當(dāng)前農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域存在問(wèn)題及對(duì)策初探

□文/王芹

伴隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的不斷提高、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活方式發(fā)生質(zhì)的變化，大批農(nóng)村富余勞動(dòng)力從以原有的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)為主業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從而促進(jìn)了繼“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”之后“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”這一我國(guó)農(nóng)民又一次偉大創(chuàng)舉的蓬勃發(fā)展，但在具體實(shí)踐過(guò)程中，受宣傳發(fā)動(dòng)認(rèn)識(shí)不到位、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)為政績(jī)而行政干預(yù)、流轉(zhuǎn)雙方法治意識(shí)淡薄等影響，當(dāng)前農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域或多或少地存在一些問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，不僅阻礙農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，而且還成為誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)不和諧、不穩(wěn)定的因素之一。所以，正確處理好當(dāng)前農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域存在的問(wèn)題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題

（一）行政干預(yù)。個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)干部為了任內(nèi)政績(jī)，不顧自然條件、專業(yè)化生產(chǎn)技術(shù)水平、產(chǎn)品市場(chǎng)銷路等因素影響，讓承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，“壘大戶”，盲目發(fā)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)。結(jié)果是有了規(guī)模無(wú)產(chǎn)量，或是有了產(chǎn)量無(wú)質(zhì)量，產(chǎn)品銷路不暢。領(lǐng)導(dǎo)任期一滿，拍屁股走人，造成流轉(zhuǎn)雙方互不收益，引發(fā)矛盾，由此引發(fā)的上訪事件幾乎每天都有。

（二）受讓方擅自改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。有的受讓方以“經(jīng)營(yíng)權(quán)自主”“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”等為由，在流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的土地上發(fā)展育林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，農(nóng)地非糧化現(xiàn)象突出。轉(zhuǎn)出方已收取流轉(zhuǎn)費(fèi)用，對(duì)此視而不見(jiàn)充耳不聞；發(fā)包方更是不盡責(zé)任，疏于監(jiān)督管理。

（三）受讓方違規(guī)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押。有的受讓方以資金緊張為由，未經(jīng)原承包方（轉(zhuǎn)出方）同意即報(bào)發(fā)包方批準(zhǔn)備案，擅自將流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押。

（四）流轉(zhuǎn)雙方未簽訂正式書(shū)面流轉(zhuǎn)合同書(shū)。流轉(zhuǎn)雙方是本村村民的，要么以口頭協(xié)議（君子協(xié)定）為主，要么簽訂的流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，為日后出現(xiàn)流轉(zhuǎn)矛盾糾紛埋下隱患。

（五）履行流轉(zhuǎn)合同義務(wù)不到位。有的流轉(zhuǎn)雙方盡管也簽訂了書(shū)面流轉(zhuǎn)合同書(shū)，但一方或雙方不講誠(chéng)信，公說(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理，不遵守合同約定、不履行合同義務(wù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（六）超越原土地承包期限，原承包方違規(guī)收取多年的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。有的承包戶在承包的土地即將到期時(shí)，不通過(guò)發(fā)包方的同意，在受讓方不知情的情況下，一次性收取多年的流轉(zhuǎn)費(fèi)用后溜之大吉，人為給發(fā)包方和受讓方制造矛盾糾紛。

（七）未經(jīng)原承包方的書(shū)面委托，僅憑一時(shí)關(guān)系相處不錯(cuò)，違規(guī)流轉(zhuǎn)原承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。有的村干部或村民在原承包方不在場(chǎng)的情況下，大包大攬地將原承包方承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給受讓方，造成三方矛盾重重。

（八）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，發(fā)包方、原承包方疏于對(duì)受讓方的監(jiān)督管理。有的發(fā)包方和承包方在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂完畢后，坐等收取流轉(zhuǎn)費(fèi)用，對(duì)受讓方的經(jīng)營(yíng)行為不管不問(wèn)，疏于監(jiān)督管理。致使農(nóng)地非農(nóng)用、拋荒、盜土、破壞土地生態(tài)等違法犯罪現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（九）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，想轉(zhuǎn)出的轉(zhuǎn)不出去，想轉(zhuǎn)入的又轉(zhuǎn)不來(lái)，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。目前，在廣大農(nóng)村，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)大都在農(nóng)戶與農(nóng)戶熟人之間很小范圍間內(nèi)自發(fā)進(jìn)行，也有一部分是通過(guò)村里的傳統(tǒng)經(jīng)紀(jì)人按照傳統(tǒng)的買賣方式搭橋流轉(zhuǎn)，正規(guī)的流轉(zhuǎn)中介組織較少，更談不上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。有的地方，雖然也成立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，但專業(yè)技術(shù)知識(shí)欠缺，服務(wù)能力滯后，信息面狹窄，渠道不暢通，市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制尚未建立。這些因素的存在，或多或少不同程度地影響了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的正常流轉(zhuǎn)。

二、解決當(dāng)前農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域存在問(wèn)題的對(duì)策

（一）教育引導(dǎo)主要領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，為政一任，造福一方。一切從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，在遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，順其自然，積極引導(dǎo)有流轉(zhuǎn)意愿的土地承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。嚴(yán)禁以行政命令、威逼利誘等方式手段強(qiáng)迫或阻礙承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）確保農(nóng)地農(nóng)用，流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的耕地必須用于糧食、油料、蔬菜等生產(chǎn)。嚴(yán)禁打著“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”“鄉(xiāng)村振興”等旗號(hào)使“耕地非農(nóng)化”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源（國(guó)土）部門等要加大巡察力度，嚴(yán)厲打擊毀壞耕地的不法行為，確保受讓方流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的土地必須用于糧、油、菜等生產(chǎn)。讓中國(guó)人的飯碗牢牢端在中國(guó)人自己手里，讓中國(guó)人的飯碗里盛滿中國(guó)人自己生產(chǎn)的糧食。

（三）受讓方確因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)生資金周轉(zhuǎn)困難而需要以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)及向金融部門融資擔(dān)保的，須首先取得原承包方書(shū)面同意，并向發(fā)包方備案。嚴(yán)禁未經(jīng)承包方同意和發(fā)包方備案，私自將流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押。

（四）流轉(zhuǎn)雙方一定要根據(jù)雙方的真實(shí)意愿，簽訂條款完備的書(shū)面土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，盡量避免口頭協(xié)議式的“君子協(xié)定”。原承包方委托發(fā)包方、中介組織及他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，受委托方必須出具由原承包方本人簽字并按指紋的書(shū)面委托書(shū)。

（五）受讓方在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一定要把握好“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”中的“度”。要綜合考慮自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、資金來(lái)源、農(nóng)業(yè)技術(shù)熟練程度與社會(huì)化服務(wù)水平、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)行情變化能力等因素，因地制宜，循序漸進(jìn)。不要盲目“壘大戶”、妄想“一口吃成大胖子”，要讓“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”適合自己的“度”。

（六）受讓方流轉(zhuǎn)原承包方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須在承包方的承包期限內(nèi)。受讓方在流轉(zhuǎn)承包方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，一定要認(rèn)清承包方的原承包合同承包期限，不能超越原承包合同期限流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（七）原發(fā)包方、承包方在完成受讓方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，要一起加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地監(jiān)管。對(duì)發(fā)現(xiàn)擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒、破壞土地生態(tài)環(huán)境等違法行為，要及時(shí)予以制止，并上報(bào)有關(guān)部門。切實(shí)改變“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已流轉(zhuǎn)完，發(fā)包方承包方不用管”的錯(cuò)誤思想。

（八）加強(qiáng)普法教育，積極引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方學(xué)法用法守法，正確處理因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而發(fā)生的合同糾紛。既然是合同，可能會(huì)由于一些自然不可控的、市場(chǎng)的、人為的等因素發(fā)生矛盾糾紛。在矛盾糾紛發(fā)生后，流轉(zhuǎn)雙方要本著“以和為貴、誠(chéng)實(shí)守信”的理念，及時(shí)找到發(fā)包方、農(nóng)村土地承包合同管理部門、司法部門調(diào)處，不要?jiǎng)虞m上訪。各相關(guān)部門要主動(dòng)作為，依據(jù)《民法典》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)進(jìn)行妥善處理合同糾紛，積極化解矛盾。