基于內(nèi)控視角下的高職院校預(yù)算績效管理探索與優(yōu)化

陸正艷

（江蘇信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院審計(jì)處，江蘇 無錫 214153）

一、研究背景

作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長效保障機(jī)制，內(nèi)部控制在提升行政事業(yè)單位治理水平方面發(fā)揮巨大作用。 隨著預(yù)算績效管理工作的重視程度逐漸提高，高職院校預(yù)算績效管理取得了一定成效，但在具體實(shí)施的過程中仍然存在許多問題。 因此，從內(nèi)控視角下分析高職院校預(yù)算績效管理機(jī)制，可以為同類型高校提供借鑒，從而達(dá)到提升預(yù)算績效管理水平的目的①。

在預(yù)算績效管理方面，中發(fā)〔2018〕34 號(hào)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》文件，是指導(dǎo)性文件，它首先明確了預(yù)算管理制度對(duì)于推進(jìn)國家治理有著重大意義。 2019 年，教育部教財(cái)〔2019〕6 號(hào)《教育部關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》文件，進(jìn)一步明確高校在預(yù)算績效管理方面所承擔(dān)的任務(wù)②。 在內(nèi)部控制方面， 最先由財(cái)政部提出內(nèi)控管理要求，2012年， 財(cái)政部文件《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，將內(nèi)控規(guī)范、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的要求具體到行政事業(yè)單位中。 而在2016 年教育部出臺(tái)的《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南(試行)》中，則將內(nèi)控要求進(jìn)一步具體到教育領(lǐng)域， 提出要努力推動(dòng)部屬各高等學(xué)校完善內(nèi)控機(jī)制，提高內(nèi)部管理水平③。

二、淺談高職院校預(yù)算管理存在問題

（一）算績效管理機(jī)制有待完善

目前，針對(duì)非“雙高計(jì)劃”高職院校尚未出臺(tái)相關(guān)管理辦法進(jìn)行規(guī)定，預(yù)算績效管理的牽頭部門大多為單位財(cái)務(wù)部門，缺少一套完整的，自上而下的預(yù)算績效管理機(jī)制。 因此，存在“預(yù)算績效管理是財(cái)務(wù)部門的事”，部門整體績效、專項(xiàng)績效、內(nèi)部控制報(bào)告由固定部門完成的現(xiàn)象，這對(duì)提升高職院校預(yù)算績效管理水平是不利的。 加之，傳統(tǒng)的資料匯總方式往往造成預(yù)算績效數(shù)據(jù)時(shí)滯，且未有完善的績效評(píng)價(jià)機(jī)制，相關(guān)預(yù)算績效數(shù)據(jù)未經(jīng)過單位集體商討，因此造成單位管理人員對(duì)預(yù)算績效管理認(rèn)知產(chǎn)生偏差，數(shù)據(jù)應(yīng)用的指導(dǎo)性大打折扣。

（二）預(yù)算績效管理意識(shí)不強(qiáng)，職責(zé)不清

在預(yù)算編制階段，學(xué)校各部門并未充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算績效的重要性， 將預(yù)算工作定位為部門申報(bào)、學(xué)校統(tǒng)籌管理的一項(xiàng)階段性工作，忽略了預(yù)算績效對(duì)于部門發(fā)展、 學(xué)校整體實(shí)力提升的全局性作用，還容易造成分工職責(zé)不清。 因此在績效評(píng)價(jià)的過程中，停留在定任務(wù)、走形式的階段，并不能將預(yù)算績效管理的實(shí)質(zhì)效果顯現(xiàn)出來。 造成了工作量的浪費(fèi)，實(shí)質(zhì)上降低了單位管理的效率，進(jìn)而加大了財(cái)務(wù)人員的工作量。 難以調(diào)動(dòng)各部門工作積極性，預(yù)算績效管理難以形成全員參與局面。

（三）預(yù)算績效管理和內(nèi)控流程固化缺少信息支撐

在多年的探索下，大部分高職院已經(jīng)初步建立了預(yù)算管理信息系統(tǒng)。 但從內(nèi)控視角來看，目前高職院校預(yù)算績效管理的信息化建設(shè)還存在流程固化程度低、信息孤島、監(jiān)督力較弱等問題。 具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，隨著內(nèi)控流程的建立，高職院校業(yè)務(wù)流程相對(duì)清晰， 但隨著制度廢改立的推進(jìn)，很多內(nèi)控流程尚未進(jìn)行及時(shí)更新，內(nèi)控流程的固化程度也相對(duì)較低，信息化流程的更新速度存在一定的滯后現(xiàn)象。 第二，各模塊之間還存在信息孤島，有時(shí)甚至在執(zhí)行期間發(fā)現(xiàn)問題后再進(jìn)行數(shù)據(jù)導(dǎo)出和抓取，導(dǎo)致工作效率受到影響，項(xiàng)目進(jìn)度受到阻礙。 第三，信息化管理人員一般為非財(cái)務(wù)人員，對(duì)于預(yù)算績效管理的工作不了解， 缺乏內(nèi)控思維，管理技能相對(duì)薄弱，降低了資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

（四）預(yù)算績效業(yè)績?cè)u(píng)估缺乏專業(yè)指導(dǎo)

受到人員編制、 經(jīng)費(fèi)投入等多方面的制約，高職院校在預(yù)算績效管理的專業(yè)化人才培養(yǎng)上有所匱乏。 財(cái)務(wù)部門的預(yù)算績效管理工作受制于專業(yè)知識(shí)有限、項(xiàng)目認(rèn)知不全，不能夠全面反映出項(xiàng)目的真實(shí)績效，無法客觀、公正、科學(xué)地制定和執(zhí)行預(yù)算績效目標(biāo)。 導(dǎo)致預(yù)算績效評(píng)估質(zhì)量不高，資金績效反映不真實(shí)，嚴(yán)重影響預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的順利進(jìn)行。 同時(shí)，績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用力度不強(qiáng)。 目前，高職院?？冃гu(píng)估周期大多為一年，對(duì)于跨年度項(xiàng)目缺少跟蹤監(jiān)督。 而在項(xiàng)目實(shí)施的過程中，往往在申報(bào)績效指標(biāo)的時(shí)候填報(bào)已實(shí)現(xiàn)、易實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，或者通過績效調(diào)整來規(guī)避后續(xù)實(shí)施過程中出現(xiàn)自評(píng)不合格的風(fēng)險(xiǎn)。 但是，在實(shí)質(zhì)上造成了績效評(píng)價(jià)的效果未得到充分發(fā)揮。

三、內(nèi)控視角下的高職院校預(yù)算績效管理探索與優(yōu)化

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，明確預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)規(guī)則

重點(diǎn)工作為：一是及時(shí)修訂高職院校預(yù)算績效管理辦法。 可依據(jù)預(yù)算法、政策文件，充分認(rèn)識(shí)項(xiàng)目事前評(píng)估的重要性，壓實(shí)歸口管理主體責(zé)任。 不斷細(xì)化預(yù)算編制，尤其在編制政府采購預(yù)算、專項(xiàng)預(yù)算等時(shí)，要細(xì)化建設(shè)內(nèi)容，便于以后加快項(xiàng)目建設(shè)。強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向，在“一上”申報(bào)時(shí)，需同步編制項(xiàng)目績效。 強(qiáng)化考核和結(jié)果應(yīng)用，進(jìn)一步明確預(yù)算績效考核的獎(jiǎng)懲機(jī)制， 在執(zhí)行過程中適時(shí)開展績效監(jiān)控。 二是及時(shí)修訂學(xué)校預(yù)算項(xiàng)目庫管理辦法。 以項(xiàng)目庫建設(shè)為重要抓手，不斷探索形成高效、科學(xué)的管理機(jī)制，從而提高項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性、合理性、有效性和前瞻性，重點(diǎn)在項(xiàng)目入庫、排序、建設(shè)、評(píng)價(jià)、退庫等多個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行責(zé)任監(jiān)管、 追蹤問效，確保項(xiàng)目資金安全、規(guī)范、有效使用，項(xiàng)目建設(shè)取得預(yù)期成效。 同時(shí)，建議學(xué)校強(qiáng)化歸口管理，科學(xué)論證，不斷提升入庫項(xiàng)目的質(zhì)量④。

（二）注重提升預(yù)算績效管理意識(shí)，明確職責(zé)權(quán)限

主要工作：一是加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)力度。 在業(yè)財(cái)融合的基礎(chǔ)上，加大政策宣傳和推廣的力度，不斷將預(yù)算績效管理的意識(shí)灌輸給各部門，將績效考核作為年終工作考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。 同時(shí)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程培訓(xùn)力度，提升各部門對(duì)于內(nèi)控流程的熟悉程度，建立規(guī)范的審簽流程，營造良好的預(yù)算績效管理環(huán)境。 二是進(jìn)一步明確審批權(quán)限。 進(jìn)一步明確學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)審批權(quán)限，根據(jù)“誰分管、誰審批”的原則，在預(yù)算編制、合同簽訂、采購審批、經(jīng)費(fèi)支出等方面明確業(yè)務(wù)流程審批權(quán)限。 高職院校專業(yè)設(shè)置緊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，項(xiàng)目數(shù)量較多，更新快，單個(gè)項(xiàng)目涉及的屬性復(fù)雜。 在系統(tǒng)設(shè)置中可建立多個(gè)切面，按照分管領(lǐng)導(dǎo)、分管業(yè)務(wù)、建設(shè)類型、預(yù)算大類等明確審批權(quán)限。三是完善內(nèi)控監(jiān)督體系。從項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算執(zhí)行、績效考核、內(nèi)控審計(jì)、內(nèi)控評(píng)價(jià)、紀(jì)委監(jiān)察審計(jì)等多個(gè)程序入手， 形成一套由單位領(lǐng)導(dǎo)牽頭，內(nèi)審監(jiān)察部門有效配合，財(cái)務(wù)部門積極協(xié)作，各業(yè)務(wù)條線密切聯(lián)動(dòng)的內(nèi)控監(jiān)督體系⑤。

（三）用信息化手段推進(jìn)內(nèi)控流程固化，進(jìn)一步打破信息孤島

在工作中，一是要及時(shí)更新內(nèi)控流程。 根據(jù)制度廢改立進(jìn)程，及時(shí)更新內(nèi)控流程。 作為信息化推進(jìn)的關(guān)鍵步驟，內(nèi)控流程的建立是信息化開展的第一步驟，也是行動(dòng)指南。 學(xué)校需要組織內(nèi)控流程的集中更新匯編，并反饋至信息化建設(shè)部門。 對(duì)于涉及線上流程的，尤其涉及審簽權(quán)限、責(zé)任部門等核心環(huán)節(jié)的，則需要及時(shí)進(jìn)行修正和完善。 此外，通過更新內(nèi)部控制流程，不僅可以將預(yù)算績效、經(jīng)費(fèi)收支、貨物采購、合同簽訂、資產(chǎn)管理、科研等核心業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范， 也有助于提升學(xué)校整體的辦學(xué)效率。二是要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)對(duì)接。 在現(xiàn)有情況下，完全打破各信息系統(tǒng)之間的壁壘有很大的難度，學(xué)?？蓪⒇?cái)務(wù)核算、預(yù)算績效、采購、合同等重要的管理信息系統(tǒng)進(jìn)行初步的數(shù)據(jù)對(duì)接， 抓取重點(diǎn)數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)更新頻率。 例如學(xué)校需要將預(yù)算績效信息錄入， 再通過核算系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)算分配和經(jīng)費(fèi)支出。而預(yù)算執(zhí)行結(jié)果則反饋至預(yù)算管理系統(tǒng)中，同時(shí)將采購合同管理系統(tǒng)融入其中。 抓取相關(guān)信息，進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)對(duì)接的精準(zhǔn)性和及時(shí)性，方便管理層及時(shí)了解最新數(shù)據(jù)，提升決策科學(xué)性。 三是要建立暢通的信息化反饋平臺(tái)。 高職院校還需要對(duì)預(yù)算管理流程進(jìn)行不斷優(yōu)化， 尤其對(duì)工作流要進(jìn)行優(yōu)化，不斷提高預(yù)算的可操作性。 學(xué)校信息化建設(shè)部門建立、管理多個(gè)線上工作流，主要涉及財(cái)務(wù)管理、人事管理、學(xué)生管理、資產(chǎn)管理等領(lǐng)域。 因此，在執(zhí)行相關(guān)工作流時(shí)，需要建立反饋和調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)于不適用的工作流要及時(shí)予以糾偏，保障預(yù)算與執(zhí)行的一致性。

（四）注重預(yù)算管理人才培養(yǎng)，緊跟政策動(dòng)態(tài)

在工作中，一是要提升崗位適配性，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效考核的人才培養(yǎng)。 定期或不定期開展預(yù)算績效管理專業(yè)化學(xué)習(xí)，強(qiáng)化崗位適配性。 通過預(yù)算布置會(huì)、下達(dá)會(huì)、預(yù)算執(zhí)行推進(jìn)會(huì)等校內(nèi)會(huì)議，向與會(huì)人員傳達(dá)預(yù)算績效理念，從思想認(rèn)知、專業(yè)操作和具體實(shí)踐等多個(gè)維度，提高部門在預(yù)算績效考核中的執(zhí)行能力，提高考核合格率。 二是要及時(shí)跟進(jìn)最近政策。 了解和掌握最新政策動(dòng)態(tài)，并與校內(nèi)實(shí)際情況進(jìn)行結(jié)合，不斷進(jìn)行調(diào)整，以提升效率。

（五）建立預(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用力度

一是要利用大數(shù)據(jù)手段分析數(shù)據(jù)。 在項(xiàng)目全過程監(jiān)督中，學(xué)?？山㈩A(yù)算績效管理數(shù)據(jù)庫，囊括項(xiàng)目基本信息、預(yù)算數(shù)據(jù)、績效管理情況等，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類。 利用大數(shù)據(jù)手段，分析獲得關(guān)鍵指標(biāo)，為學(xué)校的整體評(píng)估提供科學(xué)依據(jù)。 二是要及時(shí)跟蹤反饋整改結(jié)果。 學(xué)校預(yù)算績效管理部門需要及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋至各二級(jí)學(xué)院和部門，并適時(shí)給予指導(dǎo)意見。 學(xué)?？删C合評(píng)價(jià)整改表現(xiàn)，將其作為年度評(píng)優(yōu)、項(xiàng)目申報(bào)的考慮因素，強(qiáng)化績效激勵(lì)約束。 對(duì)于表現(xiàn)較差的，也將視情況進(jìn)行通報(bào)。 三是將內(nèi)部控制貫穿決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋全流程。 內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)要貫穿于學(xué)校決策、 執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋學(xué)校以“預(yù)算管理為基礎(chǔ)、資金管控為核心”的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和以“立德樹人為目標(biāo)”的非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，做到切實(shí)可行、便于管理。 重點(diǎn)從預(yù)算績效、收支、采購、資產(chǎn)、合同、科研等業(yè)務(wù)入手，結(jié)合政策法規(guī)、單位制度等，通過內(nèi)控流程的信息化固化，建立一套融合績效評(píng)價(jià)、監(jiān)督反饋的全流程體系，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理體系和治理能力的顯著提升（圖1）。

圖1 內(nèi)控全流程建設(shè)總體思路

四、結(jié)論

隨著高職教育改革的不斷深入，內(nèi)部控制體系的不斷完善， 高職院校更要牢固樹立績效理念，立足自身實(shí)際。 在構(gòu)建并完善預(yù)算績效管理機(jī)制的同時(shí)，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)、完善內(nèi)控流程、強(qiáng)化信息化應(yīng)用、提升專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。 設(shè)置高質(zhì)量、科學(xué)化、精準(zhǔn)化的績效指標(biāo)，改進(jìn)工作流程，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，不斷加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效的監(jiān)督。 拓寬績效管理的廣度和深度，促進(jìn)各部門能夠真正站在學(xué)校治理水平提升的宏觀層面進(jìn)行思考，腳踏實(shí)地履行好自身的責(zé)任，在高職院校財(cái)力有限的情況下努力實(shí)現(xiàn)資源的有效分配， 充分發(fā)揮資源配置和使用效益，提升高校的運(yùn)行活力和發(fā)展空間，推動(dòng)高職院校高質(zhì)量發(fā)展。