政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化作用機(jī)理研究

王業(yè)軍 安滋平

一、前言

數(shù)據(jù)在政府治理中越來越重要。許多國家的政府部門都意識到政務(wù)數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略價值，并制定了加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的措施。開放和使用大數(shù)據(jù)將推動經(jīng)濟(jì)增長。有效利用政府信息作為資本，歐洲、美國和其他國家的政府部門在制定法律法規(guī)和培訓(xùn)方面做了大量工作，能帶來更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化內(nèi)涵

所有權(quán)清晰性、經(jīng)濟(jì)收益以及稀缺性，是將資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的三大前提。

那么，政務(wù)數(shù)據(jù)資源是否能轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)？

第一，公共信息資源可以清楚定義使用權(quán)和歸屬權(quán)；

第二，具有經(jīng)濟(jì)社會價值并能共享的數(shù)據(jù)信息常常顯示資源不足，因此價值較高且精密度高的政務(wù)數(shù)據(jù)資源在市場上有很大需求；

第三，利用數(shù)據(jù)的開放共享，可以實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的價值轉(zhuǎn)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，大大降低成本，最終形成有效促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能。把信息資源的價值充分體現(xiàn)在企業(yè)運(yùn)營、重組或并購上。

可以看出，政府信息數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)就是將資源轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)，就像金礦一樣，經(jīng)歷了許多繁瑣的過程才得以變成黃金制成品，例如采礦、冶煉、凈化和加工等，所以政府?dāng)?shù)據(jù)從資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)需要經(jīng)過技術(shù)處理和市場化過程。將政務(wù)數(shù)據(jù)從資源轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)的過程中，如安全、標(biāo)準(zhǔn)、估值、所有權(quán)確認(rèn)、資產(chǎn)注冊和公共信息交易的決策為數(shù)據(jù)所有者提供經(jīng)濟(jì)利益的可控屬性和可測量權(quán)限等屬性。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化面臨的問題

（一）政務(wù)數(shù)據(jù)技術(shù)處理過程面臨的問題

我們把政務(wù)數(shù)據(jù)技術(shù)的處理過程分為公共數(shù)據(jù)安全、符合標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議和確保價值轉(zhuǎn)化等。下面分析政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化過程中存在的技術(shù)問題。

1.政務(wù)數(shù)據(jù)安全性不高

隨著經(jīng)濟(jì)增長，數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，公共數(shù)據(jù)信息的開發(fā)和利用范圍越廣，其關(guān)注度也越來越高。政府?dāng)?shù)據(jù)涉及大量個人隱私信息，甚至商業(yè)機(jī)密和國家機(jī)密。但政府對于一些數(shù)據(jù)的保護(hù)措施不夠完善，法律機(jī)制不健全等。總的來說我們現(xiàn)在面臨的問題是提高我國對于信息開發(fā)和使用的安全性。各部門應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)對能力，要大大降低政務(wù)數(shù)據(jù)存在的安全風(fēng)險。

2.政務(wù)數(shù)據(jù)難以評估

數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的一個重要措施是評估數(shù)據(jù)的價值，傳統(tǒng)的估值法主要有三種：成本法、利潤法和市場法。近幾年，由于虛擬資產(chǎn)和資源資產(chǎn)估值需求的不斷增加，難以量化收益和評估資產(chǎn)價值等問題存在，盡管評估數(shù)據(jù)價值能更好地進(jìn)行價值挖掘，加快政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，但公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)本身所具有的虛擬性、共享性等特點使得公共數(shù)據(jù)難以量化，數(shù)據(jù)難以被評估。

3.政務(wù)數(shù)據(jù)缺乏標(biāo)準(zhǔn)

中國不同地區(qū)的政府部門數(shù)據(jù)多且分散，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，信息資源共享困難。缺乏有效的法律制度和數(shù)據(jù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使得數(shù)據(jù)的相互操作性降低，影響整個公共數(shù)據(jù)價值發(fā)揮，讓公共數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化難以有效突破。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化進(jìn)行的根本保障是擁有一個穩(wěn)定的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易環(huán)境，這不僅要有一個強(qiáng)有力的法律法規(guī)，同時也要有一個標(biāo)準(zhǔn)的政務(wù)數(shù)據(jù)的行業(yè)規(guī)范。但是目前我國缺乏完善的政務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，使得我們對各數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易平臺的建設(shè)無法進(jìn)行具體指導(dǎo)，從而導(dǎo)致各個平臺體系無法互聯(lián)互通。

（二）政務(wù)數(shù)據(jù)市場化面臨的問題

通過研究各大網(wǎng)站和一些數(shù)據(jù)平臺，我們了解到政務(wù)數(shù)據(jù)市場化過程主要包括定義公共數(shù)據(jù)的屬性、公共數(shù)據(jù)所有權(quán)、制定相應(yīng)的法律法規(guī)和監(jiān)控公共數(shù)據(jù)。

1.政務(wù)數(shù)據(jù)權(quán)屬不明晰

中國現(xiàn)行法律法規(guī)對政府?dāng)?shù)據(jù)的所有權(quán)缺乏明確的定義。政府?dāng)?shù)據(jù)所有權(quán)不明確，難以在宏觀和微觀層面推動政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)化。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代面臨的主要問題是數(shù)據(jù)所有權(quán)問題，數(shù)據(jù)作為一種重要的生產(chǎn)要素參與到經(jīng)濟(jì)活動中，我們對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致了政府對數(shù)據(jù)的各種權(quán)益受到損害。所以對于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該盡快建立一個完整體系，假設(shè)我們以經(jīng)濟(jì)效率為首要目標(biāo)來定義公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)，那么政府和合作公司有權(quán)在不侵犯個人數(shù)據(jù)以及由數(shù)據(jù)本身的定性特征決定的其他合法權(quán)益的情況下收集和分析個人數(shù)據(jù)。

2.政務(wù)數(shù)據(jù)的屬性尚未確定

由于將數(shù)據(jù)信息從資產(chǎn)對象范圍中刪除，我國尚未達(dá)成對政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性的共識。部分專家將政府?dāng)?shù)據(jù)視為一種特別的非物質(zhì)財產(chǎn)，同時國家相關(guān)文件提到了這一觀點。在互聯(lián)網(wǎng)時代，數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)和社會價值變得越來越重要。盡管《民法總則》明確規(guī)定信息作為權(quán)利對象的地位，但沒有關(guān)于信息財產(chǎn)的單獨法律，導(dǎo)致公共信息財產(chǎn)的不確定性。有學(xué)者指出，《民法總則》信息資產(chǎn)的屬性以及政府相關(guān)資產(chǎn)管理系統(tǒng)很難建立，存在較大的爭議性，也很難確定其內(nèi)容。

3.缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)

雖然我國有《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)，但相關(guān)法律法規(guī)并未對政府部門的數(shù)據(jù)開放、共享與應(yīng)用提出明確的要求，導(dǎo)致部分政府部門在數(shù)據(jù)開放、共享與應(yīng)用方面存在法律法規(guī)障礙。對此，為解決法律法規(guī)障礙，一是推動政府部門形成開放數(shù)據(jù)的共識，加強(qiáng)立法。在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開放與應(yīng)用過程中，應(yīng)對政府部門和公眾進(jìn)行充分溝通，特別是對涉及公民個人隱私的數(shù)據(jù)。通過對政府部門開放數(shù)據(jù)的宣傳與教育，使政府部門認(rèn)識到開放政府?dāng)?shù)據(jù)是一項重要的責(zé)任，推動政府部門在推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開放與應(yīng)用過程中形成共識。二是在數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過程中，政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估的基礎(chǔ)是政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的確權(quán)，政府機(jī)構(gòu)、第三方評估機(jī)構(gòu)和社會公眾都可以對政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值進(jìn)行評估，從而為其交易提供基礎(chǔ)。只有明確政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬關(guān)系，才能使政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)在交易時有據(jù)可依。

4.缺乏有效的規(guī)范和監(jiān)管

我們現(xiàn)在雖然有很多大型數(shù)據(jù)平臺，但政府?dāng)?shù)據(jù)交易業(yè)務(wù)并不多，除了因為缺乏一套標(biāo)準(zhǔn)和交易規(guī)則，比如數(shù)據(jù)確認(rèn)、定價、公平、合法，并且已經(jīng)被各方接受和接受，還因為缺乏政府的第三方監(jiān)督，政府?dāng)?shù)據(jù)具有公共屬性，應(yīng)該首先保障公共內(nèi)容。而政府監(jiān)管的缺失導(dǎo)致信息的非法交易經(jīng)常發(fā)生。因此，在數(shù)據(jù)開放和當(dāng)前政府交易仍處于調(diào)查階段的情況下，應(yīng)堅持?jǐn)?shù)據(jù)開放和基于數(shù)據(jù)安全和個人數(shù)據(jù)權(quán)益的交易，建立相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)政府監(jiān)管。

四、政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過程作用機(jī)理

在政府信息資產(chǎn)轉(zhuǎn)換過程中，首先要明確保護(hù)政府信息采集者和開發(fā)者的合法權(quán)益。關(guān)于政府信息權(quán)屬，與其他資產(chǎn)一樣，國家信息資產(chǎn)已被確認(rèn)用于技術(shù)處理：根據(jù)脫敏算法的類型、級別和應(yīng)用原則對國家數(shù)據(jù)進(jìn)行分類和排序，選擇不同的數(shù)據(jù)以確保政府?dāng)?shù)據(jù)的安全。通過創(chuàng)建政府?dāng)?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，將標(biāo)準(zhǔn)化政府?dāng)?shù)據(jù)的估值轉(zhuǎn)化為具有資產(chǎn)屬性的產(chǎn)品，推動政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的過程。極大推動政務(wù)數(shù)據(jù)的交易及流通，在市場交易的背景下，應(yīng)該制定適當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)和監(jiān)管規(guī)則，政府應(yīng)該建立有效監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。本文將政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化過程分為技術(shù)處理和市場化過程，技術(shù)處理主要包括國家數(shù)據(jù)的安全化和數(shù)據(jù)價值化過程，市場化過程包括公共數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)、與交易相關(guān)的法律法規(guī)和管理等。

政務(wù)數(shù)據(jù)的市場化是將處理后的數(shù)據(jù)在市場上進(jìn)行交易。將數(shù)據(jù)以資產(chǎn)化的形式進(jìn)行管理，為各部門提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源目錄，幫助社會提供數(shù)據(jù)的共享交換和交易服務(wù)，發(fā)掘數(shù)據(jù)信息的價值，通過市場機(jī)制將政務(wù)數(shù)據(jù)作為一種商品進(jìn)行交易，對政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)處理，使政務(wù)數(shù)據(jù)真正成為政府組織、社會和市場的一種資產(chǎn)。實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和標(biāo)準(zhǔn)化，同時，以市場為導(dǎo)向，促進(jìn)公職人員對信息的開發(fā)和利用，提高數(shù)據(jù)的使用率，從而創(chuàng)造更大的社會效益；根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)使用原則，對各種數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理，防止國家秘密、商業(yè)秘密和隱私泄露。在降低了來自內(nèi)部和順序來源的公共信息的敏感性之后，利用技術(shù)處理政務(wù)數(shù)據(jù)對信息數(shù)據(jù)進(jìn)行價值衡量。經(jīng)過技術(shù)處理的公共信息營銷，將原始的政務(wù)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可流通且具有市場價值的政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，完成政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過程。

五、政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化策略

（一）對政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類分級

政務(wù)數(shù)據(jù)分類分級使得數(shù)據(jù)的開發(fā)和安全使用有了基本保障。不同的政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)采用不同的開發(fā)應(yīng)用方式，在開發(fā)中要保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量和安全性，敏感的政務(wù)數(shù)據(jù)必須經(jīng)過處理才能公開使用。尤其是有些數(shù)據(jù)是包含敏感詞匯或國家機(jī)密的，不能隨便公開，一定要對某些數(shù)據(jù)進(jìn)行加密處理而不能直接加入某些數(shù)據(jù)交易平臺。政務(wù)數(shù)據(jù)的分類和分級是一個隨著時間的推移而動態(tài)適應(yīng)的過程，敏感社會的發(fā)展隨著變化而增加或減少轉(zhuǎn)換?；诿舾卸鹊恼?wù)數(shù)據(jù)分類為敏感功能奠定了堅實的基礎(chǔ)。使政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和安全化有了基本的保障。

（二）建設(shè)更加靈活、動態(tài)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易應(yīng)急機(jī)制

政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管控平臺要進(jìn)行全過程的數(shù)據(jù)安全管理，采用靈活的機(jī)制完善各部門整體的接口調(diào)度，通過政務(wù)數(shù)據(jù)的監(jiān)管平臺對突發(fā)狀況進(jìn)行處理。各部門應(yīng)層層相扣，相互協(xié)作，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的具體應(yīng)用應(yīng)根據(jù)不同場景來設(shè)置不同的應(yīng)用機(jī)制：在應(yīng)對突發(fā)事件中，迅速對人群進(jìn)行科學(xué)分類、進(jìn)行精準(zhǔn)管控和快速調(diào)配，這樣可以提供大量數(shù)據(jù)支持應(yīng)對與公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害等重大突發(fā)事件帶來的問題。

（三）建立完善的政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化法律法規(guī)

政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計，通過建立政務(wù)數(shù)據(jù)管理的法律、規(guī)章制度，解決政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過程中的安全問題和標(biāo)準(zhǔn)化問題等，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化全周期在法律法規(guī)框架內(nèi)運(yùn)行，特別要注重法律法規(guī)的可操作性和適用性，為政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化順利推進(jìn)保駕護(hù)航。

（四）試點和推廣一批價值明確的交易產(chǎn)品和應(yīng)用場景

在政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化初期階段，要示范和試點一批政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化產(chǎn)品和應(yīng)用場景，通過對產(chǎn)品試點，為政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品大規(guī)模推廣積累經(jīng)驗和參考。在試點產(chǎn)品選擇時，要選在產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化程度高、安全性高和價值易估值產(chǎn)品進(jìn)行試點，重點考慮在智慧醫(yī)療、智慧城市和智慧出行等方面的應(yīng)用，對試點政務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，特別關(guān)注其安全風(fēng)險，既要密切關(guān)注風(fēng)險又要對風(fēng)險具有包容度，加強(qiáng)監(jiān)管，通過試點，為大規(guī)模推廣積累經(jīng)驗，推動政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化順利進(jìn)行。

（作者單位：王亞軍，山東協(xié)和學(xué)院商學(xué)院；安滋平，吉林財經(jīng)大學(xué)，基金項目：山東省社科規(guī)劃項目研究成果[項目批準(zhǔn)號：22CSDJ63]。）