美“對華投資限制”行政命令的解讀

□ 文 張榮艷

0 引言

隨著我國經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展及科技的快速進步，美國逐步將我國列為其“戰(zhàn)略競爭對手”的核心國家，近年連續(xù)出臺一系列政策和舉措，來限制我國半導體、量子計算、通信和網(wǎng)絡技術、人工智能和機器學習等關鍵技術和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，限制范疇也涵蓋技術、設備、原材料、標準、人才、資本等各個領域，對我國高科技領域進行全方位圍堵，以維持自身的技術霸主地位。本次出臺的“對華投資限制”行政命令，作為美圍堵我國科技發(fā)展的重要一環(huán)，將對我國的科技領域投資環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。本文對該限制令的背景、內(nèi)容及影響等進行分析解讀，以期解析該限制命令的真正意圖及將對我國和全球科技產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的影響，為我國做好長期規(guī)劃和應對提供參考和借鑒。

本次對華投資限制令在政商兩界壓力平衡下艱難出臺，并最終鎖定半導體和微電子、AI和量子信息技術三個關鍵領域進行限制。

1 背景及目的：為遏制我國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維持美技術霸主地位，美政府簽署對華投資限制令

從背景上看，拜登政府對華投資限制醞釀已久。早在2022年2月，就考慮對美國在半導體芯片、AI、量子計算、生物技術和清潔能源5個領域的對華投資進行審查，但由于未與盟國就建立聯(lián)合審查機制達成一致及美國商界反對而推遲；7月，美參議院通過《對外投資透明度法案》，要求美國公司在投資中國、俄羅斯等“對手國家”的敏感技術領域時通知美國財政部，并允許財政部監(jiān)控和審查相關投資，倒逼白宮加速出臺對華投資限制令。本次對華投資限制令在政商兩界壓力平衡下艱難出臺，并最終鎖定半導體和微電子、AI和量子信息技術三個關鍵領域進行限制。

從原因上看，美政府之所以不顧商界的強烈反對執(zhí)意出臺對華投資限制令，主要源于：一是美企對華科技領域投資引發(fā)美政府“利益共生”風險擔憂。美國是中國重要的風險投資來源國之一，近年來投資占比雖有所下降，但存量市場仍然巨大，占中國初創(chuàng)企業(yè)風投資本的1/5。美國對中國企業(yè)的風險投資多集中于AI、量子信息技術等新興技術領域的初創(chuàng)企業(yè)，美政府認為投資不僅會給中國高科技企業(yè)提供資金支持，還會引發(fā)技術、人才等資源的流動。因此，通過切斷美對上述領域的對華投資，可避免美國的資本與我國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成利益共生關系。二是對華投資限制是美“小院高墻”科技封鎖組合拳的重要一環(huán)。該投資禁令作為美國對華科技競爭戰(zhàn)略的重要組成部分，是繼限制中國對美投資、管制美國對華技術出口、制裁中國重點企業(yè)、爭奪中國科技人才等一系列政策之后的進一步升級措施，在技術、人才、資金、設備等各個方面對我國進行全方位封鎖。投資限制令的出臺不僅會影響美國企業(yè)的對華投資，也將引發(fā)世界各國對中國高科技領域投資的擔憂，影響其他國家的在華投資，對中國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成更大的打擊。

從目的上看，拜登簽署這一行政命令仍是為了遏制中國在高科技領域的發(fā)展，以保護美國的科技優(yōu)勢和霸主地位。正如拜登在給美國國會的信中所說：“我宣布國家進入緊急狀態(tài)，以應對其他國家在高科技領域取得的進步所帶來的威脅?！泵绹J為中國在半導體、AI、量子計算等領域的發(fā)展已經(jīng)對美國構成了挑戰(zhàn)和威脅，因此需要采取措施阻止美國企業(yè)向中國提供資金、技術和市場支持。

2 政令內(nèi)容：投資禁令直指我國，限制半導體、AI、量子信息技術等敏感技術領域?qū)θA新投資

該行政令明確了限制對象、限制領域和限制投資的形式。從限制對象看，該行政令中限制對象雖為“關注國家”，但附件中“關注國家”僅為中國大陸及中國香港、中國澳門特別行政區(qū)，可見該政令針對中國意圖明顯。從限制領域看，包含半導體和微電子、量子信息技術及AI三個領域且受最終用途限制，并對以上領域的具體限制范圍作了初步界定。其中，半導體和微電子包括了先進集成電路技術、滿足特定條件的先進集成電路的設計、制造或組裝、滿足特定條件的由先進集成電路實現(xiàn)的超級計算機的安裝或銷售。量子信息技術包括了量子計算機和組件、量子傳感器及量子網(wǎng)絡與量子通信系統(tǒng)。AI主要指開發(fā)專門/主要用于軍事、政府情報或大規(guī)模監(jiān)視的AI軟件、開發(fā)專門/主要用于網(wǎng)絡安全應用、數(shù)字取證工具和滲透測試工具、機器人系統(tǒng)控制、可在未經(jīng)有關各方同意的情況下截取現(xiàn)場對話的竊聽設備、非合作性位置跟蹤（包括國際移動用戶身份“IMSI”捕捉器和自動車牌讀取器）、面部識別等AI軟件。此外，除以上明確禁止領域外，美國投資者還須向財政部通報其他可能涉及國家安全的科技領域的在華投資情況。從限制投資形式看，根據(jù)行政令內(nèi)容，這些限制只適用于私募股權、風險投資、合資企業(yè)和綠地投資等直接投資形式，不包括證券投資等間接投資方式。

該行政令雖已簽發(fā)，但不會立即生效，美國財政部將在接下來45天內(nèi)就限制的適當范圍征求公眾意見后提出正式規(guī)則提案，并于2024年正式生效且不具追溯效力。

3 禁令影響：該禁令短期對我國影響有限，長期影響或?qū)⒓觿⊥苿游覈a(chǎn)業(yè)加速升級

該禁令作為美對華“技術脫鉤”的重要一環(huán)，相較于之前的重點企業(yè)針對打擊、重點領域限制出口等手段，其封鎖力度和影響程度均有所收斂，短期內(nèi)對我國相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響不大，但長期來看影響可能會加劇，但同時也會反向推動我國相關技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)鏈加速成熟。

3.1 美雖意圖遏制中國科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但短期內(nèi)對我國影響有限

一方面，美資對中國AI、芯片和量子計算等領域的投資規(guī)模不大且逐年下滑，在國內(nèi)資本充足的情況下限制投資短期對中國經(jīng)濟和資本市場的影響有限。根據(jù)榮鼎咨詢數(shù)據(jù)顯示，過去5年，美國對華直接投資和風險投資均持續(xù)下滑，2022年，美國對華直接投資僅占中國外資直接投資額的1.5%，創(chuàng)20年來新低。另一方面，所劃定限制領域前期已在出口管制中進行限制，且近幾年我國在相關領域也形成了清晰明確的頂層規(guī)劃、日益深厚的能力積累和逐步完善的產(chǎn)業(yè)生態(tài)來推動國內(nèi)關鍵技術的發(fā)展且取得積極成效，因此該行政令在短期內(nèi)對中國的技術發(fā)展的影響是完全可控的。

3.2 長期推動我國半導體、量子信息技術及AI等關鍵技術和產(chǎn)業(yè)加速突破和成熟

美國愈發(fā)瘋狂的科技圍堵雖會在一定程度上給我國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成短期陣痛，但長期看也會倒逼我國奮起直追，加強自主創(chuàng)新，促使我國高科技產(chǎn)業(yè)的加速突破和成熟。如在半導體領域，政府在過去幾年出臺多項專項投資基金和產(chǎn)業(yè)政策來促進半導體產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，政策涵蓋了稅收、投資、研發(fā)和人才等各個領域，企業(yè)也紛紛抓住政策風口在半導體產(chǎn)業(yè)集中發(fā)力，通過加大資金投入、挖掘和培養(yǎng)頂尖專業(yè)人才等方式推動半導體技術的自主研發(fā)。截止到2022年底，我國已經(jīng)投入1430億美元刺激本土半導體市場的發(fā)展。

3.3 促使我國關鍵技術領域形成國內(nèi)創(chuàng)業(yè)、國內(nèi)資金支持、國內(nèi)上市的“內(nèi)循環(huán)”融資模式

據(jù)路透社報道，2015至2021年，中國AI企業(yè)約從美國167家投資機構融資401輪，占中國AI公司融資活動的17%，因此美國創(chuàng)投資金的逐漸退出，雖會對我國高科技領域尤其是AI領域的初創(chuàng)企業(yè)造成一定程度的打擊，但同時也為激活中國民間資本、擴大國資投資帶來新的契機。在國際地緣政治因素持續(xù)擾動、全球產(chǎn)業(yè)鏈不穩(wěn)定性不斷增強的當下，通過激活國內(nèi)資本緩解我國高科技初創(chuàng)企業(yè)資金短缺問題，逐步形成國內(nèi)創(chuàng)業(yè)、國內(nèi)資金支持、國內(nèi)上市的“內(nèi)循環(huán)”發(fā)展模式，有助于提高我國高科技產(chǎn)業(yè)鏈的自主性和可控性，在一定程度上減少了“卡脖子”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.4 將損害美國企業(yè)利益，同時擾亂全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定

該行政令明確除劃定限制投資領域外，還要求美企就其他科技領域的在華投資情況向美國政府進行通報，這無疑將增加美企在華投資的成本和風險，降低美企在華投資的積極性和信心，迫使美國企業(yè)放棄中國這一巨大市場，讓美國企業(yè)在國際競爭中處于不利地位。此外，該限制令也會擾亂正常的國際經(jīng)貿(mào)投資秩序，嚴重威脅全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定，對全球高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成不利影響。

該限制令也會擾亂正常的國際經(jīng)貿(mào)投資秩序，嚴重威脅全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定，對全球高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成不利影響。

4 應對措施：該禁令未來仍存在持續(xù)加碼的風險，我國應長遠規(guī)劃、做好應對

在美國歇斯底里的反華氛圍中，該禁令很可能只是美國政府限制對華投資的第一步，未來或?qū)⒊雠_更激進、更嚴格的限制政策來對中國進行持續(xù)打壓。同時，隨著政策的正式落地，迫于美國的經(jīng)濟、科技、軍事等多重壓力，或?qū)⒂懈嘤H美國家跟隨對我國進行相應投資限制。

針對該禁令以及未來可能持續(xù)加碼的限制政策，我國也應做好應對和長遠規(guī)劃。如持續(xù)擴大對外開放，吸引鼓勵外商投資；加大國際雙邊和多邊合作，積極改善與西方其他國家的政治關系；持續(xù)推動國內(nèi)科技創(chuàng)新，打造獨立、自主、可控的科技創(chuàng)新體系和科技產(chǎn)業(yè)鏈條等，以應對美國持續(xù)深入的科技圍堵；關注培養(yǎng)和吸引行業(yè)頂尖人才，打造國際領先的高水平人才隊伍；聚焦關鍵和新興技術領域技術突圍，擴大高科技領域國際話語權和影響力等。

5 結束語

綜上所述，在以中國為代表的發(fā)展中國家快速崛起的背景下，美國深感全球霸主地位受到嚴重威脅，故近年來對我國科技產(chǎn)業(yè)圍堵越發(fā)激進。此禁令作為拜登政府“小院高墻”組合拳的一個關鍵環(huán)節(jié)，也將對我國高科技產(chǎn)業(yè)和全球產(chǎn)業(yè)鏈健康發(fā)展產(chǎn)生一定程度的影響，嚴重損害兩國甚至是全球各國的利益。本文通過對該政策進行必要的解讀，分析該禁令產(chǎn)生的背后邏輯和具體政策內(nèi)容，將為我國更客觀的看待和發(fā)展與美國的關系、更好的應對連接不斷的圍堵舉措、打造系統(tǒng)性的應對方案提供借鑒。