業(yè)，結(jié)合地區(qū)發(fā)展情況及趨勢，對(duì)碳稅征收、稅率設(shè)定等進(jìn)行靈活多樣設(shè)計(jì)。在此起步階段，測試實(shí)施碳稅對(duì)碳減排的效果影響、經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，為之后逐步推行碳稅在全國實(shí)施做好鋪墊。根據(jù)測試結(jié)果，各試點(diǎn)地區(qū)不僅要考慮本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放情況，還要發(fā)展自身存在的“人與自然”問題，積極按照政策方針，完善制度、設(shè)施等相關(guān)建設(shè)，支持碳稅與碳市場并駕齊驅(qū)，合理分配相關(guān)稅收，在“實(shí)施政策、發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題”的實(shí)施道路中，將碳稅政策實(shí)施落地。非試點(diǎn)地區(qū)可借鑒試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)施路徑，先考慮本地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，盡可能做好準(zhǔn)備，在政策推廣至全國市場時(shí)，找準(zhǔn)適當(dāng)時(shí)機(jī)，完善本地區(qū)的規(guī)章制度與國家接軌，加入全國市場開征碳稅中。

5.4 先于生產(chǎn)端征碳稅，支持低碳經(jīng)濟(jì)

目前，征稅方式主要有三種模式，一是在生產(chǎn)端，即化石燃料的制造方征稅；二是在消費(fèi)端，即化石燃料的使用方征稅；三是在生產(chǎn)端和消費(fèi)端都征稅，即在化石燃料的整個(gè)流程開始和結(jié)束征收稅款。如荷蘭將經(jīng)手化石燃料的生產(chǎn)商、進(jìn)口商、批發(fā)商、經(jīng)銷商、消費(fèi)者等都成為納稅人。當(dāng)前我國開展碳減排工作主要依靠上級(jí)政策手段實(shí)現(xiàn)降碳目標(biāo)，這是由多元現(xiàn)實(shí)因素決定的：我國碳市場機(jī)制尚未完善，難以形成強(qiáng)大的減排推動(dòng)力。我國企業(yè)減排降碳意識(shí)還未完全到位，開展減排工作的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力不足，減排量主要依靠外部行政要求進(jìn)行強(qiáng)制約束。碳稅實(shí)施的目的是向社會(huì)傳遞一種碳減排的邊際成本理念，增強(qiáng)企業(yè)和個(gè)人減排意識(shí)，因此將征稅環(huán)節(jié)設(shè)置在消費(fèi)環(huán)節(jié)更容易影響能源消費(fèi)行為來達(dá)到減排目的。但是從管理成本、簡便性操作和現(xiàn)實(shí)可行性來看，應(yīng)將征稅環(huán)節(jié)設(shè)置在生產(chǎn)環(huán)節(jié)?？紤]到我國的發(fā)展實(shí)際，在碳稅實(shí)施初期，可考慮將其從生產(chǎn)端入手征收，便于職能部門進(jìn)行有效監(jiān)管，有效降低征稅成本。隨著征收和管控能力提高再調(diào)整到消費(fèi)環(huán)節(jié)。通過將價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)給消費(fèi)者，利于稅收調(diào)節(jié)，同時(shí)喚起企業(yè)和消費(fèi)者節(jié)能減排的意識(shí)，形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式。