規(guī)范金融科技創(chuàng)新筑牢金融發(fā)展“安全網(wǎng)”

楊彥紅 王瑞祥 馬鴻翔

金融科技的發(fā)展改變了中國(guó)的金融格局，中國(guó)的移動(dòng)支付服務(wù)、在線借貸等金融科技業(yè)務(wù)處于全球發(fā)展的前沿，數(shù)字人民幣也將給全球金融體系帶來(lái)根本性的變化。金融科技的發(fā)展給普惠金融、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了好處，但是金融科技創(chuàng)新也帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)與監(jiān)管挑戰(zhàn)，如金融監(jiān)管難度加大，大型金融科技公司的監(jiān)管難題以及數(shù)據(jù)安全與隱私問題，這都不利于金融科技長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，需要多措并規(guī)范金融科技創(chuàng)新，讓金融科技在安全的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

中國(guó)在許多金融科技領(lǐng)域已經(jīng)成為全球的領(lǐng)導(dǎo)者。根據(jù)畢馬威（KPMG）和金融科技投資公司H2Ventures發(fā)布的2019年全球金融科技100強(qiáng)榜單，螞蟻金服蟬聯(lián)榜首，京東數(shù)字科技位居第三。移動(dòng)支付，在線借貸等領(lǐng)域的發(fā)展比較成功，央行數(shù)字貨幣的實(shí)踐應(yīng)用也走在較前沿，試點(diǎn)工作正在穩(wěn)定擴(kuò)展推進(jìn)中。但金融技術(shù)的快速發(fā)展也帶來(lái)了金融風(fēng)險(xiǎn)，金融科技并沒有改變金融風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)，反而使金融風(fēng)險(xiǎn)更具隱蔽性、突發(fā)性、傳染性和系統(tǒng)性。因此需要為金融科技發(fā)展制定一個(gè)全面的監(jiān)管框架，在鼓勵(lì)創(chuàng)新和防范金融風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡，促進(jìn)金融科技健康可持續(xù)發(fā)展。

一、中國(guó)金融科技的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）移動(dòng)支付。中國(guó)的移動(dòng)支付發(fā)端于2013年，近幾年來(lái)迅速發(fā)展，移動(dòng)支付市場(chǎng)規(guī)模快速擴(kuò)張。目前，中國(guó)兩大移動(dòng)支付服務(wù)提供商一一支付寶和微信支付，各自擁有約10億用戶。長(zhǎng)尾特性使移動(dòng)支付平臺(tái)可以同時(shí)為海量客戶提供服務(wù)，智能手機(jī)等移動(dòng)終端不僅實(shí)現(xiàn)了海量接入，還顯著提升了用戶體驗(yàn)。在當(dāng)今中國(guó)，移動(dòng)支付服務(wù)占支付交易總數(shù)的80%。

（二）在線借貸。個(gè)人和小企業(yè)獲得銀行信貸的主要障礙之一是缺乏信用記錄或抵押品。阿里巴巴申請(qǐng)小額貸款公司牌照，以全面控制小額貸款業(yè)務(wù)。螞蟻金服建立內(nèi)部信用評(píng)分系統(tǒng)一一芝麻信用以加快貸款審批。它創(chuàng)造了“310模式”：貸款申請(qǐng)只需3分鐘，審批時(shí)間不到1秒，零人工干預(yù)。螞蟻金服小額貸款業(yè)務(wù)增長(zhǎng)迅速，總資產(chǎn)在2014年至2017年間翻了一番多。2019年，數(shù)字金融平臺(tái)首次超越數(shù)字支付，成為阿里巴巴集團(tuán)最大的營(yíng)收中心。

（三）央行數(shù)字貨幣。中國(guó)的央行數(shù)字貨幣實(shí)踐在全球范圍內(nèi)領(lǐng)先，也是為數(shù)不多已經(jīng)開始央行數(shù)字貨幣試點(diǎn)實(shí)踐的國(guó)家。中國(guó)的央行數(shù)字貨幣是數(shù)字貨幣和電子支付（DC/EP）的混合系統(tǒng)，由中央銀行發(fā)行，通過(guò)授權(quán)的運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)和兌換。2019年末，央行已經(jīng)完成了數(shù)字貨幣的頂層設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)制定、功能開發(fā)和操作測(cè)試，并開始在某些領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)。2020年10月，深圳市羅湖區(qū)面向民眾發(fā)放1000萬(wàn)元數(shù)字人民幣紅包，數(shù)字人民幣試點(diǎn)測(cè)試走入大眾視野，已經(jīng)形成了10+1的試點(diǎn)格局，即在深圳、蘇州等10個(gè)城市和北京冬奧會(huì)場(chǎng)景逐步開展試點(diǎn)工作。

二、中國(guó)金融科技的監(jiān)管現(xiàn)狀

近年來(lái)金融科技在中國(guó)迅速崛起，但也不可避免地引發(fā)了許多金融風(fēng)險(xiǎn)。為了防范和化解這些風(fēng)險(xiǎn)，政府部門監(jiān)管了很多金融科技的應(yīng)用領(lǐng)域，包括P2P貸款、第三方支付、互聯(lián)網(wǎng)基金等。

（一）監(jiān)管框架。中國(guó)的金融科技監(jiān)管框架較為完善，主要包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、委員會(huì)和自律協(xié)會(huì)等。中國(guó)人民銀行總體上領(lǐng)導(dǎo)金融科技監(jiān)管，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)支付，包括第三方支付。證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管眾籌和互聯(lián)網(wǎng)基金銷售，銀監(jiān)會(huì)及其地方機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)借貸（包括P2P和微貸）、互聯(lián)網(wǎng)信托和互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)金融。中國(guó)保監(jiān)會(huì)監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)。此外，2016年3月成立的國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)推動(dòng)行業(yè)自律。在2018年3月實(shí)施的機(jī)構(gòu)改革中，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)與中國(guó)保監(jiān)會(huì)合并為中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)，監(jiān)管職責(zé)合并。2017年第三次全國(guó)金融工作會(huì)議進(jìn)一步明確了地方財(cái)政局的監(jiān)管邊界。地方財(cái)政局負(fù)責(zé)“7+4”類金融機(jī)構(gòu)（小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司和投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會(huì)眾籌機(jī)構(gòu)、地方各類交易所）的審批和風(fēng)險(xiǎn)管理。

（二）主要監(jiān)管領(lǐng)域與監(jiān)管手段。一是網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管措施。在網(wǎng)絡(luò)借貸的發(fā)展過(guò)程中，P2P貨款市場(chǎng)過(guò)熱產(chǎn)生了平臺(tái)集合投資和欺詐行為等金融風(fēng)險(xiǎn)，網(wǎng)絡(luò)小額貸款出現(xiàn)了過(guò)度借貸、催收不當(dāng)、利率偏高、侵犯?jìng)€(gè)人隱私等問題，為了規(guī)范網(wǎng)絡(luò)借貸市場(chǎng)，2015年起，中國(guó)出臺(tái)了一系列政策與法規(guī)。如2016年銀監(jiān)會(huì)等部門出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》，2017年4月，銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于開展“現(xiàn)金貸”業(yè)務(wù)清理整頓工作的通知》，2019年1月，互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做實(shí)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸合規(guī)檢查及后續(xù)工作的通知（1號(hào)文）》。二是第三方支付的監(jiān)管措施。第三方支付的市場(chǎng)監(jiān)管較為規(guī)范，通過(guò)發(fā)放牌照、客戶條款、信息披露等進(jìn)行限制。中國(guó)人民銀行從2013年開始，先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策規(guī)范第三方支付市場(chǎng)，如2013年的《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》、2015的《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》和2019年的《關(guān)于非銀行支付機(jī)構(gòu)開展大額交易報(bào)告工作有關(guān)要求的通知》等。三是互聯(lián)網(wǎng)基金的監(jiān)管措施。由支付寶和天弘基金聯(lián)合推出的貨幣市場(chǎng)基金投資產(chǎn)品余額寶，在2017年成為全球總資產(chǎn)最大的貨幣市場(chǎng)基金。但是互聯(lián)網(wǎng)貨幣基金市場(chǎng)在沒有銀行執(zhí)照的情況下進(jìn)行期限轉(zhuǎn)換、信貸和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換，增加了社會(huì)融資成本。中國(guó)證監(jiān)會(huì)于2013年3月發(fā)布了《證券投資基金銷售管理辦法》，此外，還出臺(tái)了促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)基金銷售規(guī)范有序運(yùn)行的規(guī)定。2018年3月，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范貨幣市場(chǎng)基金互聯(lián)網(wǎng)銷售、贖回相關(guān)服務(wù)的指導(dǎo)意見》。

三、金融科技監(jiān)管存在的難點(diǎn)

（一）監(jiān)管難度加大，監(jiān)管要求提升。一是監(jiān)管存在滯后性。金融科技涉及大量技術(shù)創(chuàng)新，近幾年來(lái)發(fā)展速度極快，發(fā)展模式眾多，而監(jiān)管規(guī)則和框架的設(shè)立往往滯后于這些金融創(chuàng)新。二是金融科技創(chuàng)新涉及前沿高新技術(shù)，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)為支撐，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式與方面可能難以應(yīng)對(duì)這些新技術(shù)與風(fēng)險(xiǎn)的新特點(diǎn)，因此對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的技術(shù)資源、監(jiān)管方式以及監(jiān)管能力都提出了更高的要求。

（二）大型金融科技公司的監(jiān)管難題。雖然大科技公司通過(guò)革新支付服務(wù)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大利益，但它們也帶來(lái)了新的監(jiān)管挑戰(zhàn)。一方面，大型科技公司會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)份額更加集中，從而能夠進(jìn)一步集中市場(chǎng)力量，有可能引發(fā)新的金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如，大型科技公司擁有電子錢包中的大量客戶浮動(dòng)資金，擁有足夠的市場(chǎng)力量來(lái)影響銀行的利率。另一方面，鑒于大型科技公司金融活動(dòng)的獨(dú)特性，單純使用基于行為的監(jiān)管或基于主體的監(jiān)管模式不足以充分應(yīng)對(duì)各項(xiàng)政策挑戰(zhàn)，如在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，考慮到大型科技公司巨大的網(wǎng)絡(luò)外部性、數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)可能對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)，一般反托拉斯法由于其執(zhí)法緩慢可能不足以防止大型科技公司濫用市場(chǎng)支配地位對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生潛在的破壞性影響。

（三）數(shù)字安全與隱私保護(hù)問題?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代下，金融科技與數(shù)據(jù)使用緊密相關(guān)，數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)已經(jīng)成為金融創(chuàng)新中的一個(gè)重要問題。在沒有隱私問題的情況下，原則上更廣泛的數(shù)據(jù)共享可能會(huì)更有效。如果市場(chǎng)具有競(jìng)爭(zhēng)性，那么能夠更好地利用數(shù)據(jù)的提供者共享數(shù)據(jù)。但是自由共享數(shù)據(jù)會(huì)傷害個(gè)人的隱私利益。當(dāng)前數(shù)據(jù)法規(guī)不足以確保在訪問個(gè)人信息方面的個(gè)人權(quán)益，數(shù)據(jù)過(guò)度采集、非法共享以及隨意濫用現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，給隱私和消費(fèi)者保護(hù)帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。

四、金融科技的監(jiān)管建議

綜合考慮金融科技發(fā)展帶來(lái)的效益和風(fēng)險(xiǎn)，提出以下監(jiān)管建議：

（一）完善監(jiān)管框架，創(chuàng)新監(jiān)管手段。一是升級(jí)現(xiàn)有的宏觀審慎政策，納入金融科技的新特點(diǎn)。開發(fā)“沙盒”等新技術(shù)，以便在金融科技創(chuàng)新和金融穩(wěn)定之間取得平衡。所有金融交易都需要監(jiān)管，所有金融服務(wù)提供商都需要獲得適當(dāng)?shù)呐普?，避免不受監(jiān)管的金融創(chuàng)新事件再次發(fā)生，要加強(qiáng)金融準(zhǔn)入，提高金融效率，管理金融風(fēng)險(xiǎn)。二是應(yīng)用數(shù)字技術(shù)來(lái)監(jiān)管金融科技和其他金融業(yè)務(wù)。金融科技業(yè)務(wù)具有客戶多、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)快的典型特點(diǎn)，傳統(tǒng)的監(jiān)管方法并不適合。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)使用大數(shù)據(jù)分析工具，監(jiān)控實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)并監(jiān)測(cè)各種不正常的情況，以監(jiān)管科技應(yīng)對(duì)金融科技。

（二）主體監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合，全面監(jiān)管大型金融科技公司。一是提供支付、信貸和財(cái)富管理服務(wù)的大型技術(shù)提供商應(yīng)遵守與銀行相似的消費(fèi)者保護(hù)、反洗錢和反恐怖主義規(guī)則。二是在如果金融科技公司進(jìn)行資金風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換活動(dòng)，需要施加與銀行類似的審慎要求。三是在運(yùn)營(yíng)彈性和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，鑒于大型科技公司有巨大的網(wǎng)絡(luò)外部性，需要考慮為大型技術(shù)平臺(tái)建立基于特定主體的法規(guī)，更好地規(guī)范運(yùn)營(yíng)與競(jìng)爭(zhēng)。

（三）以技術(shù)和立法規(guī)范數(shù)據(jù)安全使用。一是開發(fā)新技術(shù)，在隱私數(shù)據(jù)識(shí)別、隱私數(shù)據(jù)評(píng)估、數(shù)據(jù)加密和安全存儲(chǔ)等方面做好技術(shù)支撐，幫助金融服務(wù)主體構(gòu)建數(shù)據(jù)安全防護(hù)機(jī)制。二是通過(guò)立法來(lái)規(guī)范數(shù)據(jù)使用。如引入一些關(guān)于數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)隱私的法律法規(guī)，允許在合法合規(guī)的前提下有選擇地共享某些類型的數(shù)據(jù)，同時(shí)讓個(gè)人更好地享有數(shù)據(jù)控制權(quán)和使用權(quán)。