“阿爾忒彌斯”計(jì)劃國際合作及政策法律分析

齊晶 潘曉沛 劉新穎 翟冠華

（1 航天東方紅衛(wèi)星有限公司 2 北京空間科技信息研究所 3北京衛(wèi)星環(huán)境工程研究所）

2022年11月16日，美國新一代登月火箭“空間發(fā)射系統(tǒng)”（SLS）于肯尼迪航天中心（KSC）成功發(fā)射，攜帶“獵戶座”（Orion）飛船和10顆立方星，正式開始執(zhí)行阿爾忒彌斯-1（Artemis-1）任務(wù)，這也標(biāo)志著美國國家航空航天局（NASA）主導(dǎo)的“阿爾忒彌斯”月球探索計(jì)劃第一階段任務(wù)正式啟動(dòng)。美國于2020年正式提出“阿爾忒彌斯”計(jì)劃，旨在通過實(shí)現(xiàn)載人登月，建立常態(tài)化月球駐留機(jī)制，為未來載人登陸火星任務(wù)奠定基礎(chǔ)。本文以國際合作和規(guī)則文件為著眼點(diǎn)，通過分析美國“阿爾忒彌斯”計(jì)劃國際合作目的、機(jī)制與特點(diǎn)，討論《阿爾忒彌斯協(xié)定》（Artemis Accords）中的焦點(diǎn)法律問題。

1 “阿爾忒彌斯”計(jì)劃國際合作情況分析

2017年，時(shí)任美國總統(tǒng)的特朗普簽署《航天政策1號(hào)令》（SPD-1），正式批準(zhǔn)“阿爾忒彌斯”計(jì)劃。自此，美國通過多個(gè)渠道和平臺(tái)，由白宮牽頭、NASA具體實(shí)施，積極推動(dòng)與友好國家和組織簽訂合作協(xié)定。2020年國際宇航大會(huì)（IAC）期間，NASA與澳大利亞、加拿大、日本、盧森堡、意大利、英國和阿聯(lián)酋的航天主管機(jī)構(gòu)簽署了《阿爾忒彌斯協(xié)定》，由此拉開了“阿爾忒彌斯”計(jì)劃國際合作的序幕。此后，美國靈活運(yùn)用已有多邊、雙邊合作機(jī)制，拓展友好合作關(guān)系，進(jìn)一步擴(kuò)大“阿爾忒彌斯”國際合作范圍，吸納多個(gè)新興航天國家。截至2023年7月31日，NASA已與28個(gè)國家正式簽署《阿爾忒彌斯協(xié)定》，并與歐洲航天局（ESA）簽署了諒解備忘錄，既有核心軍事盟友參與其中，也有共同利益訴求的其他國家。

在此基礎(chǔ)上，NASA進(jìn)一步明確“阿爾忒彌斯”計(jì)劃的合作分工，已公布的分工情況包括由ESA為“門戶”（Gateway）空間站提供“國際居住艙”（iHab）及可提供額外通信能力的服務(wù)艙（ESPRIT）；日本宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)（JAXA）提供居住艙部件和后勤補(bǔ)給；加拿大航天局（CSA）為“門戶”項(xiàng)目提供加拿大臂-3（Canadarm-3）等。與此對(duì)應(yīng)，美國將為部分伙伴國家提供將航天員送入太空的機(jī)會(huì)。

合作目的

（1）牢固美國在全球航天的領(lǐng)導(dǎo)地位

“阿爾忒彌斯”計(jì)劃意在牢固美國領(lǐng)導(dǎo)地位，對(duì)內(nèi)樹立國家威望、提升民眾凝聚力，對(duì)外彰顯美國航天實(shí)力。美國曾通過“阿波羅”（Apollo）計(jì)劃，合舉國之力達(dá)成人類首次載人登月。相比之下，“阿爾忒彌斯”計(jì)劃進(jìn)度緊張，預(yù)算有限，憑美國一國之力難以完全實(shí)現(xiàn)。通過吸引更多“志同道合”的伙伴國家加入“阿爾忒彌斯”計(jì)劃，在美國主導(dǎo)的前提下，借助伙伴國家的力量實(shí)現(xiàn)月球乃至火星的探測(cè)與開發(fā)，確保美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。

（2）主導(dǎo)月球及深空探測(cè)的規(guī)則體系

新一輪月球與深空探測(cè)熱潮持續(xù)升溫，但規(guī)范月球探測(cè)活動(dòng)的唯一國際公約《關(guān)于各國在月球和其他天體上活動(dòng)的協(xié)定》（以下簡稱《月球協(xié)定》）缺乏美國、俄羅斯和中國等航天大國的加入，美國更是多次明確表態(tài)不接受該協(xié)定。專門適用于月球及深空探測(cè)的國際規(guī)則幾乎仍處于空白狀態(tài)，當(dāng)前正處于規(guī)則塑造的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期?！栋栠瘡浰箙f(xié)定》適用領(lǐng)域既包括最初提出的月球和火星探測(cè)，還納入了小行星和彗星探測(cè)任務(wù)，以及在繞月和繞火星軌道乃至地月拉格朗日點(diǎn)上開展的活動(dòng)，美國意圖以《阿爾忒彌斯協(xié)定》為抓手，在盟友的支持下，主導(dǎo)制定月球與深空探測(cè)國際規(guī)則體系，擠壓他國發(fā)展空間。

（3）促進(jìn)商業(yè)航天發(fā)展，謀求經(jīng)濟(jì)利益

“阿爾忒彌斯”計(jì)劃引入大量商業(yè)主體參與，如NASA選擇3家美國商業(yè)公司為“阿爾忒彌斯”計(jì)劃設(shè)計(jì)和開發(fā)月球著陸器、推動(dòng)商業(yè)化宇航服研發(fā)等；《阿爾忒彌斯協(xié)定》以規(guī)則的形式，賦予私人獲得開采空間資源的所有權(quán)?！鞍栠瘡浰埂庇?jì)劃的商業(yè)化合作路徑有助于降低研制成本，激發(fā)國內(nèi)商業(yè)航天企業(yè)活力，進(jìn)一步搶占國際航天市場(chǎng)份額，獲取更大經(jīng)濟(jì)利益，為航天技術(shù)的突破提供持續(xù)市場(chǎng)資金保障，同時(shí)促進(jìn)美國商業(yè)航天的發(fā)展。

以美國為主導(dǎo)的合作機(jī)制

美國以《阿爾忒彌斯協(xié)定》為抓手，建立月球探索國際聯(lián)盟，突出其主導(dǎo)地位。航天國際合作通常以簽署合作聲明或其他意向書為機(jī)制載體，如美國牽頭的“國際空間站”（ISS）項(xiàng)目的合作文件包括政府間協(xié)議、諒解備忘錄以及合同。目前，“阿爾忒彌斯”計(jì)劃公開的合作文件為《阿爾忒彌斯協(xié)定》，其性質(zhì)是單一國家主導(dǎo)的多個(gè)雙邊“共識(shí)”（Accords）組合。美國采取雙邊的合作形式，建立自己與各簽署國的磋商渠道，而各簽署國之間并無這一渠道，這就確立并加強(qiáng)了美國在“阿爾忒彌斯”計(jì)劃中的主導(dǎo)地位。各簽署國將月球探索訴求加入“阿爾忒彌斯”計(jì)劃，形成美國牽頭的利益共同體，由美國主導(dǎo)、代表美國核心利益的月球探索國際聯(lián)盟得以建立。

合作特點(diǎn)

（1）美國掌控國際合作主導(dǎo)地位和主動(dòng)權(quán)

《阿爾忒彌斯協(xié)定》內(nèi)容由美國單方面制定，從2019年10月開始內(nèi)容構(gòu)思到2020年5月的10項(xiàng)原則宣布期間，無公開資料顯示美國與其他國家之間進(jìn)行過溝通協(xié)商?！鞍栠瘡浰埂庇?jì)劃為美國國內(nèi)航天計(jì)劃，《阿爾忒彌斯協(xié)定》則類似于合同中的“格式條款”，由處于優(yōu)勢(shì)地位的一方擬定具體內(nèi)容，相對(duì)方只能全盤接受或全盤反對(duì)，“議價(jià)”空間極小。在以雙邊“共識(shí)”為基礎(chǔ)構(gòu)建的相互依賴關(guān)系中，這些國家擁有比美國更高的脆弱性，而且難以通過多邊協(xié)商借助結(jié)盟的力量抵消美國的優(yōu)勢(shì)，美國主導(dǎo)地位由此進(jìn)一步鞏固。通過與不同伙伴國家分別簽訂《阿爾忒彌斯協(xié)定》，在一定程度上達(dá)到了多邊協(xié)定的效果。

（2）構(gòu)建“志同道合”、有限開放的“朋友圈”

《阿爾忒彌斯協(xié)定》的首批簽署國家強(qiáng)烈認(rèn)同該文件所提出的原則，這種認(rèn)同是美國構(gòu)建其主導(dǎo)的月球探索國際聯(lián)盟的基礎(chǔ)。通過在2020年IAC大會(huì)期間簽署協(xié)定的方式進(jìn)行宣傳，美國逐步拓展合作范圍。美國推行價(jià)值觀外交，反復(fù)強(qiáng)調(diào)其合作對(duì)象必須與其“志同道合”，在月球及深空探測(cè)領(lǐng)域進(jìn)一步拉攏盟友、排擠對(duì)手，“只有遵守美國所認(rèn)可的行為準(zhǔn)則”，才能加入《阿爾忒彌斯協(xié)定》，從而塑造代表美國利益的國際行為準(zhǔn)則。

（3）利用既有合作關(guān)系“綁架”合作伙伴

美國擬建的月球軌道空間站“門戶”項(xiàng)目早于“阿爾忒彌斯”計(jì)劃提出，本意在于延續(xù)“國際空間站”合作伙伴關(guān)系的多邊項(xiàng)目，由美國、歐洲航天局、日本和加拿大等聯(lián)合研制“門戶”空間站?！鞍栠瘡浰埂庇?jì)劃將“門戶”項(xiàng)目并入其中，成為“阿爾忒彌斯”計(jì)劃的組成部分。美國通過這種方式“綁架”傳統(tǒng)合作伙伴，若不加入“阿爾忒彌斯”計(jì)劃則需退出“門戶”項(xiàng)目，由此增加這些伙伴放棄合作的成本?！栋栠瘡浰箙f(xié)定》以及后續(xù)的“阿爾忒彌斯”計(jì)劃雙邊合作協(xié)定，由NASA與合作國家航天局簽署，簽署效率更高，靈活性更強(qiáng)。

2 《阿爾忒彌斯協(xié)定》內(nèi)容分析

NASA于2020年5月15日公布《阿爾忒彌斯協(xié)定》，通過與希望參與“阿爾忒彌斯”計(jì)劃的國家簽訂該文件，達(dá)成實(shí)質(zhì)上的國際合作，支持創(chuàng)建“安全、和平與繁榮”的未來太空?！栋栠瘡浰箙f(xié)定》旨在通過一套切實(shí)可行的原則、指導(dǎo)方針和最佳實(shí)踐，確立共同愿景，出于推進(jìn)“阿爾忒彌斯”計(jì)劃的意圖，加強(qiáng)對(duì)外層空間民用探索和利用的治理。其主要內(nèi)容包括：宗旨、目的、透明度、互操作性、緊急援助、空間物體登記、科學(xué)數(shù)據(jù)發(fā)布、保護(hù)外空遺產(chǎn)、空間資源、消除沖突活動(dòng)、軌道碎片和航天器處置。

特點(diǎn)分析

（1）體系框架相對(duì)完備

整體看，《阿爾忒彌斯協(xié)定》提出了一個(gè)體系較為完備的框架，同時(shí)囊括了政治、經(jīng)濟(jì)、法律和技術(shù)等多方面原則，既有一般性原則，又有操作層面原則，體系框架相對(duì)完備。

（2）適當(dāng)繼承銜接現(xiàn)行政策法律

《阿爾忒彌斯協(xié)定》在內(nèi)容上對(duì)以往政策法律的繼承體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是繼承美國現(xiàn)行太空政策，如：“空間資源”原則濫觴于美國《2015年外空資源探索和利用法》；二是銜接國際法，《阿爾忒彌斯協(xié)定》體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)有四大國際外空條約（不包括《月球協(xié)定》）的銜接，根據(jù)美國的解釋，其大部分原則都能從中找到出處，基本貫徹了國際外空條約的“為和平目的進(jìn)行探索”“空間物體登記”和“提供緊急援助”等原則。通過反復(fù)申明對(duì)國際空間法的尊重，美國對(duì)未來外空國際規(guī)則的基本認(rèn)識(shí)得以展現(xiàn)。

（3）引導(dǎo)發(fā)展外空法律規(guī)則

《阿爾忒彌斯協(xié)定》在原則表述上帶有鮮明的引導(dǎo)色彩，在表達(dá)與國際空間法相近的概念時(shí)，采用了有所區(qū)別的具體文字表述和用詞。譬如“和平目的”原則有利于美國吸引國際合作伙伴，但美國對(duì)“和平目的”的一貫解釋為“非侵略性”的外空活動(dòng)，此原則并未排除美國軍事利用月球的可能性。而在暫無明確國際外空法律規(guī)則依據(jù)的互操作性、安全區(qū)、保護(hù)外空遺產(chǎn)、空間資源等方面，美國也有意推行其國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和立法，引導(dǎo)未來發(fā)展方向。其中，在保護(hù)外空遺產(chǎn)方面，《阿爾忒彌斯協(xié)定》的“保護(hù)外空遺產(chǎn)”原則與特朗普政府頒布的《保護(hù)人類太空遺產(chǎn)的一小步法》相輔相成，共同強(qiáng)化促進(jìn)美國對(duì)于外空遺產(chǎn)的保護(hù)意識(shí)和保護(hù)力度，引領(lǐng)規(guī)則演變趨勢(shì)。

焦點(diǎn)問題

（1）“空間資源”原則疑違反現(xiàn)行國際條約

現(xiàn)有國際空間法對(duì)開發(fā)外空資源僅有原則性規(guī)定，具體制度缺位。美國通過頒布《2015年外空資源探索和利用法》和《鼓勵(lì)國際支持獲得和利用太空資源的行政令》確立空間資源私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。《阿爾忒彌斯協(xié)定》延續(xù)了美國對(duì)此問題的立場(chǎng)，第八條原則專門闡述空間資源探索與利用相關(guān)內(nèi)容，認(rèn)可開采和使用月球資源的權(quán)利，并稱這一新原則以《外空條約》第二、六和十一條為基礎(chǔ)，指出這項(xiàng)權(quán)利“對(duì)支持安全而可持續(xù)的空間探索和開發(fā)至關(guān)重要”。之后，NASA在2020年9月宣布可以向私人公司采購月壤樣品，開創(chuàng)先例，以實(shí)踐鞏固其在國際法形成過程中支持太空開發(fā)的立場(chǎng)。

美國針對(duì)空間資源的立法確有外溢效果，帶動(dòng)他國立法熱情，引發(fā)科研和非政府組織的研討熱度，但距離國際規(guī)則的確立尚有一段路要走。確立空間資源私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，存在違反《外空條約》“不得據(jù)為己有”原則的嫌疑，由此形成各方爭(zhēng)論一大焦點(diǎn)。聯(lián)合國和平利用外層空間委員會(huì)（COPUOS）下設(shè)的法律小組委員會(huì)于2021年成立空間資源工作組，旨在2026年左右確定一套指導(dǎo)空間資源探索與利用活動(dòng)的初步建議原則，目前工作進(jìn)度仍處于征集各成員國意見階段，能否順應(yīng)美國主張形成正式的國際法規(guī)則有待日后觀察。

（2）“安全區(qū)”和“保護(hù)外空遺產(chǎn)”原則擠壓他國發(fā)展空間

《阿爾忒彌斯協(xié)定》提出了“消除空間活動(dòng)沖突”原則，劃定圍繞未來月球基地的“安全區(qū)”，要求對(duì)“本協(xié)定簽署國或其他《外空條約》締約國”予以尊重，在此類航天活動(dòng)中需就“安全區(qū)”性質(zhì)和范圍與美協(xié)商。該文件還要求所有合作伙伴承諾保護(hù)其他天體上的歷史遺跡，如“阿波羅”登月遺址。美國已經(jīng)研究形成了一套較為完善的月球遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)則，此次借助“阿爾忒彌斯”計(jì)劃，有利于美國推動(dòng)形成外空文化領(lǐng)域的國際規(guī)則。此外，將歷次“阿波羅”任務(wù)及其他無人探測(cè)任務(wù)月面著陸和活動(dòng)區(qū)域列為月球文化遺產(chǎn)，可幫助美國主導(dǎo)塑造“月球文化”，更進(jìn)一步樹立美國領(lǐng)先的形象，強(qiáng)化國家威望，提高民眾對(duì)于國家的自豪感和凝聚力。

盡管現(xiàn)有外空相關(guān)國際法律文件中沒有明確提及“安全區(qū)”概念，但是美國以《外空條約》第九條“不得對(duì)他國外空活動(dòng)造成有害干擾”作為該概念提出的合理性依據(jù)。從法律角度考慮，無論在月面劃定何種性質(zhì)的區(qū)域，都可能違反“不得據(jù)為己有”原則，也在一定程度妨礙了其他國家自由探索利用外空的權(quán)利。NASA已公布的“阿爾忒彌斯”計(jì)劃著陸點(diǎn)與我國嫦娥七號(hào)著陸點(diǎn)存在部分重復(fù)區(qū)域，而中國早在2020年就已選定。最終該著陸區(qū)域的爭(zhēng)奪，不僅需要雙方展開溝通對(duì)話，協(xié)商解決方案，我國還需加快研制力度，力爭(zhēng)成為更快實(shí)現(xiàn)登月的一方。

（3）賦權(quán)減責(zé)促進(jìn)商業(yè)外空開發(fā)

《阿爾忒彌斯協(xié)定》中的“商業(yè)化元素”也是各方關(guān)注焦點(diǎn)之一。以所有權(quán)激勵(lì)空間資源開采確認(rèn)了空間探索和開發(fā)將帶來的經(jīng)濟(jì)效益，《阿爾忒彌斯協(xié)定》中與開采和利用空間資源有關(guān)的條款，有利于為商業(yè)航天創(chuàng)建穩(wěn)定、可預(yù)期的投資環(huán)境；開發(fā)可互操作的通用探索基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)可促進(jìn)商業(yè)利用，吸引商業(yè)伙伴；“緊急援助”原則述及將采取“一切合理的可能步驟”（all reasonable efforts）去援助航天員，這與《外空條約》中規(guī)定的“一切可能的援助”（all possible assistance）略有出入，文字上的改變意在降低援助標(biāo)準(zhǔn)，避免營救國際義務(wù)對(duì)商業(yè)企業(yè)發(fā)展造成約束。

（4）“透明度”“互操作性”等原則限制他國發(fā)展自主權(quán)

《外空條約》多條規(guī)定涉及信息公開原則，奠定了外空活動(dòng)透明的基礎(chǔ)；《登記公約》《責(zé)任公約》《營救協(xié)定》在此基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步闡釋。外空活動(dòng)需要透明，有助于消除誤解和誤判，避免緊張局勢(shì)，并為國際合作提供前提和基礎(chǔ)?！栋栠瘡浰箙f(xié)定》中的“透明度”“科學(xué)數(shù)據(jù)發(fā)布”和“互操作性”原則都涉及信息透明與數(shù)據(jù)共享。

事實(shí)上，各國在航天發(fā)展過程中往往需要一定時(shí)間的自由空間，以形成技術(shù)的自主可控和航天發(fā)展的自主權(quán)。因此，信息透明與數(shù)據(jù)共享往往具有一定敏感性，需要建立在一定的互信基礎(chǔ)上，且實(shí)力上的差異導(dǎo)致各方對(duì)“透明”的認(rèn)知與界定不一致。各國航天能力的不均衡性導(dǎo)致“透明”已成為多個(gè)外空國際進(jìn)程和議題的重要談判內(nèi)容和爭(zhēng)議點(diǎn)，分歧主要集中在信息公開的內(nèi)容、范圍和具體邊界。美國航天技術(shù)和規(guī)則方面“雙領(lǐng)先”，為其在“透明”方面的高開放和高標(biāo)準(zhǔn)提供了基礎(chǔ)。另一方面，美國通過建立“互操作性”原則向“阿爾忒彌斯”計(jì)劃的合作伙伴推廣美國標(biāo)準(zhǔn)，要求伙伴國家使用美國的技術(shù)路線，將造成伙伴國家的“選邊站隊(duì)”。

3 結(jié)語

美國開展“阿爾忒彌斯”計(jì)劃國際合作，意圖以雙邊撬動(dòng)多邊、重塑航天領(lǐng)導(dǎo)地位與國家威望，推出《阿爾忒彌斯協(xié)定》引導(dǎo)外空規(guī)則發(fā)展方向，外空規(guī)則發(fā)展正逐步從地球軌道向月球乃至更遠(yuǎn)的深空拓展。