國土空間規(guī)劃管理措施研究

寇科奇

廣州市城市規(guī)劃展覽中心 廣東 廣州 510080

國土空間規(guī)劃可以簡單理解為空間發(fā)展和空間治理的規(guī)劃藍圖，是在一定區(qū)域內(nèi)對國土空間的開發(fā)利用和建設(shè)活動作出統(tǒng)籌安排的一項重要工作，國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，這些規(guī)劃是實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的根本依據(jù)。2019年國家正式建立國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)了多規(guī)合一[1]。在這樣的政策背景下，如何更好實現(xiàn)國土空間規(guī)劃管理，增強國土空間規(guī)劃管理效能，確保空間規(guī)劃的有效落實，就成為了擺在相關(guān)部門面前的首要問題。

1 國土空間規(guī)劃管理的原則

1.1 統(tǒng)籌發(fā)展原則

國土空間規(guī)劃管理需要遵循一定的原則，首先就是統(tǒng)籌發(fā)展原則。國土空間規(guī)劃要在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間，劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)布局，開展好生態(tài)保護和治理修復(fù)工作，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，突出當(dāng)?shù)氐牡赜蛱厣蜌v史文脈[2]，真正實現(xiàn)在歷史傳承和資源保護中實現(xiàn)高質(zhì)量規(guī)劃和開發(fā)。

1.2 循序漸進原則

國土空間規(guī)劃管理還要遵循循序漸進的原則。國土空間規(guī)劃是一項系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，國土空間規(guī)劃編制要從底層入手，在遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，以層層遞進的方式來做出科學(xué)的規(guī)劃編制，以更好滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求，避免出現(xiàn)規(guī)劃的多次變動，真正實現(xiàn)一張藍圖干到底。

1.3 可操作性原則

202328國土空間規(guī)劃管理還要遵循可操作性原則。國土空間規(guī)劃要想有效的落實落地，就必須要進行充分的前期論證，包括可行性論證和可操作性論證，對于提出的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃以及專項規(guī)劃，要結(jié)合區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、要素布局以及實施條件等進行全方位的分析、評價，盡可能減少在后續(xù)落實中理論和實踐之間的差異，真正做到切實可行和綜合施治[3]。

2 國土空間規(guī)劃管理中存在的問題

2.1 規(guī)劃管理職能不清晰

過去的空間規(guī)劃類型較多，各種規(guī)劃職能比較混亂，也缺乏各部門之間的通力協(xié)作和協(xié)調(diào)配合，使得規(guī)劃當(dāng)中存在交叉重疊的部分，在具體落實過程中就會發(fā)生一定的矛盾和沖突，在一定程度上影響了國土空間規(guī)劃的專業(yè)性、科學(xué)性和規(guī)范性。

2.2 規(guī)劃管理體系不健全

我國國土空間規(guī)劃管理起步相對較晚，在2020年才基本建立國土空間體系，因此與一些發(fā)達國家相比，我國在規(guī)劃管理方面還存在法律法規(guī)不健全和管理層級缺失等的問題。為了更好推動國土空間規(guī)劃方面的多規(guī)合一，就必須要從建立健全規(guī)劃管理體系入手，促進國土空間規(guī)劃的科學(xué)發(fā)展。

2.3 規(guī)劃管理技術(shù)手段與人才建設(shè)落后

國土空間規(guī)劃管理需要一定的技術(shù)支撐和人才保障，但是就當(dāng)前的實際情況來看，不少地區(qū)在組織和實施國土空間規(guī)劃管理的過程中，仍然沿用傳統(tǒng)規(guī)劃工作的方式方法，缺少對先進技術(shù)的應(yīng)用，忽視基礎(chǔ)信息平臺的建設(shè)，人才培養(yǎng)和引進方面也存在一定的缺失，由于技術(shù)和人才要素方面的欠缺，影響了國土空間規(guī)劃管理的質(zhì)量和效率。

3 國土空間規(guī)劃管理優(yōu)化措施研究

3.1 創(chuàng)新行政管理體制機制

要真正實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的高質(zhì)量發(fā)展，就要加快優(yōu)化和創(chuàng)新行政管理的體制機制，打破以往各規(guī)劃之間協(xié)調(diào)力度不夠、職責(zé)不清晰、交叉重疊的弊端，強化各部門之間、上下級之間的協(xié)調(diào)與配合。首先，在國土空間規(guī)劃多規(guī)合一的政策要求下，國土部門、環(huán)保部門以及住建部門等各類主體部門要進一步明確自身的職責(zé)和權(quán)限，建立起權(quán)責(zé)清晰、高效的國土空間規(guī)劃行政管理體系，各部門之間要做好協(xié)調(diào)與配合，可以通過組織規(guī)劃交流會、論證會等的方式進行多方意見的統(tǒng)籌，以確保國土空間規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)范性。其次國土空間規(guī)劃要實行專業(yè)性、層級性的編制管理，通過自上而下的編制，使下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃，專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃要落實總體規(guī)劃[4]。同時要設(shè)立相應(yīng)的約束性指標(biāo)和管控邊界，三項規(guī)劃都必須要遵循相應(yīng)的約束性指標(biāo)和管控邊界，從而確保國家國土資源戰(zhàn)略的落實和落地。

3.2 健全完善國土空間規(guī)劃系統(tǒng)

在進行國土空間規(guī)劃管理的過程中，還要加快健全和完善國土空間規(guī)劃系統(tǒng)。首先國土空間規(guī)劃管理需要科學(xué)完備的法律系統(tǒng)來作為后盾，相關(guān)部門要加快研究和制定國土空間規(guī)劃管理方面的法律體系，增強國土空間規(guī)劃的約束力，明確國土空間規(guī)劃的法定性、權(quán)威性，確保國土空間規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意修改和變更。并且要將先規(guī)劃后實施的原則納入到法律體系當(dāng)中，明確國土空間規(guī)劃開發(fā)中的各類違規(guī)行為和懲罰措施。其次國土空間規(guī)劃要按照層級和內(nèi)容實現(xiàn)系統(tǒng)性和整體性的重構(gòu)，建立起“345”規(guī)劃體系[5]?！?”就是指總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃這三個類型，總體規(guī)劃要強調(diào)綜合性和指導(dǎo)性；詳細規(guī)劃要強調(diào)細節(jié)性和實施性；專項規(guī)劃要強調(diào)專門性?！?”是指國土空間規(guī)劃的四個管理體系，包括編制審批體系、規(guī)劃實施體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系以及法規(guī)政策體系，通過這四個體系的重構(gòu)不斷提升國土空間規(guī)劃管理質(zhì)量和水平?！?”是指國家省市縣鄉(xiāng)五個層級的管理，國家層面的國土空間規(guī)劃管理要側(cè)重戰(zhàn)略性，省級層面的國土空間規(guī)劃管理要側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣鄉(xiāng)三級的空間規(guī)劃管理要側(cè)重實質(zhì)性，“五級三類” 國土空間規(guī)劃體系如圖1所示。

3.3 建立規(guī)劃傳導(dǎo)機制

在國土空間總體規(guī)劃管理過程中，需要建立“市級總體規(guī)劃-區(qū)級總體規(guī)劃-詳細規(guī)劃”的三層次縱向傳導(dǎo)體系，通過“市-區(qū)-片區(qū)-單元-地塊”空間層級逐級分解落實市級總體規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)、底線管控、空間格局和重大任務(wù)等要求。對于不同層級規(guī)劃在管控內(nèi)容方面各有側(cè)重，其中市級總體規(guī)劃確定各區(qū)規(guī)劃指引，明確各區(qū)功能定位、發(fā)展策略、底線管控等要求；區(qū)級總體規(guī)劃劃定規(guī)劃片區(qū)，明確片區(qū)類型、資源利用、功能布局、底線管控、要素配置等傳導(dǎo)要求，指導(dǎo)下層次詳細規(guī)劃編制；詳細規(guī)劃則包括單元和地塊兩個層面，單元層面重點深化落實總體規(guī)劃及片區(qū)傳導(dǎo)要求，作為地塊詳細規(guī)劃編制和調(diào)整的依據(jù)，地塊層面重點對具體地塊用途和地塊規(guī)劃控制指標(biāo)要求作出實施性安排。

3.4 建立規(guī)劃管控機制

針對自然資源全要素進行規(guī)劃管控，加強陸地海洋、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村、地上地下空間統(tǒng)籌，建立健全以控制線管控、指標(biāo)管控、用途管控為核心，剛彈結(jié)合的全域全要素規(guī)劃管控機制。一是健全規(guī)劃剛性管控機制，強化底線管控，落實永久基 本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等底線要求，加強約束性指標(biāo)的層級傳導(dǎo)，落實資源總量、利用效率等指標(biāo)要求。二是建立規(guī)劃彈性管控機制，強化“規(guī)劃分區(qū)-用地用海分類”有效傳導(dǎo)，在遵循總體規(guī)劃確定的規(guī)劃分區(qū)主導(dǎo)功能前提下，探索規(guī)劃用途兼容和復(fù)合利用，在詳細規(guī)劃中落實具體地塊用途；制定戰(zhàn)略留白用地管理規(guī)則，增加規(guī)劃對經(jīng)濟社會的適應(yīng)支撐能力，對未來發(fā)展的不確定性預(yù)留靈活調(diào)整空間；建立重點建設(shè)項目清單動態(tài)調(diào)整機制，結(jié)合國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和年度重大項目計劃，動態(tài)調(diào)整重點建設(shè)項目清單，納入“一張圖”管理，如圖2所示。

圖2 國土空間規(guī)劃“一張圖”管控示意圖

3.5 建立規(guī)劃實施路徑

在規(guī)劃實施方面，應(yīng)建立“總體規(guī)劃-近期行動計劃-年度實施計劃”的實施路徑，以戰(zhàn)略重點為牽引，以重大工程和重點建設(shè)項目為抓手，強化對國土空間規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的分解落實和實施推動。近期行動計劃應(yīng)與全市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃周期一致，充分銜接專項規(guī)劃，結(jié)合規(guī)劃定期評估結(jié)果，對近期規(guī)劃實施統(tǒng)籌安排，提出公共服務(wù)設(shè)施、城市更新、土地整治、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)等重大實施項目，明確年度實施計劃。每年可結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃安排、規(guī)劃體檢結(jié)果等，動態(tài)調(diào)整年度實施計劃，加強規(guī)劃引領(lǐng)和資源要素保障。

3.6 加大技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)力度

國土空間規(guī)劃管理離不開先進技術(shù)和高素質(zhì)人才的支撐。首先從技術(shù)層面來看，國土空間規(guī)劃管理要依托于相應(yīng)的基礎(chǔ)信息平臺，各級部門要加大資金和技術(shù)投入，做好基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)，充分應(yīng)用GPS、 GIS以及全方位測評等關(guān)鍵技術(shù)，實現(xiàn)對自然資源調(diào)查數(shù)據(jù)的更新，應(yīng)用好全國統(tǒng)一的測繪基準(zhǔn)和測繪系統(tǒng)，整合各類空間數(shù)據(jù)，為國土空間規(guī)劃編制提供科學(xué)準(zhǔn)確全面的數(shù)據(jù)支撐。其次，從人才層面來看，國土空間規(guī)劃是一項綜合性和系統(tǒng)性的工程，有多學(xué)科融合的特征，因此各級單位和有關(guān)部門要重視對復(fù)合型國土空間規(guī)劃管理人才的培養(yǎng)和引進，組建一支專業(yè)素質(zhì)過硬的國土空間規(guī)劃技術(shù)支持隊伍，并做好規(guī)劃編制、規(guī)劃管理方面的培訓(xùn)工作，為國土空間規(guī)劃管理提供必要的智力支持。

4 國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督與體檢評估

4.1 建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)

基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺，可以進一步探索建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，及時匯總、整合疊加全市各級各類已批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃成果，形成覆蓋全域、實時監(jiān)控、動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”，為統(tǒng)一國土空間用途管制、實施建設(shè)項目規(guī)劃許可、強化規(guī)劃實施監(jiān)督提供依據(jù)和支撐，為國土空間規(guī)劃的編制、審批、修改、實施、監(jiān)督全生命周期管理提供服務(wù)支撐。

4.2 建立定期體檢評估機制

對規(guī)劃進行定期體檢評估，建立相應(yīng)的評估制度，并將國土空間規(guī)劃體檢評估結(jié)果作為編制審批、修改規(guī)劃重要參考。依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺和“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，開展年度國土空間規(guī)劃城市體檢，對總體規(guī)劃年度實施情況檢查診斷，對規(guī)劃實施提出改進建議。定期開展總體規(guī)劃實施評估，結(jié)合國民經(jīng)濟社會發(fā)展實際和規(guī)劃評估結(jié)果，對總體規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整完善。

4.3 建立國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警機制

對于國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測預(yù)警機制，加強規(guī)劃智慧管理，通過“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)對國土空間開發(fā)保護的各項行為進行實時動態(tài)監(jiān)測，加強對重要控制線、重大工程、重大戰(zhàn)略區(qū)域、重點領(lǐng)域等的動態(tài)監(jiān)測，對突破或臨近重要控制線、規(guī)劃約束性指標(biāo)以及剛性管控要求的情況及時發(fā)出預(yù)警信息。

5 結(jié)語

綜上，新時期的國土空間規(guī)劃管理必須要堅持新發(fā)展理念，在做好頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，落實各部門的主體責(zé)任，健全和完善國土空間規(guī)劃系統(tǒng)，加強專業(yè)隊伍建設(shè)和技術(shù)應(yīng)用，切實推動國土空間規(guī)劃管理的科學(xué)化和規(guī)范化水平，為國土資源的有效開發(fā)和合理利用奠定重要基礎(chǔ)。