創(chuàng)新政策工具探索:起源、研究脈絡(luò)與理論框架

鄭 燁,秦可馨,柴雙霞

(1.西北工業(yè)大學 公共政策與管理學院;2.西北工業(yè)大學 國家治理協(xié)同創(chuàng)新研究中心,陜西 西安 710072)

0 引言

長期以來,創(chuàng)新政策是科技創(chuàng)新領(lǐng)域研究的重要主題,創(chuàng)新政策的落實需要依靠政策工具的實施。創(chuàng)新政策工具是推動國家和地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展所采取的一系列方法與途徑,促進國家、區(qū)域社會與經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。20世紀80年代以來,創(chuàng)新政策工具作為學術(shù)概念和公共政策研究的重要議題,在西方國家興起,且引發(fā)了廣泛的研究熱潮。在中國,2012年中共十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,2017年中共十九大強調(diào)要堅定實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,2020年中共十九屆五中全會強調(diào),要堅持創(chuàng)新在中國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位,把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。為貫徹落實這些戰(zhàn)略,國家層面頒布實施了《關(guān)于深化體制機制改革,加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》,研究審議了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》等文件,充分彰顯了黨中央對深入推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重大決心。在此背景下,科學使用創(chuàng)新政策工具優(yōu)化創(chuàng)新資源配置、推動科技創(chuàng)新發(fā)展,顯得尤為重要。

從理論層面來講,關(guān)于創(chuàng)新政策工具,國內(nèi)外學者已開展了大量研究,并且取得了豐碩的研究成果。這些研究成果豐富和完善了創(chuàng)新管理理論與公共政策相關(guān)理論,但是,學界缺乏對創(chuàng)新政策工具的系統(tǒng)化梳理和理論體系建構(gòu),揭示創(chuàng)新政策工具前因后果的理論框架研究更是非常稀缺。事實上,國內(nèi)創(chuàng)新政策工具研究起步比國外晚,存在前沿內(nèi)容少、理論框架分散等問題,當前亟需針對現(xiàn)有成果進行深入系統(tǒng)的分析,以全面了解和把握其研究動態(tài),為后續(xù)研究指明方向。

鑒于此,本文對創(chuàng)新政策工具的起源、內(nèi)涵與分類等理論基礎(chǔ)進行梳理,采用文獻計量分析法,對Web of Science數(shù)據(jù)庫中刊載的288篇英文相關(guān)文獻和CNKI數(shù)據(jù)庫中刊載的239篇中文相關(guān)文獻進行可視化分析。首先,對國內(nèi)外創(chuàng)新政策工具研究的熱點主題、發(fā)展趨勢、高共被引文獻等進行深入挖掘和梳理,厘清其發(fā)展脈絡(luò);其次,從創(chuàng)新政策工具選擇的影響因素、作用機制、邊界條件、效果評價4個方面構(gòu)建理論分析框架;最后,總結(jié)現(xiàn)有研究不足,提出未來研究展望,并重點探討中國情境下的研究方向。本研究旨在通過對現(xiàn)有文獻進行全面系統(tǒng)的梳理,廓清對創(chuàng)新政策工具基礎(chǔ)理論、發(fā)展脈絡(luò)、理論框架體系的認識,在拓展現(xiàn)有相關(guān)理論的同時,為政府部門推動創(chuàng)新政策工具的應(yīng)用實踐提供參考與借鑒。

1 創(chuàng)新政策工具起源、內(nèi)涵與分類

1.1 創(chuàng)新政策工具起源

當前學界普遍認為,創(chuàng)新政策工具最早起源于西方國家,其演進階段主要分為20世紀60—80年代和80年代中后期至今兩個階段[1]。

(1)20世紀60—80年代初是創(chuàng)新政策工具的初步認識和研究階段。隨著西方國家對政府治理改革和政策實施質(zhì)量的關(guān)注,政策工具逐漸成為當代公共行政領(lǐng)域研究的焦點和重要途徑, 并迅速成長為政策科學的一個新分支和主題。這一階段以創(chuàng)新過程的線性模型為基礎(chǔ),強調(diào)通過科技研發(fā)創(chuàng)造出新知識,實現(xiàn)對經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用[2]。創(chuàng)新政策的干預(yù)是基于科技知識的公共產(chǎn)品屬性導(dǎo)致的市場失靈,政策工具類型圍繞支持科學技術(shù)活動而設(shè)置,包括資助高校和科研院所的基礎(chǔ)研究、補助私營企業(yè)的應(yīng)用研究、加強科學技術(shù)知識產(chǎn)權(quán)保護等。由于對創(chuàng)新過程的“線性”理解,該階段對政策工具的認識和運用均較為片面與單一[3]。

(2)20世紀80年代中后期至今是創(chuàng)新政策工具的深入推進和發(fā)展階段。這一階段創(chuàng)新過程的理論模型由“線性”模式轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?fù)雜的“系統(tǒng)”模式,更強調(diào)企業(yè)、高校、科研院所等社會主體的合作互動,促進新知識傳播和運用,從而帶動經(jīng)濟發(fā)展[4]。鑒于對創(chuàng)新過程更加立體化的認識,該階段從市場需求、政府供給、基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)等多重角度提出多元化工具類型,初步形成創(chuàng)新政策工具組合分析框架。我國政策工具理論開始得到發(fā)展,并逐漸與創(chuàng)新政策結(jié)合,出現(xiàn)創(chuàng)新政策工具相關(guān)研究。

1.2 創(chuàng)新政策工具內(nèi)涵

梳理相關(guān)文獻可知,國內(nèi)外學者對創(chuàng)新政策工具的內(nèi)涵界定已經(jīng)展開一系列探討和論證,主要從宏觀和微觀兩個角度進行闡述。

(1)從宏觀角度看,創(chuàng)新政策工具主要分為兩個方面。一是將創(chuàng)新政策工具等同于創(chuàng)新政府工具或創(chuàng)新治理工具。陳振明[5]認為政策工具又稱政府工具,是達成政策目標的手段,既可以是一種“客體”,也可以是一種活動;宋曉慶等(2019)提出政策工具亦稱政府工具,是政府所擁有的、具有執(zhí)行力的方法和手段。二是將創(chuàng)新政策工具視為一種政府從屬工具,與法律工具、制度工具相輔相成。卓越等(2020)認為政策具有與法律相類似的功能,是政府進行社會治理過程中實現(xiàn)其目標的一種政府工具,既可以作為組織管控工具,也可以作為社會網(wǎng)絡(luò)工具,加強政府與社會主體間互動關(guān)系。

(2)從微觀角度看,主要從創(chuàng)新政策工具的目的、屬性、內(nèi)容3個方面進行界定。首先,基于創(chuàng)新政策工具的目的,胡德(2010)認為“政策工具”以實現(xiàn)政府治理目標為主旨,利用現(xiàn)有資源將政策意圖轉(zhuǎn)化為實際行動;崔先維等[6]認為政策工具作為政府治理的核心,其實質(zhì)是將政府目標轉(zhuǎn)化為具體實施機制,簡而言之,政策工具與政府目標是密不可分的;黃曼等[7]認為創(chuàng)新政策工具作為政府實現(xiàn)目標的手段和方法,有利于優(yōu)化創(chuàng)新資源配置,促進經(jīng)濟增長,推動科技創(chuàng)新發(fā)展。其次,基于創(chuàng)新政策工具的屬性,黃萃等(2014)認為政策工具是組成政策體系的基本元素,是政府規(guī)制相關(guān)活動的基本手段,在創(chuàng)新全過程發(fā)揮作用;高恩新等(2021)認為公共政策的制定其實就是選擇一個或一組合適的政策工具,在選擇過程中,不僅要考慮政策工具的局限性和可行性,還要考慮政策工具選擇的政治一致性。最后,基于創(chuàng)新政策工具的內(nèi)容,ROY等[8]將創(chuàng)新政策工具定義為政府為了實現(xiàn)社會經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展而采用的一組或多組介入工具,公共采購、風險投資、專利、補貼、技術(shù)標準、信貸、合同研究、稅收優(yōu)惠、培訓及教育等20余種政策工具都包括在內(nèi)。

基于以往學者對創(chuàng)新政策工具內(nèi)涵的界定可以發(fā)現(xiàn),學界更偏向于從創(chuàng)新政策目標的工具屬性對其進行界定。因此,本研究認為創(chuàng)新政策工具是組成創(chuàng)新政策的基本要素,是創(chuàng)新政策主體實現(xiàn)一定創(chuàng)新活動和創(chuàng)新政策目標的方法和手段,也是創(chuàng)新政策意圖和執(zhí)行之間的橋梁。

1.3 創(chuàng)新政策工具分類

梳理國內(nèi)外文獻可知,政策工具分類作為政策工具研究的一個重要內(nèi)容,有著較豐碩的研究成果,且國外對其分類的研究較早。Howlett等(2005)從政府干預(yù)強度角度,將政策工具分為強制型、混合型和資源型3類;Rothwell等(2009)從創(chuàng)新角度,將政策工具分為供給面、環(huán)境面和需求面3類。相較于國外,國內(nèi)對政策工具的研究起步較晚。引介國外政策工具理論時,國內(nèi)學者也嘗試對政策工具類型作出本土化界定。陳振明[5]從政府管理方式角度,提出政策工具主要包括市場導(dǎo)向型、企業(yè)管理技術(shù)型和社會型3類;朱雪祎等(2007)從市場和政府運行機制層面,將其分為政府補貼型、政府引導(dǎo)型和政府服務(wù)型3類。關(guān)于國內(nèi)外政策工具的分類,具體內(nèi)容如表1所示。

表1 國內(nèi)外關(guān)于政策工具分類的主要理論成果Tab.1 Main theoretical achievements of the classification of policy tools at home and abroad

創(chuàng)新政策工具分類隨著社會實踐發(fā)展而不斷變化,具有較強的復(fù)雜性和特殊性,因而尚未形成統(tǒng)一的分類標準。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn),關(guān)于創(chuàng)新政策工具分類的研究較少,但在借鑒政策工具分類的基礎(chǔ)上,國內(nèi)外學者將其視為靜態(tài)對象,基于不同視角對創(chuàng)新政策工具進行分類,主要從政策目的和政策領(lǐng)域兩個方面出發(fā),其中,認可程度最高、應(yīng)用范圍最廣的是國外學者Rothwell &Zegveld的分類方法,其按照政策對科技活動的作用層次,將創(chuàng)新政策工具分為供給面、環(huán)境面和需求面3類。基于此,國內(nèi)學者劉秀玲等(2018)從供給面、需求面、環(huán)境面、戰(zhàn)略面和評估面等完善了創(chuàng)新政策工具分類。該分類較為系統(tǒng)且比較完善,得到國內(nèi)學者的廣泛應(yīng)用,因此,本文借鑒此分類方法。

2 創(chuàng)新政策工具研究脈絡(luò)

2.1 研究方法與分析工具

本研究采用文獻計量分析中的共詞分析法和聚類分析法進行分析,共詞分析法主要通過分析多學科領(lǐng)域中的關(guān)鍵術(shù)語在一篇文章中出現(xiàn)的頻次,判斷這一學科領(lǐng)域中主題間相互關(guān)系,以便展現(xiàn)其研究結(jié)構(gòu)和學科范式。本研究在收集和整理已發(fā)表的創(chuàng)新政策工具相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上,探討創(chuàng)新政策工具研究熱點、發(fā)展脈絡(luò)和未來趨勢,并以科學知識圖譜的形式展現(xiàn)出來。其中,創(chuàng)新政策工具研究發(fā)展脈絡(luò)部分的描述主要采用陳超美教授研發(fā)的CiteSpace信息可視化軟件,此軟件在共引分析(co-citation analysis)理論和尋徑網(wǎng)絡(luò)算法(pathfinder network scaling, PF-NET)原理的基礎(chǔ)上,對科學文獻進行計算,反映某個領(lǐng)域的研究熱點、現(xiàn)狀和演化路徑等內(nèi)容,是目前文獻計量分析中的主流工具之一。

2.2 分析步驟與數(shù)據(jù)來源

本研究數(shù)據(jù)主要來源于國內(nèi)外重要核心期刊上發(fā)表的527篇代表性文獻,其中,外文文獻主要來自WOS數(shù)據(jù)庫下的社會科學引文索引(SSCI)和科學引文索引(SCI)期刊庫?，F(xiàn)有研究中,“innovation policy tools”和“innovative policy instruments”均是表達“創(chuàng)新政策工具”較常用的詞匯,因此,本研究檢索方式為:主題=“innovation policy tools”or“innovative policy instruments”,文獻檢索年限為2020年12月31日前,文獻檢索類型為“Article”,最終得到357篇文獻。對文獻進行篩選和排查,重點核查文獻摘要和主要內(nèi)容,確保文獻中明確出現(xiàn)有關(guān)創(chuàng)新政策工具研究的表述,剔除新聞報道和會議書評等,共得到288篇有效英文期刊文獻。中文文獻來源于中國知網(wǎng)(CNKI)的中文社會科學引文索引(CSSCI)數(shù)據(jù)庫,以“創(chuàng)新政策工具”、“創(chuàng)新政策”and“政策工具”兩組為檢索主題,共檢索出430篇文獻,文獻檢索年限為2020 年12 月31日前,剔除無效文獻,最終得到239篇有效中文期刊文獻。

2.3 國內(nèi)外創(chuàng)新政策工具研究的共現(xiàn)知識圖譜

對文獻主題詞和關(guān)鍵詞進行計算與分析,根據(jù)詞頻的高低分布情況,綜合整理創(chuàng)新政策工具領(lǐng)域具有代表性的文獻、學者、前沿進展等,梳理研究熱點,判斷該領(lǐng)域未來發(fā)展趨勢。將1991—2020年英文文獻和2001—2020年中文文獻每一年作為一個時間切片,節(jié)點類型選擇“keyword”形成知識網(wǎng)絡(luò),得到創(chuàng)新政策工具研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識圖譜,如圖1所示。

圖1 國內(nèi)外創(chuàng)新政策工具研究關(guān)鍵詞共現(xiàn)知識圖譜Fig.1 Knowledge map of co-occurrence of keywords in research on innovation policy tools at home and abroad

由圖1可知,國外創(chuàng)新政策工具研究的關(guān)鍵詞及其相互關(guān)系,與innovation policy tools或innovation policy instruments有共引關(guān)系的關(guān)鍵詞主要有:創(chuàng)新(innovation)、創(chuàng)新政策(innovation policy)、政策(policy)、研究與開發(fā)(research and development)、科技(technology)、表現(xiàn)(performance)、影響(impact)、系統(tǒng)(system)、技術(shù)(science)等。其中,創(chuàng)新、創(chuàng)新政策、政策等被引次數(shù)較多,說明其是近年來本領(lǐng)域研究熱點,且在此研究熱點的基礎(chǔ)上延伸出更多創(chuàng)新政策工具技術(shù)屬性的關(guān)注點,如研究與開發(fā)、科技、系統(tǒng)、技術(shù)等關(guān)鍵詞,表明學者們已經(jīng)意識到技術(shù)創(chuàng)新在企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展過程中具有重要作用。

圖1還顯示了國內(nèi)創(chuàng)新政策工具研究的關(guān)鍵詞及其相互關(guān)系。創(chuàng)新政策工具研究以政策工具為基礎(chǔ),以創(chuàng)新政策為出發(fā)點,因此,其主要關(guān)鍵詞是政策工具和創(chuàng)新政策。與政策工具有共引關(guān)系的關(guān)鍵詞主要有:技術(shù)創(chuàng)新、中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、所得稅制、企業(yè)所得稅法、公共政策、創(chuàng)新績效、科技創(chuàng)新、市場失靈等,其中,技術(shù)創(chuàng)新被引次數(shù)較多,說明其是近年來本領(lǐng)域研究熱點。與創(chuàng)新政策有共引關(guān)系的關(guān)鍵詞主要有:創(chuàng)新系統(tǒng)、供給側(cè)、中小企業(yè)、分析框架等,其中,自主創(chuàng)新、企業(yè)創(chuàng)新等關(guān)鍵詞被引次數(shù)較多,表明在現(xiàn)有研究進程中,學者們從創(chuàng)新政策工具角度出發(fā),更加注重中小企業(yè)自主創(chuàng)新能力提升。另外,在此研究熱點上延伸出多個領(lǐng)域的關(guān)注點,如內(nèi)容分析、政策組合、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策、創(chuàng)新治理等關(guān)鍵詞。

2.4 國內(nèi)外創(chuàng)新政策工具研究時區(qū)圖

關(guān)鍵詞時區(qū)圖表示某一領(lǐng)域的研究前沿與某一關(guān)鍵詞隨時間變化的主要研究內(nèi)容,通過關(guān)鍵詞時區(qū)圖譜,可以分析某一領(lǐng)域研究前沿。運用CiteSpace選擇時區(qū)(Timeszone),分別對288篇英文期刊文獻和239篇中文期刊文獻進行關(guān)鍵詞時區(qū)圖分析,得到國內(nèi)外創(chuàng)新政策工具研究的關(guān)鍵詞時區(qū)圖譜,該圖譜以時間為橫坐標,每一個圓圈代表一個關(guān)鍵詞,圓圈大小表示詞頻,它們之間的連線表示關(guān)鍵詞在時間上的演進趨勢。從圖2可以看出,國外創(chuàng)新政策工具研究內(nèi)容可分為3個階段:第一階段為1996-2004年,其關(guān)鍵詞主要為“research and development”“technology”“innovation policy”“environmental policy”等,表明創(chuàng)新政策工具逐漸成為國外研究焦點,并且集中在環(huán)境政策工具等單一層面;第二階段為2005—2015年,這一時期研究的關(guān)鍵詞主要為“incentive” “market” “R&D” “productivity”“empirical evidence”等,相較于前一階段,這一階段對創(chuàng)新政策工具的研究相對成熟,研究內(nèi)容和研究視角也更豐富,內(nèi)容延伸至企業(yè)創(chuàng)新層面,大多采用實證研究方法探索企業(yè)創(chuàng)新績效的影響因素;第三階段為2016—2020年,隨著可持續(xù)創(chuàng)新的發(fā)展,學者們開始關(guān)注創(chuàng)新政策工具組合,“policy mix”“impact”等主題逐漸成為國外學者們關(guān)注的焦點。

圖2 國內(nèi)外創(chuàng)新政策工具研究關(guān)鍵詞時區(qū)圖譜Fig.2 Time zone map of keywords for research on innovation policy tools at home and abroad

從圖2可以看出:國內(nèi)創(chuàng)新政策工具研究內(nèi)容主要分為3個階段:第一階段為2001—2006年,其關(guān)鍵詞主要為“政策工具”“創(chuàng)新政策”“技術(shù)創(chuàng)新”等,2003年我國提出科學發(fā)展觀,可持續(xù)發(fā)展理念開始進入學者研究視野,按照國家政策導(dǎo)向,這一階段國內(nèi)學者開始重視創(chuàng)新政策工具相關(guān)研究并且側(cè)重于其應(yīng)用層面研究,尤其是技術(shù)創(chuàng)新政策工具選擇與有效性分析,同時,理論層面研究起步,逐漸引進、學習西方的創(chuàng)新政策工具理論;第二階段為2007—2012年,這一時期的研究關(guān)鍵詞主要為“中小企業(yè)”“稅收政策”“專利保護”“企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新”等,由此可見,創(chuàng)新政策工具應(yīng)用研究范圍不斷拓寬,學界開始關(guān)注戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策、低碳經(jīng)濟政策中的創(chuàng)新政策工具應(yīng)用,并且從企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)權(quán)保護、中小企業(yè)等多個角度研究創(chuàng)新政策工具;第三階段為2013年至今,創(chuàng)新績效、企業(yè)績效等主題逐漸出現(xiàn)在創(chuàng)新政策工具研究中,針對創(chuàng)新政策工具的文本分析和內(nèi)容分析成為該領(lǐng)域的新焦點,創(chuàng)新政策工具的理論與應(yīng)用研究朝著主題多元化、本土化方向發(fā)展,方法層面的研究也日漸成熟。

2.5 國內(nèi)外創(chuàng)新政策工具研究聚類圖譜

國外創(chuàng)新政策工具研究領(lǐng)域共被引文獻的聚類圖譜如圖3所示,Modualarity Q=0.932 9,Mean Silhouette=0.660 9,兩者數(shù)值均在0.6以上,說明圖3圖譜的聚類效果顯著,且聚類質(zhì)量較高。從圖3可以看出,Borras(2013)、Kemp(2011)、Rogge(2016)和Veugelers(2012)等共被引文獻相互交叉,聯(lián)系緊密,說明他們對同一篇文獻引用的頻次較高,且內(nèi)容呈現(xiàn)一致性,更加凸顯了創(chuàng)新政策工具研究的主題聚焦。被引頻次30次以上的文章有10篇,且被引頻次最高的是Flanagan(2011)發(fā)表在《Research Policy》期刊上的文章《Reconceptualising the 'policy mix' for innovation》,被引次數(shù)為467次。在該篇文章中,Flanagan將“政策組合”概念引入到創(chuàng)新領(lǐng)域和可持續(xù)轉(zhuǎn)型領(lǐng)域,自此引發(fā)如何將單一政策工具向更有效的政策工具組合轉(zhuǎn)變的研究熱潮,也反映創(chuàng)新政策工具研究主題逐步由單一政策工具向政策工具組合演變。

為了進一步識別國內(nèi)創(chuàng)新政策工具研究的熱點主題,利用CiteSpac軟件的聚類功能和Log likelihood ratio(LLR)檢驗算法,對選取的239篇研究文獻的標題進行抽取,最終形成國內(nèi)創(chuàng)新政策工具研究的熱點主題聚類圖譜,如圖4所示。根據(jù)Size>10、Silhouette>0.7的原則,最終得到8個有效聚類。關(guān)鍵詞聚類圖譜中聚類編號越小,Size越大,表示該聚類下的文獻研究規(guī)模越大,創(chuàng)新政策相關(guān)研究規(guī)模較大,其作為創(chuàng)新政策工具研究的重要基礎(chǔ),引起學者們的重點關(guān)注;技術(shù)創(chuàng)新政策、區(qū)域創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策作為政府層面促進創(chuàng)新發(fā)展而采取的政策類型,是創(chuàng)新政策工具研究領(lǐng)域的焦點和熱點,在當前研究中,較依賴政策文本分析方法。同時,作為創(chuàng)新主體,中小企業(yè)越來越成為創(chuàng)新政策工具研究的重點對象,隨著技術(shù)創(chuàng)新集群的出現(xiàn),創(chuàng)新政策工具逐漸以促進中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展為目標。

圖4 國內(nèi)創(chuàng)新政策工具研究關(guān)鍵詞聚類圖譜Fig.4 Keyword clustering map of research on domestic innovation policy tools

3 創(chuàng)新政策工具研究理論框架

為從微觀層面更加深入地了解創(chuàng)新政策工具研究內(nèi)容和研究前沿,本文進一步對國內(nèi)外文獻進行深入分析。所選英文文獻主要來源于3個方面:①根據(jù)知識圖譜分析結(jié)果,選取被引頻次大于15的經(jīng)典文獻20篇;②根據(jù)作者共被引情況,選取被引頻次大于6的代表性文獻26篇;③選取國際權(quán)威期刊的文獻,如《Research Policy》《Small Business Economics》《Journal of Theoretical Politics》等,并適當增加與創(chuàng)新政策工具相關(guān)的其它領(lǐng)域文獻,如管理學領(lǐng)域,得到文獻168篇。剔除重復(fù)的文獻,最終得到66篇與創(chuàng)新政策工具研究相關(guān)的代表性英文文獻。所選中文文獻來源于兩個方面:一是選取CNKI中的CSSCI期刊文獻43篇,二是選取碩博士畢業(yè)論文10篇,最終得到中文文獻53篇。對選取的66篇外文文獻和53篇中文文獻進行詳細研讀,對創(chuàng)新政策工具選擇的影響因素、作用機制、邊界條件和效應(yīng)評價進行總結(jié),并構(gòu)建創(chuàng)新政策工具整合分析框架,如圖5所示。

圖5 創(chuàng)新政策工具整合分析框架Fig.5 An integrated analytical framework for innovation policy tools

3.1 創(chuàng)新政策工具選擇的影響因素

創(chuàng)新政策工具的選擇和應(yīng)用是創(chuàng)新政策工具研究中的一個重要議題,對創(chuàng)新政策工具的內(nèi)涵、分類等基礎(chǔ)信息的研究最終都是為創(chuàng)新政策工具選擇和應(yīng)用服務(wù)的。政府作為創(chuàng)新政策工具的主體,首先需要選擇合適的政策工具,而影響政府選擇和運用創(chuàng)新政策工具的因素是方方面面的,國內(nèi)外眾多學者也對其進行了大量研究,對國內(nèi)外文獻進行梳理后發(fā)現(xiàn),相關(guān)研究主要集中在政策目標層面、政府層面、環(huán)境層面和受眾目標層面。

(1)政策目標層面主要從公共服務(wù)供給和產(chǎn)品屬性兩個方面進行闡述。姚莉(2013)對政策工具選擇理論進行分析,認為新制度主義視角下政策工具由許多獨立的政府行動構(gòu)成,政策工具選擇過程其實就是制度選擇過程。因此,影響政策工具選擇的因素主要包括公共服務(wù)供給類型、公共服務(wù)活動的利益相關(guān)者、制度安排等。湛中林(2015)從交易成本視角出發(fā),提出影響創(chuàng)新政策工具選擇的兩個因素,一是政策目標產(chǎn)品的公共性,二是實現(xiàn)政策目標產(chǎn)品的交易成本大小。

(2)政府層面主要體現(xiàn)在政府介入強度和對受眾目標的認知兩個方面?；谡槿霃姸鹊囊暯?黃曼等[7]從宏觀、中觀、微觀3個層次對影響創(chuàng)新政策工具選擇的因素進行歸納。首先,從宏觀層面來看,影響政策工具選擇的主要因素包括國家能力和復(fù)雜的政策子系統(tǒng)等;其次,從中觀層面來看,影響政策工具選擇的因素主要包括組織文化、組織資源要素配置和組織能力等;最后,從微觀層面來看,影響政策工具選擇的因素主要包括背景、角色、價值觀等。Linder等[11]通過探討政策工具選擇的實質(zhì),認為政府對受眾目標的假定與偏見、權(quán)力地位和社會關(guān)系的認可程度,都是影響政策工具選擇的重要因素。

(3)環(huán)境層面主要從國際環(huán)境、政策網(wǎng)絡(luò)和市場競爭程度3個方面進行闡述。彼得斯(2007)通過探討“5i”框架的具體內(nèi)容,認為影響政策工具選擇的因素主要包括個體觀念、政治制度、企業(yè)利益、宏觀國際環(huán)境。丁煌等(2009)分析政策工具與政策網(wǎng)絡(luò)間關(guān)系,發(fā)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)會對政策工具產(chǎn)生一定影響;王桂軍等(2020)在此基礎(chǔ)上提出,市場競爭程度和政策工具組合也是影響政策工具實施效果的重要因素,進而影響政策工具選擇和運用。

(4)受眾目標層面主要體現(xiàn)在目標群體的態(tài)度、行為、動機以及目標群體對政策的認知程度兩個方面。有學者認為,政策工具選擇還需考慮目標群體的態(tài)度、行為、動機及其對既有政策的反應(yīng),這些因素都會影響政策工具實施效果。范旭等(2020)發(fā)現(xiàn)政策客體在不同發(fā)展階段存在不同要素特征,對創(chuàng)新政策工具提出不同要求。因此,政策客體的要素特征也對創(chuàng)新政策工具選擇具有一定影響。

3.2 創(chuàng)新政策工具作用機制

本文梳理相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn),關(guān)于創(chuàng)新政策工具作用機制方面的研究較少,已有文獻主要從企業(yè)層面、技術(shù)層面、區(qū)域?qū)用妗f(xié)同層面、資源層面5個方面展開詳細討論。

(1)企業(yè)層面主要體現(xiàn)在企業(yè)創(chuàng)新能力方面。學者們主要從政府補助、稅收、公共資金投入、管理培訓等經(jīng)濟型政策工具和信息型政策工具視角出發(fā),驗證其對企業(yè)創(chuàng)新能力的促進作用。Bachus等[12]認為R&D稅收抵免作為一項政策工具能夠促進企業(yè)創(chuàng)新能力提升,從而促進企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新;Bettina等[13]強調(diào)具有較多公共資金支持的企業(yè),其持續(xù)創(chuàng)新水平較高,尤其在服務(wù)業(yè)中更加明顯;Rogers[14]通過對比制造業(yè)企業(yè)和非制造業(yè)企業(yè)調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn),制造業(yè)企業(yè)的外部培訓有助于提升企業(yè)創(chuàng)新能力。

(2)技術(shù)層面主要體現(xiàn)在技術(shù)創(chuàng)新方面,包括海上風電技術(shù)創(chuàng)新、太陽能技術(shù)創(chuàng)新和排污許可技術(shù)創(chuàng)新。張宏偉等[15]以德國海上風電技術(shù)創(chuàng)新為例,分析政策工具類型及其組合特征,結(jié)果表明政策工具有助于促進海上風電技術(shù)創(chuàng)新;李凡等(2016)以太陽能技術(shù)為例,研究發(fā)現(xiàn)需求拉動和技術(shù)推動政策工具均對太陽能技術(shù)創(chuàng)新能力提升具有促進作用;Nordberg(1999)研究發(fā)現(xiàn),市場手段更能激勵企業(yè)開展持續(xù)性環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新,而環(huán)境相關(guān)政策的行政手段只對少數(shù)污染物治理有效。

(3)區(qū)域?qū)用嬷饕w現(xiàn)在區(qū)域環(huán)境創(chuàng)新和科技創(chuàng)新兩個方面。司曉悅等[16]探討了政策工具與創(chuàng)新能力間邏輯關(guān)系,研究發(fā)現(xiàn)財政支持政策工具有助于促進區(qū)域科技創(chuàng)新;趙新峰等(2016)構(gòu)建了大氣污染治理研究框架,并系統(tǒng)梳理了政策工具演進階段及特點,旨在完善區(qū)域大氣污染治理政策體系;尹明(2017)研究發(fā)現(xiàn)招商引資作為一種政策工具,對區(qū)域創(chuàng)新能力具有顯著正向影響,且經(jīng)濟型、組織型和信息型的協(xié)同實施會促進區(qū)域創(chuàng)新能力提升;Montmartin等[17]利用區(qū)域面板數(shù)據(jù)分析法國研發(fā)政策工具組合對企業(yè)研發(fā)的宏觀經(jīng)濟影響,結(jié)果表明國家補貼是唯一能夠?qū)^(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)生擠入效應(yīng)的政策工具,而稅收抵免、歐洲補貼等政策工具可能導(dǎo)致政府采取以鄰為壑的政策。

(4)協(xié)同層面主要體現(xiàn)在產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新層面。武學超等(2018)通過分析2006—2016年44份主要政策文本研究發(fā)現(xiàn),環(huán)境型政策工具的應(yīng)用占比超過50%,這也反映政府更加傾向于采取環(huán)境型政策工具來消除市場障礙,推動產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展;徐雅婷(2017)從政策工具視角,以政策文本為分析對象,對我國產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展狀況進行分析,并指出創(chuàng)新政策工具在使用過程中的不足。

(5)資源層面主要體現(xiàn)在資源拼湊方面,包括利用式資源拼湊和探索式資源拼湊。方勇等[18]研究發(fā)現(xiàn)資源拼湊作為中介變量發(fā)揮影響作用,其中,利用式資源拼湊有利于創(chuàng)新績效提升,而探索式資源拼湊與創(chuàng)新績效之間存在倒U型關(guān)系;Salunke等[19]研究認為資源拼湊在創(chuàng)新政策工具與企業(yè)創(chuàng)新績效間發(fā)揮中介作用,企業(yè)通過資源尋求和資源組合,利用現(xiàn)有資源創(chuàng)建新服務(wù),促進企業(yè)服務(wù)創(chuàng)新績效提升。

3.3 創(chuàng)新政策工具邊界與條件

通過文獻梳理發(fā)現(xiàn),已有研究主要從環(huán)境、組織和團隊因素3個方面探索影響創(chuàng)新政策工具發(fā)揮作用的調(diào)節(jié)變量。

(1)環(huán)境因素。蔣旭燦等[20]探討了市場動蕩性和技術(shù)動蕩性對企業(yè)創(chuàng)新績效的影響,研究發(fā)現(xiàn)作為調(diào)節(jié)變量,環(huán)境動蕩性正向調(diào)節(jié)資源共享與創(chuàng)新績效間關(guān)系;Liu等(2019)通過對國際研發(fā)聯(lián)盟中新興市場跨國公司的調(diào)研發(fā)現(xiàn),環(huán)境波動的不同方面(技術(shù)、市場、制度)以不同方式緩和知識轉(zhuǎn)移實踐與創(chuàng)新績效間關(guān)系,且環(huán)境波動作為調(diào)節(jié)變量正向調(diào)節(jié)知識轉(zhuǎn)移實踐與創(chuàng)新績效間關(guān)系。

(2)組織因素。Clarysse等(2009)分析研發(fā)補貼如何影響行為增量,發(fā)現(xiàn)組織學習能力在研發(fā)補貼與企業(yè)創(chuàng)新績效的關(guān)系中發(fā)揮正向調(diào)節(jié)作用;丁凱等(2016)分析政府R&D補貼對技術(shù)創(chuàng)新績效的影響機理,發(fā)現(xiàn)組織技術(shù)水平在政府研發(fā)補貼對企業(yè)創(chuàng)新績效的影響中發(fā)揮正向調(diào)節(jié)作用;楊震寧等[21]研究認為知識資源動機和戰(zhàn)略有利于政府實施專利保護政策,引導(dǎo)企業(yè)提升創(chuàng)新能力。

(3)團隊因素。龍靜等(2012)通過分析244家中小企業(yè)樣本,探討政府如何使用不同政策工具影響中小企業(yè)創(chuàng)新績效,研究發(fā)現(xiàn)中小企業(yè)團隊信任度和知識共享水平在稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)創(chuàng)新績效的影響中發(fā)揮正向調(diào)節(jié)作用。

3.4 創(chuàng)新政策工具效果評價

創(chuàng)新政策工具效果評價是指使用中或使用后對其使用效果進行客觀分析,受到學者們的重點關(guān)注。本研究從單一工具和工具組合兩個方面探討創(chuàng)新政策工具的效果評價。

(1)基于單一創(chuàng)新政策工具視角。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn),單一創(chuàng)新政策工具會對中小企業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生顯著正向影響。在企業(yè)創(chuàng)新層面,武建龍等(2016)研究發(fā)現(xiàn),“三權(quán)”改革和發(fā)展科技服務(wù)業(yè)等政策工具均會對企業(yè)創(chuàng)新績效產(chǎn)生顯著正向影響;李梓涵昕等(2020)認為供給型和環(huán)境型創(chuàng)新政策工具在孵化器建設(shè)發(fā)展過程中具有顯著促進作用,未來應(yīng)加大對需求型創(chuàng)新政策工具的運用;Huergo &Moreno等[22]對2002—2005年4 407家西班牙公司的數(shù)據(jù)進行分析,研究發(fā)現(xiàn)政府補貼和稅收優(yōu)惠可以通過降低技術(shù)研發(fā)的邊際成本激勵企業(yè)創(chuàng)新。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面,謝青等(2015)基于創(chuàng)新政策工具,對我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)37項政策文本進行分析,研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境面政策工具使用頻次最高;張軍濤等(2020)認為在農(nóng)村宅基地管理中,行政型政策工具適用度最高,信息型政策工具和經(jīng)濟型政策工具也在不斷增加,對于提高農(nóng)民積極性、推動農(nóng)村宅基地管理制度改革與政策創(chuàng)新具有重要意義。

(2)基于創(chuàng)新政策工具組合視角。通過文獻梳理發(fā)現(xiàn),創(chuàng)新政策工具組合會產(chǎn)生正向或負向影響。從國家發(fā)展層面來看,李冬冬等(2015)探討了創(chuàng)新政策工具對環(huán)境、經(jīng)濟增長率和社會福利水平的影響,研究發(fā)現(xiàn)組合政策相較于單一政策,更有利于提高企業(yè)研發(fā)水平;Lanahan&Feldman(2015)研究了嵌套的、多層次的創(chuàng)新政策,結(jié)果表明政策工具組合會促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。在企業(yè)創(chuàng)新層面,張永安等[23]對2008—2018年我國內(nèi)地30個省市面板數(shù)據(jù)進行實證分析,研究發(fā)現(xiàn)供給型和環(huán)境型創(chuàng)新政策均有利于促進技術(shù)創(chuàng)新能力提升和創(chuàng)新數(shù)量增長;王桂軍等(2020)從政府補貼和稅收優(yōu)惠等政策工具組合的角度,探討產(chǎn)業(yè)政策選擇與企業(yè)創(chuàng)新績效間關(guān)系,結(jié)果表明兩種工具的組合對企業(yè)創(chuàng)新能力具有顯著抑制作用。

4 未來展望

本文梳理創(chuàng)新政策工具的起源、內(nèi)涵與分類,采用文獻計量分析法對1991—2020年國外SCI/SSCI索引庫收錄的288篇英文文獻和2001—2020年國內(nèi)CSSCI索引庫收錄的239篇中文文獻進行深入挖掘與梳理,厘清國內(nèi)外創(chuàng)新政策工具的研究脈絡(luò)和熱點主題等,并從創(chuàng)新政策工具選擇的影響因素、作用機制、邊界條件和效應(yīng)評價4個方面構(gòu)建整合性理論框架。在此基礎(chǔ)上,本文針對現(xiàn)有研究不足,從以下3個方面提出未來展望。

4.1 構(gòu)建類型學框架,豐富案例研究

(1)構(gòu)建創(chuàng)新政策工具類型學框架。盡管學者們基于不同視角對創(chuàng)新政策工具進行分類,但分類標準較為零散、孤立,存在“公說公有理、婆說婆有理”的現(xiàn)象。因此,未來研究應(yīng)結(jié)合政策要素特征,從政策環(huán)境、政策目標、實施主體、實施客體、實施效果的邏輯理路對創(chuàng)新政策工具類型進行梳理和劃分,并構(gòu)建創(chuàng)新政策工具的類型學框架,明確其內(nèi)涵和分類標準,以便更好地指導(dǎo)實踐。

(2)豐富案例研究?，F(xiàn)有研究以實證為主,采用問卷調(diào)查、政策文本分析和面板數(shù)據(jù)等研究方法對國家、區(qū)域或某領(lǐng)域的政策進行分析,但缺乏案例研究,且很難揭示微觀層面的作用機制。因此,在未來研究中可以采用實地調(diào)研、訪談、案例等一手數(shù)據(jù)對創(chuàng)新政策工具的微觀過程機制進行探索,將宏觀政策制定的內(nèi)在邏輯與政策工具使用的微觀機制結(jié)合起來,豐富現(xiàn)有理論研究。

4.2 進一步拓展現(xiàn)有研究

(1)拓展創(chuàng)新政策工具選擇的影響因素研究。學者們從政策目標層面、政府層面、環(huán)境層面和受眾目標層面4個方面對創(chuàng)新政策工具選擇的影響因素開展了大量研究。近年來,有少量研究從系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)、社會輿論、經(jīng)濟制度和總體文化等方面探索創(chuàng)新政策工具選擇的影響因素,未來可以從這幾個方面作進一步探討。

(2)強化創(chuàng)新政策工具的作用機制研究。學界關(guān)于創(chuàng)新政策工具作用機制研究的文獻較豐富,通過文獻總結(jié)發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有研究主要從企業(yè)層面、技術(shù)層面、區(qū)域?qū)用妗f(xié)同層面和資源層面5個方面對創(chuàng)新政策工具作用機制進行探索,但是,圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面的研究較少。因此,未來可以從制度創(chuàng)新、社會資本等視角進一步拓展創(chuàng)新政策工具在產(chǎn)業(yè)層面的作用機制研究。

(3)探索創(chuàng)新政策工具的邊界條件。現(xiàn)有文獻主要從環(huán)境層面、組織層面和團隊層面對影響創(chuàng)新政策工具的調(diào)節(jié)變量進行研究,忽略了個體層面在創(chuàng)新政策工具實施中的調(diào)節(jié)作用。因此,未來可以從個體層面出發(fā),探索個體認知、個體受教育程度、個體特質(zhì)和個體行為等在創(chuàng)新政策工具實施中的調(diào)節(jié)作用,同時,也可以探索環(huán)境因素、組織因素、團隊因素和個體因素在創(chuàng)新政策工具實施中的多重調(diào)節(jié)效應(yīng)。

(4)完善創(chuàng)新政策工具的效應(yīng)評價。已有研究更多關(guān)注單一創(chuàng)新政策工具的直接效應(yīng)評價,忽視了不同規(guī)模、不同技術(shù)類型、不同行業(yè)企業(yè)中的異質(zhì)性比較,針對創(chuàng)新政策工具組合的效應(yīng)評價研究也較少。因此,未來在創(chuàng)新政策工具效應(yīng)評價研究中,一方面要考慮創(chuàng)新政策工具在不同規(guī)模、不同技術(shù)類型、不同行業(yè)企業(yè)中的影響差異,另一方面可以進一步探討創(chuàng)新政策工具組合對企業(yè)創(chuàng)新、區(qū)域發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新等的影響效果。具體而言,可以采用定性比較分析方法,通過條件組態(tài)分析,識別不同類型創(chuàng)新政策工具組合路徑和效應(yīng)大小,并總結(jié)歸納“最優(yōu)化”政策工具供給路徑。

4.3 進一步強化本土化研究

本文對現(xiàn)有文獻進行系統(tǒng)梳理發(fā)現(xiàn),相比國外,國內(nèi)創(chuàng)新政策工具研究起步較晚,國內(nèi)學者對創(chuàng)新政策工具的理論基礎(chǔ)研究較少,相關(guān)研究大多照搬國外現(xiàn)有理論和觀點,并基于此對其內(nèi)涵、分類等進行闡述。然而,在應(yīng)用西方理論的過程中難免存在一些理解偏差、理論誤用和片面等現(xiàn)象,缺乏對現(xiàn)有理論的批判性創(chuàng)新,與中國本土實踐相關(guān)的獨創(chuàng)性成果較為匱乏。因此,有必要關(guān)注中國情境下創(chuàng)新政策工具的前因后果,深化對單一創(chuàng)新政策工具影響效果的比較以及創(chuàng)新政策工具組合效果的認知,探索影響創(chuàng)新政策工具的中介變量和調(diào)節(jié)變量,不斷拓展整合創(chuàng)新政策工具的理論框架,形成一套適合國內(nèi)不同區(qū)域、企業(yè)類型的創(chuàng)新政策“工具箱”,推動創(chuàng)新政策工具本土化理論和知識縱深發(fā)展。