借鑒發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)驗推動我國數(shù)據(jù)資源利用需過三道檻

□ 文 黃梁峻 殷利梅

0 引言

當前，世界各國日益重視數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，美國、歐盟、韓國等經(jīng)濟體探索通過開放數(shù)據(jù)倡議、數(shù)據(jù)經(jīng)紀人、數(shù)據(jù)空間、個人數(shù)據(jù)管理（Mydata）、數(shù)據(jù)信托等模式，釋放公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)以及個人數(shù)據(jù)價值。我國同樣高度重視發(fā)掘數(shù)據(jù)要素價值，2022年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》，把“破除阻礙數(shù)據(jù)要素供給、流通、使用的體制機制障礙”作為基本思想，提出了探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分離、規(guī)范數(shù)據(jù)要素流通和交易制度等創(chuàng)新性舉措。2023年3月，國家數(shù)據(jù)局成立，負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用。在新形勢下，如何借鑒已有實踐經(jīng)驗，有效推動數(shù)據(jù)要素的供給、流通、應(yīng)用和治理，日趨成為我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展面臨的重要問題。

1 發(fā)達經(jīng)濟體推進數(shù)據(jù)價值開發(fā)利用的主要經(jīng)驗

美國、歐盟、韓國等發(fā)達經(jīng)濟體通過一系列先行探索，不斷開拓公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的潛在價值，可以從如下幾個方面來看。

1.1 從政策法規(guī)、標準規(guī)范和技術(shù)平臺等方面深拓公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用

一是加大政策法規(guī)支持力度。美國《開放政府數(shù)據(jù)法案》等政府數(shù)據(jù)法案通過立法形式要求各級政府機構(gòu)將非敏感性的政府數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)門戶或應(yīng)用程序接口（API）的形式開放給公眾和企業(yè)使用。歐盟在2003年通過《公共部門信息再利用指令》，并于2013年、2019年兩次修訂，修訂后的指令被重新命名為《開放數(shù)據(jù)與公共部門信息再利用指令》，重點強調(diào)建立高價值數(shù)據(jù)集，保持數(shù)據(jù)利用低費用，以及防止公共部門與私營機構(gòu)達成排他性協(xié)議。美國聯(lián)邦政府各機構(gòu)也積極推動開放數(shù)據(jù)倡議，釋放數(shù)據(jù)價值。美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）推出了公共數(shù)據(jù)訪問政策，允許公眾免費訪問和使用其地質(zhì)和地理數(shù)據(jù)。美國農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)門戶提供了各種農(nóng)業(yè)和食品相關(guān)的開放數(shù)據(jù)，供農(nóng)民、研究人員和企業(yè)使用。

二是強化數(shù)據(jù)標準規(guī)范統(tǒng)一。美國聯(lián)邦政府各部門在擴大數(shù)據(jù)開放的同時，更強調(diào)提升開放數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)質(zhì)量和標準化水平。美國國家氣象局（NOAA）制定了氣候數(shù)據(jù)記錄相關(guān)標準和指南，對氣候數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)字段和單位的定義等進行了統(tǒng)一規(guī)范，使不同氣象站點收集的數(shù)據(jù)可以進行對接和集成，更好地支持氣象預(yù)報和研究。美國交通部（DOT）制定了《國家智能交通系統(tǒng)架構(gòu)》，定義了交通數(shù)據(jù)的標準化格式、接口和通信協(xié)議，以確保不同交通系統(tǒng)和設(shè)備之間的數(shù)據(jù)交換和共享的有效性和一致性，為交管部門、研究機構(gòu)、設(shè)備供應(yīng)商等主體之間進行數(shù)據(jù)共享與合作提供便利。

三是建立數(shù)據(jù)共享開放平臺。美國聯(lián)邦政府推出的政府數(shù)據(jù)開放門戶“data.gov”匯集了來自全國各個政府機構(gòu)的數(shù)據(jù)資源，包括人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)、地理空間數(shù)據(jù)、經(jīng)濟指標、環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等，目前已積累超26萬個持續(xù)更新的數(shù)據(jù)集。美國國家癌癥研究所（NCI）建立“基因組數(shù)據(jù)共享平臺”（Genomic Data Commons），用于共享癌癥基因組數(shù)據(jù)，促進科學研究和醫(yī)療創(chuàng)新。

1.2 通過構(gòu)建數(shù)據(jù)空間、創(chuàng)新數(shù)據(jù)經(jīng)紀人等模式釋放企業(yè)數(shù)據(jù)價值活力

歐盟通過構(gòu)建數(shù)據(jù)空間，打造先進的“數(shù)據(jù)交換平臺、數(shù)據(jù)市場和數(shù)據(jù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)”三位一體的企業(yè)間數(shù)據(jù)交換和共享基礎(chǔ)設(shè)施體系。目前，歐盟正通過“大規(guī)模試點項目”構(gòu)筑“工業(yè)、環(huán)保、交通、健康、金融、能源、農(nóng)業(yè)、公共管理、技能”共九大數(shù)據(jù)空間。據(jù)歐盟委員會估計，數(shù)據(jù)空間有望為歐盟經(jīng)濟新增8000億歐元的收益，為企業(yè)創(chuàng)造20萬個新工作崗位。

美國創(chuàng)新數(shù)據(jù)經(jīng)紀人模式促進數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)的交易。美國設(shè)置數(shù)據(jù)經(jīng)紀人作為連接數(shù)據(jù)供應(yīng)方和數(shù)據(jù)需求方的中介機構(gòu)，幫助雙方進行數(shù)據(jù)交易和合作。通過數(shù)據(jù)經(jīng)紀人的幫助，企業(yè)可以將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為具有商業(yè)價值的產(chǎn)品或服務(wù)，并與潛在買家建立合作關(guān)系，激勵企業(yè)更好地管理和利用其數(shù)據(jù)資產(chǎn)。美國數(shù)據(jù)經(jīng)紀商安客誠整合多來源數(shù)據(jù)，建立龐大數(shù)據(jù)資產(chǎn)庫，通過提供數(shù)據(jù)清洗、歸一化和標準化等服務(wù)，幫助數(shù)據(jù)供應(yīng)商將其數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行商業(yè)化開發(fā)，并提供數(shù)據(jù)交易平臺和市場，聯(lián)結(jié)數(shù)據(jù)供應(yīng)商與潛在買家，促進數(shù)據(jù)交易和合作，每年創(chuàng)造營收超10億美元，利潤超4000萬美元。

1.3 通過創(chuàng)新個人數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)信托等模式強化個人數(shù)據(jù)資源匯聚利用

韓國首創(chuàng)個人數(shù)據(jù)管理（Mydata）模式釋放個人數(shù)據(jù)價值。Mydata是一種數(shù)據(jù)主權(quán)模式，將數(shù)據(jù)控制權(quán)交還給個人，使其能夠自主管理、控制和應(yīng)用自己的個人數(shù)據(jù)。韓國科學技術(shù)信息通信部推動建立了全國統(tǒng)一的個人數(shù)據(jù)存儲與管理平臺Mydata Korea，平臺上匯聚了來自互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、電信運營商、金融機構(gòu)、政府機構(gòu)等大量個人數(shù)據(jù)，基于數(shù)據(jù)為用戶提供信用管理、資產(chǎn)管理、健康管理等個人生活服務(wù)。截至2023年5月，該平臺用戶已達5529萬，每日API傳輸量達3.85億次。據(jù)Ubivelox公司表示，2022年韓國MyData的市場規(guī)模約為20萬億韓元（176.5億美元），預(yù)計到2025年將增長到32萬億韓元（271億美元）。

美國首創(chuàng)數(shù)據(jù)信托模式推動個人數(shù)據(jù)應(yīng)用。數(shù)據(jù)信托是一種法律和技術(shù)機制，將個人數(shù)據(jù)置于受托方的管理下，由受托方代表數(shù)據(jù)所有者利益，確保數(shù)據(jù)的安全、合規(guī)和透明使用。美國衛(wèi)生信息技術(shù)國家協(xié)調(diào)辦公室（ONC）與醫(yī)療機構(gòu)、保險機構(gòu)、數(shù)據(jù)服務(wù)商、學術(shù)機構(gòu)等合作，共同構(gòu)建健康數(shù)據(jù)信托，個人可選擇將自身健康數(shù)據(jù)存儲于受托方，并控制數(shù)據(jù)訪問權(quán)限和共享范圍。該健康數(shù)據(jù)信托通過建立安全的數(shù)據(jù)交換機制和使用協(xié)議，利用健康數(shù)據(jù)幫助促進醫(yī)療研究和創(chuàng)新，并改進全體居民的健康服務(wù)。

數(shù)據(jù)信托是一種法律和技術(shù)機制，將個人數(shù)據(jù)置于受托方的管理下，由受托方代表數(shù)據(jù)所有者利益，確保數(shù)據(jù)的安全、合規(guī)和透明使用。

2 我國推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用仍需邁過三道檻

我國在推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用方面已經(jīng)形成了很多特色化探索，但仍在供給、流通、應(yīng)用三大環(huán)節(jié)面臨堵點。

2.1 公共數(shù)據(jù)供給亟待加強

當前，公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素市場的重要數(shù)據(jù)來源。我國公共數(shù)據(jù)開放水平正不斷提升?！稊?shù)字中國發(fā)展報告2022》數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，我國已有208個地方政府上線政府數(shù)據(jù)開放平臺，其中省級平臺21個，城市平臺187個。然而，我國公共數(shù)據(jù)開放仍然存在供給數(shù)量不足、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、應(yīng)用成效不突出等問題。當前，我國仍未建立全國統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺。反觀美國等發(fā)達國家多年前已經(jīng)建立公共數(shù)據(jù)開放平臺。清華大學調(diào)研表明，我國政務(wù)數(shù)據(jù)共享僅占部門總數(shù)據(jù)的18%，全國開放數(shù)據(jù)集規(guī)模僅為美國的1/9。加之公共數(shù)據(jù)管理標準仍未完善，精細化管理缺失，相當一部分可開放利用的數(shù)據(jù)資源仍處“休眠”狀態(tài)。我國應(yīng)借鑒發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)驗，進一步強化數(shù)據(jù)的精細化管理，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量和標準化水平，促進公共數(shù)據(jù)有效供給。

2.2 企業(yè)數(shù)據(jù)流通效率仍待提升

當前，我國數(shù)據(jù)流通已經(jīng)初步形成場內(nèi)和場外兩大市場，但數(shù)據(jù)流通效率較為低下。從場內(nèi)交易市場上看，截至2023年8月，全國已注冊49家數(shù)據(jù)交易所，但由于缺乏建設(shè)經(jīng)驗及配套產(chǎn)業(yè)，數(shù)據(jù)交易機構(gòu)運營情況并不理想，多家交易機構(gòu)面臨注銷或重組。從場外交易市場上看，三大電信運營商、國家電網(wǎng)、阿里云、京東、百度等企業(yè)均建設(shè)了自身的數(shù)據(jù)流通、交易和服務(wù)平臺，但數(shù)據(jù)交易流通的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)尚待形成。反觀歐盟，其數(shù)據(jù)空間建設(shè)旨在促進企業(yè)間的數(shù)據(jù)流通，但不強調(diào)數(shù)據(jù)“交易”，而是更注重從產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)數(shù)據(jù)共享共通的維度著手破題，為企業(yè)建設(shè)數(shù)據(jù)交互共享的可信數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。Catena-X作為歐盟促進汽車價值鏈數(shù)據(jù)協(xié)作的一大數(shù)據(jù)空間，已吸引奔馳、大眾、SAP、西門子、微軟等122家成員加入，強化智能汽車產(chǎn)業(yè)鏈上下游不同主體間的數(shù)據(jù)協(xié)作，推動企業(yè)之間供應(yīng)鏈工序的優(yōu)化和生產(chǎn)效率的提升。美國也通過數(shù)據(jù)經(jīng)紀人模式助力企業(yè)將數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，助力數(shù)據(jù)價值釋放。我國應(yīng)借鑒歐盟、美國經(jīng)驗，推動數(shù)據(jù)互操作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新中介服務(wù)模式，減少企業(yè)間數(shù)據(jù)流通的阻礙，為促進數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和價值協(xié)同釋放創(chuàng)造條件。

2.3 個人數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用仍需深化

相比公共數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)，個人數(shù)據(jù)流通和創(chuàng)新應(yīng)用面臨更大的數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護風險和挑戰(zhàn)。當前我國個人數(shù)據(jù)已經(jīng)在精準營銷、信用評分、政務(wù)服務(wù)等方面落地了應(yīng)用場景。然而，應(yīng)用的深度和廣度與發(fā)達國家相比仍有一定差距。以針對個人用戶的數(shù)字廣告為例，普華永道統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國數(shù)字廣告經(jīng)營額占GDP比重不到1%，發(fā)達國家平均為2%，美國為2.5%左右，澳大利亞的數(shù)字廣告則貢獻了4%的GDP以及3%的就業(yè)。原因在于，我國廣告業(yè)較發(fā)達國家而言，獲取個人數(shù)據(jù)難度更大，現(xiàn)有“授權(quán)同意”規(guī)則要求處理個人信息需取得個人“同意”乃至“單獨同意”，這一路徑與數(shù)據(jù)要素時代數(shù)據(jù)管理與流通利用的需求無法很好契合。而通過“匿名化”處理去除與個人身份關(guān)聯(lián)信息的方式，則不滿足保險、醫(yī)療等需要與具體用戶相匹配的場景需求，導致大量個人數(shù)據(jù)成為“化石”，難以得到利用。反觀美國的數(shù)據(jù)信托模式，其在流通個人數(shù)據(jù)的過程中并不完全要求匿名化，但對數(shù)據(jù)使用方施加了嚴格的權(quán)限限制，一旦出現(xiàn)侵犯個人數(shù)據(jù)隱私等行為，將對使用方處以重罰。我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，加快探索個人數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)信托等模式落地應(yīng)用，并試點實施“放開前端，管住后端”的數(shù)據(jù)應(yīng)用監(jiān)管模式。

3 下一步推進建議

3.1 加大公共數(shù)據(jù)供給

一是加快出臺國家層面公共數(shù)據(jù)開放及授權(quán)運營管理辦法，建設(shè)上線國家公共數(shù)據(jù)開放平臺。二是構(gòu)建統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)分類分級標準，逐步明確公共數(shù)據(jù)開放目錄。劃分不能公開、有條件公開與無條件公開的公共數(shù)據(jù)，推動公共數(shù)據(jù)入市流通。三是制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和格式，包括數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、命名規(guī)范、編碼規(guī)范等，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量的一致性和互操作性。建立行業(yè)標準和規(guī)范，促進不同數(shù)據(jù)源和數(shù)據(jù)集之間的無縫集成和交換。四是探索高價值公共數(shù)據(jù)“政策松綁”。探索從開放原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)可用不可見”轉(zhuǎn)移，保障數(shù)據(jù)利用方僅能獲得數(shù)據(jù)利用結(jié)果，無法獲得與推理原始數(shù)據(jù)，降低數(shù)據(jù)泄露風險。

3.2 暢通企業(yè)數(shù)據(jù)流通路徑

一是借鑒歐盟Gaia-X、Catena-X等數(shù)據(jù)云基礎(chǔ)設(shè)施做法，分行業(yè)研究開發(fā)行業(yè)性的分布式數(shù)據(jù)操作系統(tǒng)，推動產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)開展數(shù)據(jù)共享和協(xié)作，構(gòu)建可信數(shù)據(jù)開放、共享、流通環(huán)境。二是推廣《數(shù)據(jù)管理能力成熟度評估模型》（DCMM）國家標準貫標，鼓勵政府和企事業(yè)單位設(shè)立首席數(shù)據(jù)官，將數(shù)據(jù)戰(zhàn)略引入日常管理運營中，推動構(gòu)建、提升企業(yè)的數(shù)據(jù)管理能力。三是鼓勵企業(yè)開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、數(shù)據(jù)價值評估，挖掘形成一批代表性的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，推動入場交易。

3.3 培育個人數(shù)據(jù)應(yīng)用生態(tài)

一是探索數(shù)據(jù)安全責任的適當調(diào)整，在個保法、數(shù)據(jù)安全法等現(xiàn)有框架下出臺實施細則，探索推行數(shù)據(jù)授權(quán)后的使用方責任承擔。二是在精準營銷、信用評價、政務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域開展個人數(shù)據(jù)托管試點，探索由受托者代表個人利益，監(jiān)督市場主體對個人信息數(shù)據(jù)進行采集、加工、使用的機制。三是借鑒韓國個人數(shù)據(jù)管理（Mydata）模式的“數(shù)據(jù)主權(quán)”理念，參考個人銀行賬戶管理思路，探索建立“個人數(shù)據(jù)賬戶”制度，賦予個人用戶數(shù)據(jù)保護與開發(fā)利用的更大權(quán)利。

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代的“鉆石礦”，有效發(fā)掘數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值是數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本。

4 結(jié)束語

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代的“鉆石礦”，有效發(fā)掘數(shù)據(jù)的內(nèi)在價值是數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的根本。我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗做法，進一步加大公共數(shù)據(jù)供給、暢通企業(yè)數(shù)據(jù)流通路徑、培育個人數(shù)據(jù)應(yīng)用生態(tài)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值的更廣范圍、更深程度、更高水平的釋放。