財會監(jiān)督新形勢下財政國庫監(jiān)督經驗做法、難點問題與建議

●郝靖怡 吳 磊

國庫監(jiān)督工作在財政國庫乃至國家社會經濟發(fā)展過程中居于重要地位，做好財政國庫管理工作對落實黨的二十大報告提出的“全面推進依法治國”“健全現(xiàn)代預算制度”有著重要的意義。 2023 年2 月9 日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出，“強化財經紀律剛性約束。 加強對財經領域公權力的制約和監(jiān)督，嚴肅財經紀律。 聚焦貫徹落實減稅降費、黨政機關過緊日子、加強基層?；久裆９べY保運轉工作、規(guī)范國庫管理、加強資產管理、 防范債務風險等重點任務，嚴肅查處財政收入不真實不合規(guī)、違規(guī)興建樓堂館所、亂設財政專戶、違規(guī)處置資產、違規(guī)新增地方政府隱性債務等突出問題，強化通報問責和處理處罰，使紀律真正成為帶電的‘高壓線’”，對做好財政國庫監(jiān)督工作提出了更高要求。 2023 年4 月17 日召開的全國財政國庫工作會議提出，要深入推進財政國庫改革，持續(xù)加強財政國庫監(jiān)督，精準有效發(fā)揮財政國庫保障作用。 為探索財會監(jiān)督新形勢下推動財政國庫監(jiān)督工作的新路徑，財政部寧波監(jiān)管局結合近年來財政國庫監(jiān)督領域的實踐經驗，總結問題并提出建議。

一、 新形勢下國庫監(jiān)督的重要意義

《意見》是以習近平同志為核心的黨中央對新時代財會監(jiān)督工作的系統(tǒng)謀劃和重大決策，是健全完善財會監(jiān)督體制機制的重大頂層設計，是做好新時代財會監(jiān)督工作的綱領性文件和行動指導。 《意見》強調，各級財政部門要完善財會監(jiān)督工作機制，加大重點領域財會監(jiān)督力度。 國庫監(jiān)管是財會監(jiān)督工作中的重點領域之一，因此，統(tǒng)一思想，提高站位，充分認識進一步加強財會監(jiān)督工作的重要意義，也是全面提升國庫監(jiān)督工作質量的思想前提。

加強國庫監(jiān)督，是落實財會監(jiān)督具體工作的重要方面。 首先，加強國庫監(jiān)督是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求。 黨的二十大報告把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進” 作為未來五年我國發(fā)展的主要目標任務之一，對“健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系”提出明確要求。 財會監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 而國庫監(jiān)督又是財會監(jiān)督的核心工作之一。 進一步加強國庫監(jiān)督工作， 有利于健全黨和國家的監(jiān)督體系， 推動財會監(jiān)督與其他各類監(jiān)督協(xié)調貫通。其次，加強國庫監(jiān)督是開展反腐敗工作的推動力量。 加強國庫監(jiān)督有利于杜絕繞開國庫集中支付機制開設“小金庫”等腐敗行為，把權力關進制度的籠子，保證權力合法合規(guī)運行，推動從嚴治黨工作有序開展。 再次，加強國庫監(jiān)督是促進貨幣政策與財政政策協(xié)調配合的現(xiàn)實需要。 國庫是財政部門與中國人民銀行聯(lián)系的橋梁，國庫監(jiān)督工作的有力開展，有利于財政部門與人民銀行之間進行分工協(xié)作、相互監(jiān)督制約， 促進財政政策與貨幣政策發(fā)揮協(xié)同作用。 最后，加強國庫監(jiān)督是嚴肅財經紀律的重要抓手。 進一步加強對國庫工作違法違規(guī)問題的打擊力度， 切實開展國庫監(jiān)督管理自查、互查等財政監(jiān)管工作， 是保證國庫資金安全、維護財經秩序的重要舉措。

二、寧波監(jiān)管局近年來國庫監(jiān)督工作經驗做法

近年來， 財政部寧波監(jiān)管局積極貫徹職能轉型要求，發(fā)揮就地就近優(yōu)勢，主動作為，不斷做深做細做新國庫業(yè)務監(jiān)管工作， 在實踐工作中總結經驗做法， 助力財政國庫監(jiān)督工作提質增效。

（一）工作總體思路

國庫監(jiān)督是財會監(jiān)督的重點領域之一，對于推動經濟社會高質量發(fā)展發(fā)揮重要作用。 財政部寧波監(jiān)管局高度重視國庫監(jiān)督工作， 將國庫監(jiān)管作為重大政治任務來抓， 緊緊圍繞黨中央、國務院重大決策部署，嚴格依照“三定方案”有關職責授權和財政部文件要求開展國庫監(jiān)督工作。 在國庫收入監(jiān)管領域，從留抵退稅調庫監(jiān)管、 中央非稅收入監(jiān)管和地方財政運行分析等方面展開具體工作；在國庫支出監(jiān)管領域，從授權支付監(jiān)控、直接支付審核、銀行賬戶管理和直達資金監(jiān)管等方面優(yōu)化工作落實。

在具體落地實施上， 財政部寧波監(jiān)管局確立了“加強組織領導—健全協(xié)同機制—創(chuàng)新監(jiān)督方法—深化服務理念”的“四步驟”全流程工作程序， 并根據(jù)寧波市實際情況應用于國庫監(jiān)督工作中。 從工作流程設計起點到落地服務終點，再以最終服務推動下一輪工作的更好實施，實現(xiàn)優(yōu)勢循環(huán)， 切實發(fā)揮好“探頭”“哨兵”“參謀”作用。

（二）組織實施情況與經驗總結

1.加強組織領導，注重結果反饋。 財政部寧波監(jiān)管局根據(jù)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處開展財政國庫業(yè)務監(jiān)管工作規(guī)程》《財政部關于加強增值稅留抵退稅政策執(zhí)行情況監(jiān)控嚴防嚴懲騙稅行為的通知》《中央財政預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理辦法》等文件要求，仔細領會文件精神，提高政治站位，將政治意識與風險管理理念融入到組織領導中， 確保中央有關政策落實到位。 根據(jù)年度監(jiān)管計劃，保質保量完成各項具體工作，明確責任分工，強化協(xié)同配合，結合寧波市實際執(zhí)行狀況及時調整， 防范化解重大風險點。 建立風險預警與結果反饋機制，依托“質化+量化”的預警反饋系統(tǒng)確保監(jiān)管工作落實，及時總結在實際工作中遇到的“難點”，抓住實際工作中值得進一步深化的“亮點”，以反饋結果檢驗監(jiān)管計劃執(zhí)行情況， 對監(jiān)管計劃的有效性與進一步完善方向提供實踐支撐。

2.建立協(xié)同工作機制，實現(xiàn)優(yōu)化對接。 建立“1+N”溝通聯(lián)動機制，依托這一機制更好地處理涉及部門較多的國庫監(jiān)督業(yè)務， 實現(xiàn)業(yè)務無縫銜接、信息實時互通、成果有效共享。 例如，在留抵退稅監(jiān)管工作中， 寧波監(jiān)管局主動與寧波市財政部門、 稅務部門等進行對接， 明確職責分工， 共享信息成果。 在地方財政運行分析工作中，與市財政局加強工作溝通，定期交流基層財政運行情況，與各區(qū)（縣、市）財政部門建立溝通聯(lián)絡機制，積極爭取人行、稅務、海關等行業(yè)主管部門以及統(tǒng)計、商務、電力等部門和單位的配合支持，增強部門間合作，實現(xiàn)信息共享，強化數(shù)據(jù)支撐。 在授權支付監(jiān)控工作中，加強與財政部機關的溝通， 及時了解財政部國庫司最新部署，密切部門司、國庫司和監(jiān)管局之間的工作協(xié)調。暢通與預算單位的溝通，嚴格監(jiān)管預算單位授權支付資金使用情況， 督促其規(guī)范預算、財務、資產管理，建立暢通無阻的溝通反饋機制。注重與技術支持、銀行等方面的溝通，及時應對技術性突發(fā)狀況，確保監(jiān)控工作的順利開展。

3.“線上+線下”監(jiān)督，創(chuàng)新實踐方法。 寧波監(jiān)管局狠抓制度執(zhí)行情況監(jiān)督， 利用抽審、調研、 問詢等線上與線下結合的方式開展財會監(jiān)督工作，不斷創(chuàng)新實踐方法。 例如，在留抵退稅調庫監(jiān)管工作中，制定《財政部寧波監(jiān)管局留抵退稅調庫抽審工作辦法》，關注轄區(qū)內代表性企業(yè)留抵退稅申請、審核和退付環(huán)節(jié)的重點問題，現(xiàn)場監(jiān)督轄區(qū)內申請退稅企業(yè)數(shù)量較多、 實際退稅金額較大的基層稅務部門， 并就抽審情況向相關稅務部門提出明確要求與優(yōu)化建議。 在開展中央非稅收入監(jiān)管工作中， 現(xiàn)場走訪各級自然資源規(guī)劃部門， 結合非現(xiàn)場監(jiān)督工作和財政檢查工作，發(fā)現(xiàn)實際工作中存在的“重難點”“風險點”“頑固點”， 避免共性問題成為違規(guī)的托詞。在地方財政運行分析工作中，寧波監(jiān)管局創(chuàng)新“一拖X”調研法，以一站式調研為主，多樣化調研為輔，做好實地調研和“線上+線下”信息收集工作。 利用信息收集結果對不同風險地區(qū)進行分類調研，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，細化調研準度、精度。 同時，依托地方財政運行監(jiān)測系統(tǒng)、直達資金監(jiān)控系統(tǒng)等信息系統(tǒng)，建立分析數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)收支數(shù)據(jù)可視化、信息化、預警提示智能化。在直達資金監(jiān)管工作中，寧波監(jiān)管局遵循“發(fā)現(xiàn)問題—調查分析—解決問題—推動落實”的鏈式問題導向管理方法，依托直達資金監(jiān)控系統(tǒng)，做到線上線下監(jiān)控無死角，圍繞績效目標， 關注直達資金預算執(zhí)行效果是否達到預期。

4.不斷深化服務，貫徹服務理念。 不斷深化服務，貫徹落實“最多跑一次”的改革理念。廣泛聽取基層單位意見建議，持續(xù)優(yōu)化服務，保證監(jiān)管與服務并重。例如，在留抵退稅調庫監(jiān)管工作中， 督促基層稅務部門加強對涉及留抵退稅退庫、對賬等工作的工作機制、辦理流程、審核操作等環(huán)節(jié)的總結梳理。同時，在抽審工作環(huán)節(jié)加強對企業(yè)的政策宣講工作，深刻剖析問題，幫助企業(yè)合規(guī)享受優(yōu)惠政策。 在收到基層稅務部門和企業(yè)反饋的有關留抵退稅政策存在的問題后， 寧波監(jiān)管局及時進行工作小組討論與問題梳理分析，提出改進建議，為財政部進一步優(yōu)化政策提供參考。在銀行賬戶管理工作中，主動向預算單位宣講銀行賬戶管理政策及操作流程，提醒在銀行賬戶管理中的易發(fā)問題， 督促駐甬中央單位進一步提升銀行賬戶管理水平。 服務不僅是事中事后，更是下一輪工作的源頭，寧波監(jiān)管局將工作優(yōu)化首尾銜接，做到高效管理、全面監(jiān)督、優(yōu)質服務。

三、當前國庫監(jiān)督面臨的難點問題

隨著財、稅、庫、銀橫向互聯(lián)網(wǎng)工作試點推廣，我國國庫會計核算業(yè)務量明顯增多，國庫資金風險環(huán)節(jié)和風險點凸顯，風險防范難度增大。因此，建立協(xié)同全面的國庫監(jiān)管機制，采取切實有效的監(jiān)管舉措， 是目前實現(xiàn)財政國庫監(jiān)管協(xié)同化、事中化、高效化、常態(tài)化的重要議題。2023年4 月17 日，全國財政國庫工作會議在北京召開，會議特別強調，健全財政國庫監(jiān)督管理體系是目前的重點推進工作之一。然而新形勢下，財政國庫監(jiān)管工作中仍然存在一些問題， 結合寧波監(jiān)管局在實踐工作中遇到的問題并從屬地其他監(jiān)管部門調研了解的情況來看， 當前財政國庫監(jiān)管工作依然存在制度不夠健全、 信息化程度不足、人才隊伍建設未跟上等問題，不利于推動財政國庫監(jiān)督的長效有序落實。

（一）國庫監(jiān)督制度建設亟待健全完善

國庫監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在法治建設上需進一步加強。 一方面，從財會監(jiān)督這一大背景來看， 財經領域法律頒布時間較早， 后續(xù)修訂較少，《會計法》《注冊會計師法》《企業(yè)財務會計報告條例》 等法律法規(guī)對于新形勢下的財經紀律監(jiān)管力和適應力有待進一步加強。 而《財政違法行為處罰處分條例》《會計師事務所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》以及《資產評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》等文件雖然對部分財會監(jiān)督工作的性質、職能等方面有所規(guī)定， 但均屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章的范疇，未明確立法，一定程度上削弱了財會監(jiān)督的法律權威性。 另一方面，從國庫監(jiān)督自身法律體系來看，《國家金庫條例》是國庫監(jiān)督工作依據(jù)的主要行政法規(guī)， 但自頒布以來未經修訂完善，后續(xù)出臺的各規(guī)范性文件也存在相對寬泛的表述。 此外，財政部針對政府非稅收入出臺《政府非稅收入管理辦法》這一部門規(guī)章，屬于國庫監(jiān)督工作的規(guī)范性文件之一，部分地區(qū)非稅收入管理辦法以地方政府規(guī)章的形式出臺并作為主要工作指引，非稅收入收繳工作流程存在地區(qū)差異性，同樣存在法律權威性有待提升的問題。

（二）國庫監(jiān)督信息化建設有待加強

在業(yè)務處理流程復雜性提高、國庫資金風險點凸顯的今天，信息化是國庫監(jiān)督工作適應新形勢、常保高效能的重要抓手，廣泛的數(shù)據(jù)挖掘、 精準的數(shù)據(jù)分析是科學決策的重要依據(jù)。 目前，我國國庫監(jiān)督工作也在著手推進數(shù)字化轉型，建設預算管理一體化系統(tǒng)，加強預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，全流程、多維度建立完善信息監(jiān)控機制。 然而，目前國庫監(jiān)督信息化進程仍存在地區(qū)不平衡、發(fā)展不全面、利用不充分等問題。 一是部分地方國庫監(jiān)督技術體系發(fā)展相對落后于總體進程，橫向協(xié)同機制與縱向銜接機制信息傳遞不到位， 出現(xiàn)技術性斷層問題。 二是財政信息系統(tǒng)網(wǎng)絡存在平臺建設參差不齊，工作流程銜接不到位，不同業(yè)務之間難以實現(xiàn)全面的差異對比與成果互通，監(jiān)管效力和效率難以保證等問題。

（三）國庫監(jiān)督人員隊伍建設不足

1.國庫監(jiān)督人員配置不到位，專業(yè)勝任能力有待提升。 部分地區(qū)存在崗多人少的現(xiàn)象，導致國庫監(jiān)督人員兼崗的情況出現(xiàn)。 而在國庫監(jiān)督人員中， 相對缺乏扎實掌握財會知識、全面了解最新準則與規(guī)定變動、能夠利用前端技術開展國庫監(jiān)督工作的業(yè)務人員，國庫監(jiān)督效能難以有效發(fā)揮。

在促進實體經濟的發(fā)展方面，養(yǎng)老金屬于長期穩(wěn)定資金，適于投向一帶一路等重大的基礎設施建設以及棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化建設等重大項目和扶貧、養(yǎng)老等民生工程；保險資金應用的渠道比較寬泛，可以采取股權投資、債券投資等形式來投資實體企業(yè)，來有效的降低實體企業(yè)的負債成本，提升企業(yè)的效益。

2.國庫監(jiān)督人員執(zhí)行不到位，依賴過往經驗與普遍做法的情況較為突出。 即使相關規(guī)定中明確提出了要求，也存在因盲目從眾而違背相關規(guī)定的做法。 在近年開展寧波市涉企違規(guī)收費的財政檢查工作中，發(fā)現(xiàn)部分工作人員對于非稅收入監(jiān)督要求仍不明確，存在對政策新變動不明、對業(yè)務實質劃分不清、將共性做法作為違規(guī)依據(jù)、非稅收入不及時繳庫等曲解和違背政策的情況。

3.國庫監(jiān)督人員培訓不到位，拓展學習的平臺建設有待加強。 國庫人員通過自主學習文件、業(yè)內講座培訓等途徑接觸到的培訓內容有限，知識更新時效性難以保證，很難達到預期的培訓效果。

四、針對國庫監(jiān)督難點問題的相關建議

（一）建立健全國庫監(jiān)督法制機制

1.健全財會監(jiān)督大背景下的法制建設。在明晰現(xiàn)有法律法規(guī)體系框架的基礎上，以《財政違法行為處罰處分條例》《會計師事務所執(zhí)業(yè)許可和監(jiān)督管理辦法》以及《資產評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章為基礎，頒布和完善財會監(jiān)督相關法律法規(guī)，提高財會監(jiān)督法律權威性。

2.健全國庫監(jiān)督法律體系建設。 針對新形勢下的國庫監(jiān)督工作新特點，以風險防控為抓手，構建國庫監(jiān)管法律體系。 積極推進國庫監(jiān)督管理立法，適時出臺《非稅收入管理法》等相關法律法規(guī)，以制度建設推動建立非稅收入全流程監(jiān)管機制，提高國庫監(jiān)督的規(guī)范性、權威性和有效性。

3.根據(jù)實際工作經驗建立國庫業(yè)務資料庫。 搜集國庫監(jiān)管過程中的重難點、易錯點、薄弱點，結合現(xiàn)場檢查案例，建立國庫業(yè)務案例資料庫，定期開展學習與集中討論，推進國庫監(jiān)管標準化，提升國庫監(jiān)督工作的科學性、適時性和可操作性， 促進國庫監(jiān)管工作提質增效。

（二）推進國庫監(jiān)管數(shù)字化轉型

目前， 國庫監(jiān)督業(yè)務相關的不同層級單位、單位不同部門、各信息系統(tǒng)之間信息孤島現(xiàn)象依舊存在，主要表現(xiàn)為標準不統(tǒng)一、信息不公開、數(shù)據(jù)不共享，導致國庫監(jiān)督職能發(fā)揮不足。 各財政部門應積極貫徹“制度+技術”的管理理念， 進一步完善國庫監(jiān)督技術系統(tǒng)，以大數(shù)據(jù)、 云計算等技術手段賦能國庫監(jiān)督工作。

1. 進一步推進預算管理一體化系統(tǒng)建設。加強系統(tǒng)技術支持，保障信息系統(tǒng)準確、高速運轉。 加快開放預算管理一體化系統(tǒng)的監(jiān)管權限，實現(xiàn)預算資產財務信息的全流程、全覆蓋監(jiān)管。

3. 著力消除國庫業(yè)務部門信息孤島現(xiàn)象。建議由財政部牽頭統(tǒng)籌布置相關制度安排和數(shù)據(jù)共享的頂層設計， 與國庫業(yè)務相關部門合作建設全國統(tǒng)一國庫業(yè)務信息系統(tǒng)， 打通數(shù)據(jù)壁壘，盤活部門數(shù)據(jù)庫，推動平臺整合利用，支撐國庫信息跨部門、跨層級、跨區(qū)域互認共享，并以此為基礎開發(fā)綜合監(jiān)管模塊， 充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等手段加強風險監(jiān)測，對重大風險做到早發(fā)現(xiàn)早預警。

（三）強化協(xié)同聯(lián)動機制建設

1.深化國庫監(jiān)督工作橫向協(xié)同。 各級財政部門抓好統(tǒng)籌規(guī)劃與指導工作，聯(lián)合人民銀行、稅務等有關部門共同開展國庫監(jiān)督工作， 做到全面鋪開、無縫銜接，實現(xiàn)信息互通、成果共享，形成監(jiān)督合力。

2.加強國庫監(jiān)督工作縱向聯(lián)動。 明確責任，實行分級負責、上下聯(lián)動的監(jiān)督模式，實現(xiàn)聯(lián)合發(fā)力。強化風險意識，及時下發(fā)國庫監(jiān)督下一階段的重點任務和工作指引， 確保各地區(qū)、 各部門、各單位能夠有效實施監(jiān)督工作。同時建立暢通無阻的信息互通機制， 確保下級機關對相關政策深刻理解、嚴格執(zhí)行，及時作出實踐反饋并主動報告， 有效反映國庫監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重大問題。

3.監(jiān)管與服務并重。 定期展開對各預算單位、監(jiān)管企業(yè)的政策解讀與培訓工作，從業(yè)務源頭上降低國庫資金風險， 增強參與單位和監(jiān)督工作實施部門之間的協(xié)同聯(lián)動。

（四）加強國庫監(jiān)督人員隊伍建設

人才隊伍建設一直是國庫監(jiān)管工作的重要組成部分， 是新形勢下做好國庫監(jiān)督工作的基礎。

1.加強監(jiān)督人員配置，建立儲備人才庫。 一方面，內挖潛力，充分利用現(xiàn)有人力資源，分析現(xiàn)有人才的業(yè)務專長，合理安排崗位分工，配優(yōu)配強監(jiān)督力量；另一方面，探索國庫監(jiān)督人才儲備體系的構建，培育一只忠誠、干凈、擔當?shù)膰鴰毂O(jiān)督人才“后備隊”。

2.完善國庫監(jiān)督人才激勵約束機制。 發(fā)揮考核指揮棒作用，獎優(yōu)罰劣，形成正向激勵。 一方面， 對于國庫監(jiān)督工作中表現(xiàn)突出的單位和個人，要予以表彰激勵；另一方面，對于國庫監(jiān)督工作成效不明顯或落后的單位及個人， 要采取措施及時督促。

3.加強監(jiān)督人員的培訓。 定期舉行政策解讀、 典型案例剖析， 專業(yè)知識與監(jiān)督技能培訓等，提升國庫監(jiān)督人員的政策水平和專業(yè)能力；不定期組織開展集中學習、 研討交流與業(yè)務競賽等活動，形成比學趕超、相互“取經”的良好學習氛圍。