“三輪”驅(qū)動協(xié)同發(fā)力全力打造預(yù)算績效管理的“常德樣本”

●徐 藎

湖南省常德市財(cái)政局局長徐藎

2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院出臺了 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號），要求用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系， 實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化， 著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益， 改變預(yù)算資金分配的固化格局， 提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果， 為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力保障。 這是開展預(yù)算績效管理工作的最高行動指南。 為此，湖南省常德市財(cái)政局堅(jiān)持“三輪驅(qū)動”，從夯實(shí)基礎(chǔ)、強(qiáng)化保障、注重創(chuàng)新三方面入手，統(tǒng)籌安排、平穩(wěn)推進(jìn)、密切聯(lián)動、協(xié)同發(fā)力，取得了比較圓滿的結(jié)果。 常德市財(cái)政局2017—2022 年已連續(xù)六年榮獲全省預(yù)算績效管理工作考評優(yōu)秀單位，2022 年在全省預(yù)算績效管理工作考評中以96.4 分位居全省第一名。

一、注重夯實(shí)基礎(chǔ)，全面落實(shí)“三全”管理

基本建立事前、事中、事后有機(jī)銜接的全過程預(yù)算績效管理鏈條， 基本形成政府預(yù)算、部門和單位預(yù)算、政策和項(xiàng)目預(yù)算全方位的預(yù)算績效管理格局，完善一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，是落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)性工作。 按照“政策出臺有評估，預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價(jià)，評價(jià)結(jié)果有應(yīng)用”的“五有”指導(dǎo)思想， 常德市財(cái)政局著力從五個(gè)節(jié)點(diǎn)夯實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“五無”：

（一）穩(wěn)妥試行事前評估“無空白”

近年來，常德市財(cái)政局選擇新設(shè)立的重大政策和500 萬元以上的項(xiàng)目、擬新增預(yù)算規(guī)模20%以上的既有支出政策和項(xiàng)目、 到期申請延續(xù)執(zhí)行的重大政策和項(xiàng)目等開展事前績效評估，重點(diǎn)論證項(xiàng)目設(shè)立必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性，前移預(yù)算績效管理關(guān)口，防止“拍腦袋決策”，從源頭節(jié)省開支，避免財(cái)政事后“被動買單”。 如去年審慎選取的新增預(yù)算資金規(guī)模的開放性經(jīng)濟(jì)和流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金， 以及到期申請延續(xù)執(zhí)行的無上訪村創(chuàng)建獎勵(lì)資金等5 個(gè)項(xiàng)目，采取指導(dǎo)預(yù)算單位自行組織和委托第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行兩種方式開展事前績效評估， 評估結(jié)果均為“優(yōu)”，按規(guī)進(jìn)入預(yù)算編審或正式申報(bào)環(huán)節(jié)。

（二）全面開展目標(biāo)管理“無死角”

在往年僅對特定目標(biāo)類項(xiàng)目支出和整體支出進(jìn)行目標(biāo)管理的基礎(chǔ)上，去年首次將其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目支出納入管理范圍，總額達(dá)107.89 億元。 在預(yù)算單位自行申報(bào)、 財(cái)政部門預(yù)算管理科室審核的基礎(chǔ)上， 去年首次組織第三方機(jī)構(gòu)圍繞績效目標(biāo)的相關(guān)性、 完整性、適當(dāng)性和可行性，對部分重點(diǎn)項(xiàng)目支出績效目標(biāo)進(jìn)行集中評審，并將評審意見“面對面”地反饋給相關(guān)預(yù)算單位，對修改完善工作進(jìn)行“一對一”的輔導(dǎo)，對修改完善后的績效目標(biāo)予以正式批復(fù)，并公開通報(bào)績效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量審核結(jié)果，以此推進(jìn)績效目標(biāo)編報(bào)質(zhì)量的整體提高。

（三）全面開展運(yùn)行監(jiān)控“無盲點(diǎn)”

去年組織對市本級99 家一級預(yù)算單位的整體支出50.65 億元資金和“四本預(yù)算”安排的139 個(gè)項(xiàng)目支出101.24 億元（含上年結(jié)轉(zhuǎn)）資金開展績效運(yùn)行監(jiān)控管理，基本實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”。 特別是在各預(yù)算單位自行監(jiān)控的基礎(chǔ)上，常德市財(cái)政局引入第三方機(jī)構(gòu)對往年評價(jià)效果不理想的社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)獎補(bǔ)資金等9 個(gè)項(xiàng)目開展了重點(diǎn)監(jiān)控，主要關(guān)注績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、 預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度等，并匯總形成專題報(bào)告呈局黨組，供完善項(xiàng)目管理、 資金撥付和2023 年部門預(yù)算編制參考。

（四）全面開展績效評價(jià)“無禁區(qū)”

一是全面推行單位自評。 每年年初均以文件形式對績效自評工作進(jìn)行專門部署，明確相關(guān)要求， 評價(jià)范圍覆蓋所有財(cái)政性資金。 為督促預(yù)算單位提高績效自評質(zhì)量，避免“走過場”，去年對99 家一級預(yù)算單位整體支出績效自評開展了財(cái)政再評價(jià)，再評價(jià)結(jié)果公開通報(bào)， 并與預(yù)算單位績效考核掛鉤。 二是逐步推進(jìn)部門評價(jià)。 部門評價(jià)是績效評價(jià)除單位自評、財(cái)政評價(jià)之外的另一個(gè)重要方式，三者相互補(bǔ)充。 為進(jìn)一步壓實(shí)預(yù)算單位的主體責(zé)任，去年常德市財(cái)政局首次以文件形式規(guī)范部署部門評價(jià)工作，要求市教育局等10 個(gè)主管部門對市直學(xué)校教育信息化建設(shè)資金等10 個(gè)項(xiàng)目近1.4 億元資金開展部門評價(jià)，并按時(shí)報(bào)送評價(jià)結(jié)果，在此基礎(chǔ)上組織對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行質(zhì)量考評并公開通報(bào)。 三是重點(diǎn)開展財(cái)政評價(jià)。 常德市財(cái)政局在充分征求市人大財(cái)經(jīng)委、市審計(jì)局等方面的意見或建議的基礎(chǔ)上， 每年選擇30個(gè)左右市委、市政府高度重視、公眾普遍關(guān)注的重大政策和項(xiàng)目（單位），引入第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展財(cái)政評價(jià)。 如去年31 個(gè)財(cái)政評價(jià)項(xiàng)目，評價(jià)結(jié)果為3 優(yōu)23 良5 中，評價(jià)資金總額達(dá)54.81 億元，覆蓋了“四本預(yù)算”，包含了專項(xiàng)資金、部門整體支出、重大政策、政府購買服務(wù)、政府采購等8 項(xiàng)類別。 特別是首次對沒有實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的政府投資基金、政府專項(xiàng)債券資金以及政府和社會資本合作項(xiàng)目（PPP）開展了財(cái)政評價(jià)，反響較好。

（五）全面開展結(jié)果運(yùn)用“無斷檔”

按照“注重實(shí)效、有評必用”的原則，牢牢堅(jiān)持了“五個(gè)結(jié)合”：一是結(jié)合限期整改。在財(cái)政評價(jià)結(jié)果確定后7 個(gè)工作日內(nèi)，以財(cái)政評價(jià)結(jié)果反饋意見函的形式， 將評價(jià)結(jié)論、 存在的問題和整改要求反饋給預(yù)算單位， 預(yù)算單位自收到整改通知之日起60 日內(nèi)向財(cái)政部門提交績效評價(jià)結(jié)果整改報(bào)告書及佐證資料。 二是結(jié)合預(yù)算編制。 將當(dāng)年的預(yù)算績效管理結(jié)果全面、準(zhǔn)確、合理運(yùn)用到下一年度的市級部門預(yù)算編制中。 如去年根據(jù)績效管理結(jié)果， 結(jié)合部門預(yù)算編審，調(diào)減體育發(fā)展專項(xiàng)資金等26 個(gè)項(xiàng)目2023 年預(yù)算規(guī)模1.91 億元。 三是結(jié)合財(cái)審聯(lián)動。 根據(jù)目標(biāo)審核、 運(yùn)行監(jiān)控以及財(cái)政評價(jià)結(jié)果，近年常德市財(cái)政局通過財(cái)政審計(jì)協(xié)同聯(lián)動機(jī)制向市審計(jì)局提出對智慧常德建設(shè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等4 個(gè)專項(xiàng)資金和市教育局、市科技局等6 部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)的建議，得到了全部采納，并相互通報(bào)了評價(jià)或?qū)徲?jì)結(jié)果。 特別是科技創(chuàng)新發(fā)展專項(xiàng)資金財(cái)政評價(jià)發(fā)現(xiàn)的主要問題和市科技局三年部門預(yù)算執(zhí)行專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題相互印證、結(jié)果共用，且以要情專報(bào)形式呈市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)，引起高度重視，作出重要批示。四是結(jié)合績效考核。 按照相關(guān)考核文件規(guī)定，強(qiáng)化對市直單位和區(qū)縣市財(cái)政局預(yù)算績效管理工作考核，并納入政府績效評估和財(cái)政管理真抓實(shí)干督查激勵(lì)范疇，實(shí)行“獎優(yōu)罰劣”。 五是結(jié)合預(yù)（決）算公開。 按照“誰組織評價(jià)，誰負(fù)責(zé)公開”的原則，督促和指導(dǎo)各預(yù)算單位在各門戶網(wǎng)站隨部門預(yù)決算公開本單位所有項(xiàng)目支出和部門整體支出的績效目標(biāo)和績效自評報(bào)告，所有非涉密的財(cái)政評價(jià)報(bào)告亦于年底前在常德市財(cái)政局門戶網(wǎng)站公開，方便社會公眾了解和監(jiān)督財(cái)政資金使用績效情況。上述“五個(gè)結(jié)合”極大地推動了預(yù)算績效管理結(jié)果運(yùn)用從“軟關(guān)聯(lián)”向“硬約束”的轉(zhuǎn)變。

二、強(qiáng)化支撐保障，全面加大能力建設(shè)

能力建設(shè)是提升預(yù)算績效管理隊(duì)伍素質(zhì)和工作水平的根本保障。 為此，常德市財(cái)政局從充實(shí)人員力量、注重培訓(xùn)交流、強(qiáng)化督導(dǎo)考核等方面提供有力支撐。

（一）調(diào)整補(bǔ)充力量

除預(yù)算單位負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理的工作人員外，第三方機(jī)構(gòu)及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜沂穷A(yù)算績效管理的兩支重要隊(duì)伍。結(jié)合上年度市本級預(yù)算績效管理第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量綜合考評結(jié)果，常德市財(cái)政局去年對排名最末的1 家第三方機(jī)構(gòu)予以淘汰， 在省財(cái)政廳聘用中介機(jī)構(gòu)備選名單中挑選2 家上年度服務(wù)質(zhì)量綜合考評等次為“優(yōu)”、且有來常服務(wù)意愿的第三方機(jī)構(gòu)，在呈駐局紀(jì)檢監(jiān)察組備案后進(jìn)行試用。 另根據(jù)工作需要，有針對性地增補(bǔ)了3 名從事審計(jì)、人大預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)人員為市本級預(yù)算績效管理咨詢專家，目前市本級第三方機(jī)構(gòu)和咨詢專家隊(duì)伍相對比較穩(wěn)定。

（二）注重培訓(xùn)交流

一方面，“走出去”與“請進(jìn)來”相結(jié)合，搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)輔導(dǎo)。 每年固定舉辦1—2 期全市預(yù)算績效管理培訓(xùn)班，邀請專家和領(lǐng)導(dǎo)來常授課，培訓(xùn)內(nèi)容包括預(yù)算績效管理政策解讀、績效評價(jià)理論與實(shí)務(wù)等，參加培訓(xùn)的對象除預(yù)算單位相關(guān)人員外，要求第三方機(jī)構(gòu)有關(guān)從業(yè)人員必須全部參加。此外每年擇期組織各區(qū)縣財(cái)政局分管局領(lǐng)導(dǎo)和績效管理股長、 第三方機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)骨干輪流參加北京、上海、廈門國家會計(jì)學(xué)院舉辦的各類預(yù)算績效管理專題培訓(xùn)班。 如2021 年4 月，聯(lián)合廈門國家會計(jì)學(xué)院在成都單獨(dú)舉辦了為期7 天的常德市預(yù)算績效管理培訓(xùn)個(gè)性定制班。 另一方面，定期與不定期相結(jié)合，開展內(nèi)部溝通交流。 每年年初均邀請資深專家、優(yōu)秀第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和主評人就績效評價(jià)工作方法、評價(jià)報(bào)告撰寫等開展內(nèi)部輔導(dǎo)講座和心得交流。 年中不定期組織第三方機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)骨干對財(cái)政部、省財(cái)政廳新出臺的文件政策進(jìn)行集中解讀研討、心得交流。 為方便預(yù)算單位和第三方機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)、查閱相關(guān)資料，去年5 月還將近年來中央、省、市新出臺的24 個(gè)有關(guān)預(yù)算績效管理制度（文件）共20多萬字匯編成冊， 免費(fèi)發(fā)放1000 余份。 此外，在每年四至九月的每個(gè)月末，集中組織開展由咨詢專家、第三方機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門預(yù)算管理科室、相關(guān)被評價(jià)單位、績效管理科等五方參加的財(cái)政評價(jià)報(bào)告內(nèi)部點(diǎn)評會，邀請區(qū)縣市財(cái)政績效管理負(fù)責(zé)人列席。 通過聽取第三方機(jī)構(gòu)匯報(bào)、被評價(jià)單位申辯、財(cái)政部門預(yù)算管理科室建議、 咨詢專家點(diǎn)評、績效管理科小結(jié)的方式，評析被評價(jià)單位項(xiàng)目（資金） 管理的不足和第三方機(jī)構(gòu)報(bào)告質(zhì)量的缺陷等，要求各咨詢專家點(diǎn)到“痛”處、評出“辣”味，讓被評價(jià)單位及第三方機(jī)構(gòu)“紅臉”“出汗”， 以此鞭策各被評價(jià)單位提升項(xiàng)目（資金）管理績效、各第三方機(jī)構(gòu)提高執(zhí)業(yè)服務(wù)水平。

（三）強(qiáng)化督導(dǎo)考評

首先是堅(jiān)持問題導(dǎo)向， 修訂考核辦法。主要對標(biāo)對表省財(cái)政廳考核細(xì)則，結(jié)合平常預(yù)算績效管理暴露出的工作短板，有針對性地修訂市直預(yù)算單位和區(qū)縣市預(yù)算績效管理考核辦法。 其次是注重激勵(lì)約束，加強(qiáng)質(zhì)量管控。 堅(jiān)持每年年底對參與市本級預(yù)算績效管理的第三方機(jī)構(gòu)，從日常工作、績效評價(jià)報(bào)告質(zhì)量、檔案管理、誠信建設(shè)等方面進(jìn)行綜合考評，對服務(wù)質(zhì)量等級評定為“優(yōu)”的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)， 與下一年度委托績效評價(jià)工作業(yè)務(wù)直接掛鉤。此外，在綜合吸納其他市州先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 有針對性地審慎修訂《常德市預(yù)算績效管理第三方機(jī)構(gòu)重點(diǎn)績效評價(jià)報(bào)告質(zhì)量考核評分細(xì)則》，并據(jù)此組織咨詢專家等對每一份第三方機(jī)構(gòu)出具的績效評價(jià)報(bào)告進(jìn)行打分、評級，第一時(shí)間公開通報(bào)結(jié)果，與付費(fèi)嚴(yán)格掛鉤。

三、突出改革創(chuàng)新，全面促進(jìn)提質(zhì)增效

在近兩年實(shí)現(xiàn)“六個(gè)首次”創(chuàng)新并得到省財(cái)政廳充分肯定和推介的基礎(chǔ)上（即首次在績效評價(jià)中設(shè)置否決性指標(biāo)； 首次組織績效自評財(cái)政再評價(jià)； 首次嘗試第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)點(diǎn)“混編重組”； 首次開展重點(diǎn)項(xiàng)目中期綜合評價(jià)；首次開展專題整改督辦；首次建立財(cái)政審計(jì)協(xié)同聯(lián)動機(jī)制），2023 年又進(jìn)行了三項(xiàng)預(yù)算績效管理工作的嘗試和創(chuàng)新。

（一）首次實(shí)行財(cái)政評價(jià)現(xiàn)場“聯(lián)評聯(lián)審”

財(cái)政評價(jià)現(xiàn)場評價(jià)期間，為避免第三方機(jī)構(gòu)“單打獨(dú)斗”以及財(cái)政部門預(yù)算管理科室 “不聞不問”， 要求財(cái)政部門預(yù)算管理科室、績效管理科必須派員隨第三方機(jī)構(gòu)一同深入到項(xiàng)目單位和評價(jià)現(xiàn)場，共同核查發(fā)現(xiàn)績效問題、共同分析探討原因、共同商議改進(jìn)措施，實(shí)現(xiàn)“聯(lián)評聯(lián)審”，并對第三方機(jī)構(gòu)現(xiàn)場評價(jià)行為進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。在交換意見階段，要求第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)向被評價(jià)單位以及財(cái)政部門預(yù)算管理科室發(fā)出績效評價(jià)結(jié)果征求意見函，虛心聽取意見或建議。 出現(xiàn)重大意見分歧時(shí)，要求第三方機(jī)構(gòu)及時(shí)、主動向財(cái)政部門報(bào)告，必要時(shí)由績效管理科牽頭組織被評價(jià)單位、主管部門、財(cái)政部門預(yù)算管理科室、第三方機(jī)構(gòu)等五方責(zé)任主體一起“同堂共審”，面對面地進(jìn)行溝通、協(xié)商，講事實(shí)、講依據(jù)、講規(guī)矩，避免任何一方自以為是、固執(zhí)己見、激化矛盾。 交換意見后，對應(yīng)每1 個(gè)評價(jià)項(xiàng)目，明確1 名財(cái)政工作人員和1 名咨詢專家負(fù)責(zé)對第三方機(jī)構(gòu)提交的績效評價(jià)報(bào)告實(shí)行“一對一”的修改輔導(dǎo)，并按內(nèi)控程序呈相關(guān)科室會簽，分管局領(lǐng)導(dǎo)和局長審簽。

（二）首次自主修訂完善預(yù)算支出績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

在未突破 《湖南省預(yù)算支出績效評價(jià)管理辦法》（湘財(cái)績〔2020〕7 號）制定的預(yù)算支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架的前提下，根據(jù)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合常德工作實(shí)際，在廣泛征求各方意見和建議的基礎(chǔ)上，有針對性地修訂完善了部門整體支出績效評價(jià)指標(biāo)體系，并就項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系中決策和過程兩部分共11 項(xiàng)三級指標(biāo)的分值和評分規(guī)則進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范， 提高了績效評價(jià)結(jié)果的客觀性、公平性、準(zhǔn)確性和可比性， 得到了第三方機(jī)構(gòu)和預(yù)算部門的高度認(rèn)可。

（三）首次開展第三方機(jī)構(gòu)廉政集體談話

職業(yè)操守關(guān)乎第三方機(jī)構(gòu)的社會信譽(yù)和形象，也直接影響著預(yù)算績效評價(jià)工作質(zhì)量的高低。 在這一點(diǎn)上，常德市財(cái)政局一直注重嚴(yán)格管理，在針對第三方機(jī)構(gòu)出臺績效評價(jià)“五嚴(yán)禁”“八不準(zhǔn)”工作紀(jì)律的基礎(chǔ)上，駐局紀(jì)檢監(jiān)察組負(fù)責(zé)人和分管績效管理工作的局領(lǐng)導(dǎo)首次對第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行集體談心談話，警示、提醒、囑咐各第三方機(jī)構(gòu)要正確履職，積極作為；廉潔自律，警鐘長鳴；把持操守，服從管理。此外，針對日常工作中出現(xiàn)的第三方機(jī)構(gòu)意見交換溝通不暢、時(shí)間倉促、方式欠妥，不經(jīng)審查同意擅自刪減評價(jià)工作底稿中反映的問題等等不良苗頭，隨時(shí)掌握情況隨時(shí)對第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，面對面地警示提醒。 僅今年就已開展個(gè)別約談達(dá)7 次。