超越國家汲取能力：國際數(shù)字稅實(shí)踐的政治經(jīng)濟(jì)分析

方鹿敏，孟天廣

一、引 言

第四次工業(yè)革命推動人類社會邁入數(shù)字時代，不僅促進(jìn)了人工智能、云計算等新興技術(shù)革新及其普及應(yīng)用，加速傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)迭代轉(zhuǎn)型和社會運(yùn)行機(jī)制演變，也對國家治理和全球治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。這種影響具有“破壞性創(chuàng)設(shè)”的特點(diǎn)，(1)孟天廣：《數(shù)字治理生態(tài)：數(shù)字政府的理論迭代與模型演化》，《政治學(xué)研究》2022年第5期。傳統(tǒng)治理體系因結(jié)構(gòu)關(guān)系和治理需求的不斷演變面臨諸多挑戰(zhàn)。稅收治理是國家治理的重要組成，在經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，稅收改革已成為全球各國的熱點(diǎn)政經(jīng)議題。經(jīng)濟(jì)活動的虛擬化使數(shù)字企業(yè)得以在“無實(shí)體存在”的條件下產(chǎn)生利潤，錯配價值創(chuàng)造與利潤分配，為跨國數(shù)字企業(yè)稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移(base erosion and profit shifting，BEPS)提供了機(jī)會，進(jìn)一步引發(fā)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場國就保障稅收主權(quán)、反對稅收不公平、跨越數(shù)字鴻溝等一系列議題的利益訴求。(2)劉宏松、程海燁：《美歐數(shù)字服務(wù)稅規(guī)則博弈探析》，《歐洲研究》2022年第3期。

全球?qū)用娴臄?shù)字稅實(shí)踐源于傳統(tǒng)國際稅收體制中“聯(lián)結(jié)度規(guī)則”面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。若繼續(xù)將“永久常設(shè)機(jī)構(gòu)”(permanent establishment)作為判斷稅收管轄權(quán)基礎(chǔ)，將持續(xù)損害數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場國的稅收權(quán)益。因此，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，OECD)和二十國集團(tuán)(G20)利用多邊機(jī)制推動現(xiàn)有國際稅收制度改革，主張利用稅收工具應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)對傳統(tǒng)利潤分配規(guī)則的沖擊。由于不同利益相關(guān)者圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)形成差異化的利益訴求，國際層面始終難以就稅收制度改革達(dá)成共識，部分?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)市場國隨即通過國內(nèi)立法單邊開征數(shù)字服務(wù)稅(digital services tax，DST)。

稅收是國家汲取財政收入的首要渠道，也是現(xiàn)代國家和社會互動的關(guān)鍵紐帶。(3)馬駿、溫明月：《稅收、租金與治理：理論與檢驗(yàn)》，《社會學(xué)研究》2012年第2期；張長東：《稅收國家及其治理任務(wù)》，《社會科學(xué)》2022年第5期。在傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，私人部門繳納的稅收在國家財政收入中占比越高，表明國家的汲取能力越強(qiáng)。從這個意義上看，征稅是衡量一國汲取能力的重要指標(biāo)。然而，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化給予了稅收超越資源汲取的意涵：部分積極開征數(shù)字服務(wù)稅的國家汲取能力較弱，而部分對數(shù)字稅持消極立場的國家則具備較強(qiáng)的汲取能力。從上述現(xiàn)象可以看出，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)字稅征繳不只是發(fā)揮著為國家履行其職能提供資源汲取的功能。這也引發(fā)了對數(shù)字稅實(shí)踐的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思考：對于現(xiàn)代國家而言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟(jì)本質(zhì)為何？相關(guān)問題背后的邏輯暗含了數(shù)字化對傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)在兩個層面所產(chǎn)生的深刻影響：一是本國經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型在國內(nèi)層面影響著國家治理權(quán)威，二是全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)格局重構(gòu)著國家間的利益分配格局。

本文試圖從數(shù)字經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的特征差異出發(fā)，討論汲取能力強(qiáng)弱不同的國家推進(jìn)數(shù)字稅實(shí)踐的政治經(jīng)濟(jì)邏輯，并在此基礎(chǔ)上探究經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型對國家乃至全球權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響。本文首先在理論層面分析了經(jīng)濟(jì)環(huán)境、稅收和國家汲取能力三個基礎(chǔ)概念之間的關(guān)聯(lián)性，接下來闡明數(shù)字經(jīng)濟(jì)區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的若干特征，并以數(shù)字服務(wù)稅為例分析了全球數(shù)字稅實(shí)踐。其次提出國際數(shù)字稅征收實(shí)踐的類型學(xué)，在此基礎(chǔ)上探討稅收改革實(shí)踐如何回應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下國內(nèi)和國際權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的演變。最后總結(jié)了現(xiàn)代國家征收數(shù)字稅的本質(zhì)及其超越資源汲取的政治經(jīng)濟(jì)含義，并對中國的數(shù)字稅實(shí)踐提出了理論啟示。

二、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、稅收與國家汲取能力

通常而言，國家的稅收體系(system of taxation)被認(rèn)為是結(jié)構(gòu)條件(structural conditions)、政治制度(political institutions)以及兩者之間相互作用的產(chǎn)物，其中的結(jié)構(gòu)條件特指經(jīng)濟(jì)環(huán)境，主要包含一國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(economic structure)以及地緣關(guān)系(geopolitical relations)。(4)Edgar Kiser and Steven M. Karceski，“Political Economy of Taxation，”Annual Review of Political Science，vol.20 (May 2017)，pp.75-92.經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化意味著一國產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益的主要產(chǎn)業(yè)和形式發(fā)生了變化，此時，若國家繼續(xù)依賴原有的稅收制度，不僅難以持續(xù)獲得充裕的財政收入，還無法平衡新生結(jié)構(gòu)關(guān)系中各個力量的訴求，從而面臨促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)政治穩(wěn)定、保障國家安全等一系列壓力。因此，建立起與經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)的稅收制度，是現(xiàn)代國家理性選擇的政治決策，其核心目的在于從新的經(jīng)濟(jì)收益中挖掘財政增收潛力，通過提高財政收入優(yōu)化資源配置，同時確保稅制改革潛在的政治代價最小化。(5)潘文軒：《稅源變化引致稅制變革：對稅制變遷規(guī)律的一種理論解釋與現(xiàn)實(shí)考察》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2009年第6期。

稅收制度的核心任務(wù)是為國家提供較強(qiáng)的資源汲取(resource extraction)能力，從而保證國家能夠長期穩(wěn)定地籌集財政收入。這里所包含的邏輯是，通過汲取財政收入，國家得以構(gòu)建起有效實(shí)現(xiàn)其意志的能力，這種能力涉及國家對內(nèi)與對外兩個維度的核心職能，譬如維持國內(nèi)秩序、向公眾提供公共服務(wù)、防止外部干預(yù)、滿足他國對其國際地位的預(yù)期等。(6)Michael Mann，“The Autonomous Power of the State：Its Origins，Mechanisms and Results，” European Journal of Sociology，vol.25，no.2 (November 1984)，pp.185-213；Charles Tilly，Coercion，Capital，and European States，AD 990-1990，Cambridge：Blackwell，1990，pp.87-91.因此，稅收被認(rèn)為是衡量現(xiàn)代國家汲取能力的核心指標(biāo)，也是所有其他各項(xiàng)國家能力的基礎(chǔ)。缺乏優(yōu)良稅制會抑制國家資源汲取能力，進(jìn)而影響國家意志的實(shí)現(xiàn)。(7)王紹光：《國家汲取能力的建設(shè)——中華人民共和國成立初期的經(jīng)驗(yàn)》，《中國社會科學(xué)》2002年第1期。

那么，稅收如何促進(jìn)國家汲取能力？在多數(shù)情況下，國家為了實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)對內(nèi)與對外職能，需要向全社會汲取資源，只有依賴這些社會性資源，國家才能執(zhí)行其戰(zhàn)略意志與目標(biāo)。(8)歐陽景根、張艷肖：《國家能力的質(zhì)量和轉(zhuǎn)型升級研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2014年第4期。因此，稅收汲取能力是國家實(shí)現(xiàn)有效治理、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性要件，也是一個國家生命力的來源。這也對應(yīng)了米格代爾對第三世界國家脆弱性的解釋，即對于大部分第三世界國家而言，發(fā)展的主要障礙是缺乏向社會滲透并汲取資源的能力。一旦國家缺乏這種能力，便無法以特定方式挪用資源并調(diào)控社會關(guān)系進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。(9)J. S. Migdal，Strong Societies and Weak States： State-Society Relations and State Capabilities in the Third World，Princeton：Princeton University Press，1988，p.8.

相較于米格代爾從國家-社會關(guān)系的視角來理解國家汲取資源的能力，查爾斯·蒂利的論點(diǎn)更關(guān)注國家本身。他認(rèn)為，在歐洲民族國家構(gòu)建的過程中，以強(qiáng)制性手段汲取資源必不可少，因?yàn)楦鲊仨毥⑵鹋c稅收相關(guān)的行政體系用于資源汲取，從而維持戰(zhàn)爭中軍隊(duì)的競爭力。(10)C. Tilly，“War Making and State Making as Organized Crime，” in P. B. Evans，D. Rueschemeyer and T. Skocpol，eds.，Bringing the State Back in，Cambridge：Cambridge University Press，1985，pp.169-191；Tilly，Coercion，Capital，and European States，pp.82-84.在蒂利的論述中，征稅能力是資源汲取能力的直接體現(xiàn)，也是國家能力最重要的基礎(chǔ)。(11)Timothy Besley and Torsten Persson，“The Origins of State Capacity：Property Rights，Taxation，and Politics，” American Economic Review，vol.99，no.4 (September 2009)，pp.1218-1244.這一點(diǎn)也為諸多學(xué)者所認(rèn)可，稅收汲取是國家能力的重要維度之一，現(xiàn)代國家為了汲取財政收入，必須以行政理性化的方式確保公民遵循納稅義務(wù)，即建立起一整套對納稅人進(jìn)行監(jiān)督的制度，作為汲取財政收入的必要保障。(12)馬駿、溫明月：《稅收、租金與治理：理論與檢驗(yàn)》，《社會學(xué)研究》2012年第2期；Margaret Levi，Of Rule and Revenue，Berkeley：University of California Press，1988，p.32.

可以說，建立一個有效的稅收體系離不開集權(quán)化官僚行政(centralized bureaucratic administration)的支持，因?yàn)榧瘷?quán)化的官僚機(jī)構(gòu)可通過強(qiáng)化政治溝通、信息傳遞和處理等行政過程形成具有強(qiáng)制屬性的稅收權(quán)威。(13)Kiser and Karceski，“Political Economy of Taxation，”p.87.對于現(xiàn)代國家而言，稅收制度同樣在國家和公民之間建立起一種雙向關(guān)聯(lián)紐帶：在強(qiáng)制性收稅行為的基礎(chǔ)上，國家向公民提供公共服務(wù)并維持一個可運(yùn)轉(zhuǎn)的社會制度，公民則通過納稅行為承擔(dān)起作為公民的財政責(zé)任。(14)張長東：《稅收國家及其治理任務(wù)》，《社會科學(xué)》2022年第5期。如果國家能夠基于財政收入提供足夠豐富的公共品，公民便會更加自愿遵守納稅義務(wù)，從而在宏觀上形成一個穩(wěn)定性更強(qiáng)的稅收體系，這也意味著國家能夠維持強(qiáng)大的財政汲取能力和較高的治理水平。(15)Bruno S. Frey，“Deterrence and Tax Morale in the European Union，” European Review，vol.11，no.3(July 2003)，pp.385-406；Mick Moore，“Revenues，State Formation，and the Quality of Governance in Developing Countries，” International Political Science Review，vol.25，no.3 (July 2004)，pp.297-319.

概言之，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、稅收與汲取能力三者存在如下關(guān)系：當(dāng)國家建立起與經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)的征稅制度時，便有了汲取充足財政收入的能力。然而，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會快速數(shù)字化轉(zhuǎn)型時，國家征收數(shù)字稅的目的和意圖是什么？經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化究竟如何影響稅收體系的變革？接下來，本文將從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特征比較出發(fā)，結(jié)合數(shù)字稅的起源與擴(kuò)散，探討數(shù)字稅實(shí)踐背后的政治經(jīng)濟(jì)邏輯。

三、數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的國際征稅實(shí)踐

(一)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字稅的起源與擴(kuò)散

在全球范圍內(nèi)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為一種繼農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)經(jīng)濟(jì)之后被普遍認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，但國內(nèi)外學(xué)界尚未對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的定義和相關(guān)測算方法達(dá)成統(tǒng)一共識。作為首次提出“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”概念的學(xué)者，塔斯考特的關(guān)注點(diǎn)在于，數(shù)字技術(shù)(digital technologies)可以通過構(gòu)建起技術(shù)層面的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建立并發(fā)展出人與人之間新的聯(lián)系形態(tài)，從而賦能財富創(chuàng)造與社會發(fā)展。(16)Don Tapscott，The Digital Economy： Rethinking Promise and Peril in the Age of Networked Intelligence，New York：McGraw-Hill，1996.此后，隨著信息通信技術(shù)的發(fā)展，一些研究將數(shù)字經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了概念互換，強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展改變了信息的存在和傳播形式，信息通過數(shù)字化技術(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字要素，從而融合到社會經(jīng)濟(jì)活動的各個方面。(17)佟家棟、張千：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵及其對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的超常貢獻(xiàn)》，《南開學(xué)報》2022年第3期。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織則將以數(shù)字化交易實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)活動均視為數(shù)字經(jīng)濟(jì)形式，不僅包括以數(shù)字化平臺為依托的各類新型產(chǎn)業(yè)，也包括在信息通信技術(shù)滲透傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)后所產(chǎn)生的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化狀態(tài)。(18)Rumana Bukht and Richard Heeks，“Defining，Conceptualising and Measuring the Digital Economy，” Development Informatics Working Paper，no.68 (August 2017)，pp.1-26.

相較于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)有如下顯著特征：用戶數(shù)據(jù)要素價值化和經(jīng)濟(jì)活動虛擬化。(19)徐翔、孫寶文、李濤：《基于“技術(shù)-經(jīng)濟(jì)”分析框架的數(shù)字經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)函數(shù)研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2022年第5期；嚴(yán)宇、孟天廣：《數(shù)據(jù)要素的類型學(xué)、產(chǎn)權(quán)歸屬及其治理邏輯》，《西安交通大學(xué)學(xué)報》2022年第2期。前者強(qiáng)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展驅(qū)動力來自用戶進(jìn)行數(shù)字化活動時所生成的數(shù)據(jù)資源，具體而言，用戶在使用數(shù)字化產(chǎn)品和服務(wù)的同時生成了不同類型的數(shù)據(jù)，如搜索數(shù)據(jù)、消費(fèi)數(shù)據(jù)、瀏覽數(shù)據(jù)等。這些數(shù)據(jù)成為企業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)要素，不僅塑造了“用戶參與價值創(chuàng)造”的業(yè)態(tài)新特征，也使數(shù)字企業(yè)具備了權(quán)力擴(kuò)張的資源基礎(chǔ)。后者則揭示了數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動的“無邊界”屬性，企業(yè)無須設(shè)立法定實(shí)體即可在一個國家或地區(qū)開展數(shù)字化營利活動。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的上述兩項(xiàng)特征挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)稅收體系中的“聯(lián)結(jié)度規(guī)則”，即實(shí)體存在的永久常設(shè)機(jī)構(gòu)是稅收管轄權(quán)的基礎(chǔ)，使市場國稅收權(quán)益受損，并可能引致不同國家或地區(qū)間稅收收益的重新分配。(20)侯思捷、劉怡：《應(yīng)對經(jīng)濟(jì)數(shù)字化挑戰(zhàn)的國際稅收規(guī)則演進(jìn)：市場國和新聯(lián)結(jié)度》，《國際稅收》2020年第9期。在數(shù)字時代的全球經(jīng)濟(jì)中，跨國企業(yè)可通過算法、軟件、數(shù)據(jù)等無形資產(chǎn)而非實(shí)體存在創(chuàng)造利潤，從而在傳統(tǒng)的國際稅收體系下規(guī)避稅收責(zé)任。(21)Dick Bryan，Michael Rafferty，and Duncan Wigan，“Capital Unchained：Finance，Intangible Assets and the Double Life of Capital in the Offshore World，” Review of International Political Economy，vol.24，no.1 (January 2017)，pp.56-86；Margarita Gelepithis and Martin Hearson，“The Politics of Taxing Multinational Firms in a Digital Age，” Journal of European Public Policy，vol.29，no.5 (May 2022)，pp.708-727.這一現(xiàn)象直接沖擊了傳統(tǒng)國際稅收規(guī)則，促使學(xué)術(shù)界和政策實(shí)踐部門圍繞對數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行征稅的問題展開討論，“數(shù)字稅”“數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收”等概念應(yīng)運(yùn)而生。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化的時代，越來越多跨國企業(yè)的注冊地與實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動發(fā)生地出現(xiàn)分離，傳統(tǒng)的國際稅收制度未能充分考慮新的市場結(jié)構(gòu)形成機(jī)制中實(shí)際經(jīng)濟(jì)收益的地理分布問題，從而助推了跨國企業(yè)結(jié)構(gòu)性權(quán)力在全球范圍內(nèi)加速擴(kuò)張。(22)Pepper D. Culpepper，“Structural Power and Political Science in the Post-Crisis Era，” Business and Politics，vol.17，no.3 (October 2015)，pp.391-409；Wei Cui，“The Digital Services Tax：A Conceptual Defense，” Tax Law Review，vol.73，no.1 (2019)，pp.69-112.具體而言，相關(guān)跨國企業(yè)利用國際稅收法律的差異和錯配人為減少應(yīng)稅利潤，或?qū)⒗麧檹母叨愗?fù)國家(地區(qū))轉(zhuǎn)移至低稅負(fù)國家(地區(qū))，出現(xiàn)稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移問題。針對這一問題，作為全球多邊機(jī)制之一的OECD在2019年發(fā)布了關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收規(guī)則的“雙支柱”(two pillars)征求意見方案，試圖重構(gòu)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的國際稅收治理原則。其中，支柱一方案提出了新的利潤分配原則和聯(lián)結(jié)度規(guī)則，利潤的分配不再局限于納稅人在非居民國家是否構(gòu)成開展經(jīng)營活動的常設(shè)機(jī)構(gòu)。也就是說，對聯(lián)結(jié)狀態(tài)的判定不再以物理存在作為依據(jù)，而是通過企業(yè)的具體銷售額確定其在市場國是否形成“顯著經(jīng)濟(jì)存在”(significant economic presence)，以這種新的規(guī)則保護(hù)市場國應(yīng)獲的稅收權(quán)益。(23)Georg Kofler and Julia Sinnig，“Equalization Taxes and the EU's ‘Digital Services Tax’，” Intertax，vol.47，no.2 (February 2019)，pp.176-200.

與支柱一創(chuàng)設(shè)新的征稅規(guī)則不同，支柱二旨在通過提出全球反稅基侵蝕(Global Anti-Base Erosion，GLoBE)的方案解決BEPS的一系列遺留問題，即通過人為設(shè)定最低稅率保證跨國企業(yè)支付最低稅收，以抵消企業(yè)轉(zhuǎn)移利潤的風(fēng)險。(24)高金平：《OECD“雙支柱”改革方案之國內(nèi)應(yīng)對》，《國際稅收》2020年第12期。圍繞如何對數(shù)字經(jīng)濟(jì)征稅的問題，歐盟重點(diǎn)提出向跨境數(shù)字服務(wù)和數(shù)字產(chǎn)品征收數(shù)字服務(wù)稅，試圖在歐盟范圍內(nèi)構(gòu)建起統(tǒng)一且公平的數(shù)字市場環(huán)境。美國則反對部分國家單邊征收數(shù)字服務(wù)稅，主張在OECD和G20等多邊機(jī)制中調(diào)整部分稅收規(guī)則，以增強(qiáng)國際稅收治理框架對全球經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的適應(yīng)性。(25)劉宏松、程海燁：《美歐數(shù)字服務(wù)稅規(guī)則博弈探析》，《歐洲研究》2022年第3期。隨后，包括法國、英國、比利時、匈牙利在內(nèi)的諸多歐洲國家先后單邊征收數(shù)字服務(wù)稅，數(shù)字稅的實(shí)踐范圍在全球范圍內(nèi)逐步擴(kuò)大。

數(shù)字服務(wù)稅是一種直接稅(direct taxation)，直接稅本身包含了國家治理的內(nèi)在邏輯。一方面，征收直接稅需要衡量實(shí)際的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，這一過程依賴于以行政官僚制度為基礎(chǔ)所建立起的稅收體系。另一方面，直接稅對財富進(jìn)行從富人到窮人的再分配，通過擴(kuò)大福利權(quán)利，構(gòu)建起社會對國家的依賴性，從而實(shí)現(xiàn)國家對社會的滲透和控制。(26)Paola Profeta and Simona Scabrosetti，The Political Economy of Taxation： Lessons from Developing Countries，Cheltenham and Northampton：Edward Elgar，2010，pp.5-17.鑒于此，本文將國際數(shù)字稅實(shí)踐具體界定為各國單邊征收的直接稅——數(shù)字服務(wù)稅，并在此定義的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討各國的實(shí)踐形式及其背后的政治經(jīng)濟(jì)意涵。

(二)國際數(shù)字稅實(shí)踐的基本形式：數(shù)字服務(wù)稅

為解決經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下“企業(yè)在何處納稅”和“國家對什么征稅”兩項(xiàng)核心問題，歐盟委員會明確提出對在其成員國內(nèi)開展數(shù)字交易的企業(yè)征收均衡稅(equalization levy)，該提議的主要內(nèi)容是對包括搜索引擎、在線廣告、在線交易平臺等在內(nèi)的各類數(shù)字服務(wù)收入征收3%的數(shù)字服務(wù)稅。對于開展數(shù)字化經(jīng)營的企業(yè)而言，用戶在享受數(shù)字服務(wù)時所產(chǎn)生的龐大數(shù)據(jù)是其優(yōu)化商業(yè)決策并創(chuàng)造價值的重要資源。由于用戶參與了價值創(chuàng)造，其所在的國家有權(quán)對境內(nèi)開展數(shù)字經(jīng)營業(yè)務(wù)并獲得收入的企業(yè)進(jìn)行征稅。(27)齊萌、劉博：《數(shù)字服務(wù)稅：理論闡釋、國際實(shí)踐與中國進(jìn)路》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2022年第3期。因此，數(shù)字服務(wù)稅以法律形式確認(rèn)了用戶對數(shù)字企業(yè)的價值貢獻(xiàn)，將“聯(lián)結(jié)性”和“顯著經(jīng)濟(jì)存在”兩個概念直指企業(yè)價值創(chuàng)造地這一本質(zhì)問題，回應(yīng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下價值創(chuàng)造和支付來源的地理分割，從而保護(hù)了市場國直接和間接稅基以及國家的稅收主權(quán)。(28)張牧君：《數(shù)字服務(wù)稅的爭議與法理辯釋》，《法律科學(xué)》2022年第4期；Wei Cui，“The Superiority of the Digital Services Tax over Significant Digital Presence Proposals，” National Tax Journal，vol.72，no.4 (December 2019)，pp.839-856.

數(shù)字服務(wù)稅自興起以來便受到越來越多國家的重視，同時伴隨著諸多圍繞合法性和公平性等問題的質(zhì)疑。截至目前，已有超過40個國家和地區(qū)征收或擬征收數(shù)字服務(wù)稅，包括英國、法國、奧地利、意大利、西班牙等歐洲OECD成員國，以及印度、老撾、津巴布韋、突尼斯、尼泊爾等非OECD國家和地區(qū)。整體而言，各個國家和地區(qū)數(shù)字服務(wù)稅征收實(shí)踐的差異主要體現(xiàn)在納稅范圍、起征點(diǎn)以及稅率上。首先，數(shù)字服務(wù)稅以企業(yè)特定的數(shù)字服務(wù)收入為稅基。數(shù)字服務(wù)包括搜索引擎、社交媒體、在線交易市場、訂閱服務(wù)等各類線上服務(wù)形式，但各國相關(guān)立法對數(shù)字服務(wù)內(nèi)容的定義范圍有較大差異。例如，英國相關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)向英國境內(nèi)用戶提供的搜索引擎、社交媒體和在線交易市場等服務(wù)被納入數(shù)字服務(wù)稅的征收范圍，葡萄牙的數(shù)字服務(wù)稅征收方案則重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)通過提供商業(yè)視聽服務(wù)所獲得的收入。其次，數(shù)字服務(wù)稅的起征點(diǎn)通常通過企業(yè)提供應(yīng)稅服務(wù)的全年?duì)I收規(guī)模來確定，大多數(shù)國家和地區(qū)采取“雙門檻”的起征點(diǎn)制度，將企業(yè)同時滿足征稅國國內(nèi)和全球兩個營收門檻作為征收數(shù)字服務(wù)稅的依據(jù)。從實(shí)踐層面看，全球征收或擬征收數(shù)字服務(wù)稅的國家和地區(qū)均設(shè)置了較高的國內(nèi)和全球營收門檻，大型跨國數(shù)字技術(shù)企業(yè)成為數(shù)字服務(wù)稅的重點(diǎn)納稅對象。(29)清華大學(xué)數(shù)據(jù)治理研究中心：《國際視角下的數(shù)字稅立法實(shí)踐》，《數(shù)字治理系列研究報告》2022年5月。再次，絕大多數(shù)國家和地區(qū)采用單一、固定數(shù)字服務(wù)稅稅率，所設(shè)定的稅率普遍在1%至15%之間。值得注意的是，數(shù)字服務(wù)稅作為一項(xiàng)新征收的獨(dú)立稅種，其征收實(shí)踐可能對利潤較低的企業(yè)帶去過重的課稅負(fù)擔(dān)，因此5%以內(nèi)的低稅率在各國較為常見。(30)齊萌、劉博：《數(shù)字服務(wù)稅：理論闡釋、國際實(shí)踐與中國進(jìn)路》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2022年第3期。

目前，圍繞數(shù)字服務(wù)稅的法理爭議主要集中在兩個方面：稅收管轄權(quán)的合理性與征稅制度的公平性。前者的爭議焦點(diǎn)在于，實(shí)體常設(shè)機(jī)構(gòu)的存在是長期以來國際稅收規(guī)則中判定國家征稅權(quán)的核心標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)字服務(wù)營收的可征稅性并不意味著征稅國具有相應(yīng)的稅收管轄權(quán)，這使得數(shù)字服務(wù)稅的合法性基礎(chǔ)受到質(zhì)疑。但同時有學(xué)者指出，數(shù)字服務(wù)稅管轄權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)建立在納稅人與征稅國的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系上。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)“無邊界”交易、虛擬實(shí)體存在、高度依賴用戶參與等區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的重要屬性，對特定數(shù)字服務(wù)征稅實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了國家在征稅實(shí)踐中權(quán)力的絕對性，即國家對受其控制的人、財產(chǎn)和一系列相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動均享有完全稅收主權(quán)。(31)張牧君：《數(shù)字服務(wù)稅的爭議與法理辯釋》，《法律科學(xué)》2022年第4期。對于后者而言，數(shù)字服務(wù)稅將大型跨國數(shù)字技術(shù)企業(yè)作為重點(diǎn)納稅對象的征稅立場尤為明顯，被認(rèn)為違背了稅收立法的公平原則，導(dǎo)致其稅制設(shè)計的中立性和公平性受到質(zhì)疑。(32)劉宏松、程海燁：《美歐數(shù)字服務(wù)稅規(guī)則博弈探析》，《歐洲研究》2022年第3期。圍繞相關(guān)爭議，部分研究則強(qiáng)調(diào)數(shù)字服務(wù)稅是以一種看似苛刻的措施回應(yīng)了跨國數(shù)字技術(shù)企業(yè)基于龐大用戶參與優(yōu)勢所獲得的巨額受益，這為市場國對跨國企業(yè)征收數(shù)字服務(wù)稅提供了一個基于公平(fairness-based)的理由。(33)Maha R. Atal，“The Janus Faces of Silicon Valley，” Review of International Political Economy，vol.28，no.2 (October 2020)，pp.336-350；Gelepithis and Hearson，“The Politics of Taxing Multinational Firms in a Digital Age，” pp.708-727.

四、不同類型國家的數(shù)字稅差異化實(shí)踐

從前文論述中已知，稅收是國家汲取能力的直接體現(xiàn)。國家財政收入中來源于私人部門繳納的稅收比例越高，表明其社會資源汲取能力越強(qiáng)，稅收質(zhì)量越高，國家提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力也越強(qiáng)。(34)歐陽景根、張艷肖：《國家能力的質(zhì)量和轉(zhuǎn)型升級研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2014年第4期；Jeffrey F. Timmons，“The Fiscal Contract：States，Taxes，and Public Services，” World Politics，vol.57，no.4 (July 2005)，pp.530-567.也就是說，對于那些汲取能力較強(qiáng)的國家而言，私人部門所繳納的稅收構(gòu)成了其財政收入的主要來源。這些國家逐漸演變?yōu)橐环N高級形式的財政國家：通過建立起一個穩(wěn)定、高效且具有共識性的稅收制度，以征稅形式向私人部門進(jìn)行規(guī)?；敖栀J”并以提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為“返還”。(35)M. Moore，“Between Coercion and Contract：Competing Narratives on Taxation and Governance，” in D. Brautigam，O. H. Fjeldstad，and M. Moore，eds.，Taxation and State Building in Developing Countries： Capacity and Consent，Cambridge：Cambridge University Press，2008，pp.34-63.汲取能力弱的國家更多依賴國有部門上繳的利潤或國家壟斷的自然資源出口獲得的財政收入，前者主要指實(shí)行高度集中計劃經(jīng)濟(jì)體制的國家，后者則主要包括那些經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，且經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重依賴國家壟斷的自然資源(如石油、天然氣等)開采和出口的國家。(36)馬駿、溫明月：《稅收、租金與治理：理論與檢驗(yàn)》，《社會學(xué)研究》2012年第2期；Hazem Beblawi，“The Rentier State in the Arab World，” Arab Studies Quarterly，vol.9，no.4 (October 1987)，pp.383-398.

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，不同的國家汲取能力通常對應(yīng)不同強(qiáng)度的私有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和稅收實(shí)踐。然而，經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型在全球體系中構(gòu)建了新的生產(chǎn)者與消費(fèi)者角色：在數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈中，擁有較多大型數(shù)字企業(yè)的國家成為生產(chǎn)者(注冊國)，相應(yīng)地，缺少大型數(shù)字企業(yè)的國家成為消費(fèi)者(市場國)。部分國家在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下輸出資本和產(chǎn)業(yè)價值，是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈中的生產(chǎn)者，但在數(shù)字時代則失去了產(chǎn)業(yè)鏈中的生產(chǎn)者地位，轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的消費(fèi)市場國，特別是部分工業(yè)化高度發(fā)達(dá)的歐洲國家。(37)李文：《數(shù)字服務(wù)稅實(shí)施意愿的國際比較》，《公共財政研究》2020年第2期。因此，在汲取能力之外，本文將一國在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈中的角色作為另一個關(guān)鍵維度，構(gòu)建起下述三種國家類型：強(qiáng)汲取能力的數(shù)字經(jīng)濟(jì)注冊國、強(qiáng)汲取能力的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場國、弱汲取能力的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場國。表1呈現(xiàn)了三類國家數(shù)字稅實(shí)踐的差異化趨勢。由此得出，數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的消費(fèi)者角色是國家征收數(shù)字稅的充分條件，國家的汲取能力不再是稅收的必要條件。

表1 不同類型國家的數(shù)字稅差異化實(shí)踐

首先，數(shù)字經(jīng)濟(jì)注冊國通常具備較強(qiáng)的收入汲取能力，此類國家征收數(shù)字稅的意愿較低。其本國數(shù)字企業(yè)的價值創(chuàng)造地與支付來源地重疊，現(xiàn)有的稅種可基本覆蓋數(shù)字企業(yè)在本國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的各類利潤。與此同時，本國的數(shù)字消費(fèi)市場并未被他國所擠占，不存在稅收管轄權(quán)丟失和稅收收入被侵蝕等情況。這類國家在現(xiàn)有稅收體系之外開征新稅種的動力被削弱，從而形成了消極征收數(shù)字稅的趨勢。以美國為例，由于擁有蘋果、奈飛、亞馬遜等多家跨國數(shù)字巨頭的總部，市場國的數(shù)字稅政策會導(dǎo)致這些大型跨國數(shù)字企業(yè)面臨巨大的稅收成本。當(dāng)前，美國仍以商品與服務(wù)稅(goods and services tax，GST)和增值稅(value-added tax，VAT)等間接稅形式向提供數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)的線上平臺征稅，以此覆蓋數(shù)字企業(yè)在本國境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動所獲得的利潤。

其次，當(dāng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場國具備較強(qiáng)的收入汲取能力時，征收數(shù)字稅的意愿更強(qiáng)。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的價值創(chuàng)造與支付來源出現(xiàn)地理分割，強(qiáng)大的收入汲取能力驅(qū)動國家積極開征新的稅種，以保護(hù)本國的稅收管轄權(quán)和稅收收入。這種稅收情境常見于兩類國家中：第一類是西歐發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家，如英國、法國、意大利等。這些國家長期從私人部門經(jīng)濟(jì)活動的利潤中汲取財政收入，通過社會福利維系分配正義(distributive justice)及民主制度的運(yùn)行。(38)Gurminder K. Bhambra，“Relations of Extraction，Relations of Redistribution：Empire，Nation，and the Construction of the British Welfare State，” The British Journal of Sociology，vol.73，no.1 (January 2022)，pp.4-15.第二類是一些從傳統(tǒng)的中央計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，并逐步培育起收入汲取能力的國家，如部分中東歐轉(zhuǎn)型國家。這些國家私人部門的收入基礎(chǔ)在一些特定情況下難以向國家提供穩(wěn)定充裕的財政來源，(39)Gerald M. Easter，“Politics of Revenue Extraction in Post-Communist States：Poland and Russia Compared，” Political Theory，vol.30，no.4 (December 2002)，pp.599-627.因而傾向于依托其已經(jīng)建立的稅收制度積極開啟對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的征稅實(shí)踐。在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，波蘭的私人部門經(jīng)濟(jì)活動遭遇困境，政府公共支出激增。為了緩解不斷加劇的財政赤字壓力，波蘭政府啟動稅收改革，旨在通過對大型跨國數(shù)字企業(yè)在國內(nèi)的獲利征稅，以增加財政收入。

最后，在汲取能力偏弱的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場國中存在兩種情況：一是部分具有一定計劃經(jīng)濟(jì)特征的國家在數(shù)字稅征收方面表現(xiàn)積極，如越南。這些國家依靠其相對強(qiáng)大的行政官僚體系，將數(shù)字稅作為管理現(xiàn)金流并執(zhí)行預(yù)算計劃的工具，通過對數(shù)字經(jīng)濟(jì)征稅影響資源配置，從而達(dá)到調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的。二是那些整體經(jīng)濟(jì)力量偏弱且行政化程度較低的國家，如部分欠發(fā)達(dá)的非洲和東南亞國家。一方面，這些國家的征稅能力較弱，公共官僚機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對開征一項(xiàng)全新稅種的實(shí)踐；另一方面，這些國家的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)尚處于發(fā)展的初級階段，出于鼓勵本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，征收數(shù)字稅并非一項(xiàng)緊迫議題。

五、數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的稅收改革邏輯

在經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，各國在稅收改革方面的差異化實(shí)踐引發(fā)了另一個困惑：不同國家對數(shù)字經(jīng)濟(jì)征稅意愿背后的邏輯是什么？這一困惑包含兩個相關(guān)的問題：不同汲取能力的國家征收數(shù)字稅的動因有何差異？為何國家在數(shù)字時代出現(xiàn)了汲取能力與稅收實(shí)踐的錯位？接下來，本文比較分析了不同汲取能力下市場國征收數(shù)字稅背后的政治經(jīng)濟(jì)邏輯，并進(jìn)一步探究汲取能力迥異的國家如何利用稅收改革應(yīng)對數(shù)字時代新結(jié)構(gòu)關(guān)系帶來的挑戰(zhàn)。

(一)不同國家汲取能力下的數(shù)字稅征收邏輯

差異化的汲取能力揭示了不同的國家與社會關(guān)系，其背后是國家間治理邏輯的差異。因而，稅收在汲取能力強(qiáng)弱差異的國家有著不同的角色意義。強(qiáng)大的汲取能力使國家得以通過一套正式的稅收制度持續(xù)汲取社會資源，進(jìn)而構(gòu)建起國家對社會的依賴。在此背景下，公民的納稅人意識開始形成，要求國家回應(yīng)其為財政作出的貢獻(xiàn)。(40)馬駿：《中國財政國家轉(zhuǎn)型：走向稅收國家？》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2011年第1期。國家如何利用并配置這些財政資源以回應(yīng)公民的需求，成為此類國家在治理過程中面臨的首要問題。相較而言，汲取能力較弱的國家對社會資源的依賴度低，國家治理無需對社會讓步。此時，稅收的主要角色并非汲取財政資源，而是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動、完成國家發(fā)展戰(zhàn)略。

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不同汲取能力的國家面臨著重塑稅收體系的難題：由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的價值創(chuàng)造和稅負(fù)支付出現(xiàn)了地理分割，不僅引起了國家間稅源競爭的難題，還導(dǎo)致稅收干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的工具效應(yīng)漸趨弱化。實(shí)際上，跨國企業(yè)數(shù)字化經(jīng)營帶來的稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移問題，使不同汲取能力的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場國面臨著迥異的稅收治理困境。對于汲取能力較強(qiáng)的國家而言，稅基侵蝕將使國家對內(nèi)失去部分用于維持治理權(quán)威的社會資源，對外則失去在全球數(shù)字領(lǐng)域的話語權(quán)和競爭力，從而影響政府與市場、國家與社會甚至國家之間的關(guān)系。而在那些汲取能力較弱的國家，稅基侵蝕將弱化稅收在實(shí)施國家經(jīng)濟(jì)干預(yù)、提供公共物品等方面的經(jīng)濟(jì)工具角色。

盡管面臨經(jīng)濟(jì)社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型所帶來的稅收挑戰(zhàn)，但國家通過稅收開展國家治理的基本邏輯并未變化。汲取能力的強(qiáng)弱差異，使得兩類國家的數(shù)字稅征收實(shí)踐受到不同邏輯的驅(qū)動。強(qiáng)汲取能力的國家依賴私有部門繳納的稅收進(jìn)行社會滲透，進(jìn)而調(diào)節(jié)國家與社會的關(guān)系。為了鞏固財政資源，市場國對數(shù)字經(jīng)濟(jì)征稅的焦點(diǎn)首先在于扶植本國私有部門數(shù)字產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而保護(hù)稅收制度的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，通過助力數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展，數(shù)字稅可能進(jìn)一步動搖以美國為代表的注冊國在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的優(yōu)勢地位。(41)劉宏松、程海燁：《美歐數(shù)字服務(wù)稅規(guī)則博弈探析》，《歐洲研究》2022年第3期。在汲取能力較弱的國家中，積極開征數(shù)字稅的國家主要是少數(shù)在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下引入市場機(jī)制的國家(如越南)，此類國家更關(guān)注如何通過稅收制度提供基礎(chǔ)公共物品并執(zhí)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)。然而，無論國家汲取能力如何，近年來數(shù)字經(jīng)濟(jì)的興起和發(fā)展作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素，伴隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式比重逐步降低，帶來了稅源結(jié)構(gòu)的改變。國內(nèi)外稅制變遷的歷史引出了“稅源變化引致稅制變革”的假說，(42)潘文軒：《稅源變化引致稅制變革：對稅制變遷規(guī)律的一種理論解釋與現(xiàn)實(shí)考察》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2009年第6期。它強(qiáng)調(diào)國家能夠從數(shù)字經(jīng)濟(jì)中發(fā)掘財政征收的潛力。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場國必然會通過稅制改革穩(wěn)定本國稅源，使國家財政能夠從跨國企業(yè)的數(shù)字化經(jīng)營中獲得充足的收入來源。

將不同國家汲取能力下數(shù)字經(jīng)濟(jì)的征稅邏輯納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和稅源變化三個主要動因中，并結(jié)合前文敘述進(jìn)行更為具體的歸納，可以得出表2：

表2 不同國家汲取能力下的數(shù)字稅征收邏輯

(二)數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的稅收改革：新結(jié)構(gòu)關(guān)系的生成及其應(yīng)對

長期以來，稅收都是衡量國家汲取能力的核心指標(biāo)。當(dāng)一國已經(jīng)形成了國家財政對稅收的依賴，便認(rèn)為其擁有較強(qiáng)的收入汲取能力。然而，在社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，部分積極實(shí)踐數(shù)字稅的國家在過去并不依賴稅收汲取財政收入，而部分對此持消極態(tài)度的國家，其財政收入中實(shí)際來源于私人部門繳納的稅收比例很高。這些現(xiàn)象的背后反映出數(shù)字時代稅收的兩個主要變化：第一，除了提供財政資源外，數(shù)字經(jīng)濟(jì)形態(tài)下產(chǎn)生的價值收益還有其他重要的政治經(jīng)濟(jì)含義，因此，數(shù)字稅無法作為衡量國家資源汲取能力的直接指標(biāo)；第二，國家在稅收改革方面的實(shí)踐差異，很大程度上反映了其在結(jié)構(gòu)關(guān)系演進(jìn)中所面臨的不同挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)因國家汲取能力的強(qiáng)弱差異有所不同。本節(jié)試圖回答如下問題：數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟(jì)本質(zhì)為何？數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來了哪些新的結(jié)構(gòu)關(guān)系？這些新結(jié)構(gòu)關(guān)系對不同汲取能力的國家而言意味著什么？

前文提到，社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境作為一項(xiàng)結(jié)構(gòu)性因素會帶來稅源的變化，推動國家進(jìn)行稅收改革，使稅收制度與新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)。除了使國家財政收入的經(jīng)濟(jì)源泉發(fā)生變化，更重要的是，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化通常伴隨著國家內(nèi)部新的結(jié)構(gòu)關(guān)系的出現(xiàn)。在西方工業(yè)化國家的近現(xiàn)代歷史上，稅收制度的演進(jìn)與兩個環(huán)境條件緊密相關(guān)：工業(yè)革命和全球化。這兩個條件性因素生成了國家內(nèi)部新的結(jié)構(gòu)關(guān)系，通過影響財政資源的汲取和再分配，推動了國家稅收制度的發(fā)展。

工業(yè)革命前，由于無法從公民所創(chuàng)造的價值中汲取充足的財政收入，大多數(shù)國家屬于低稅收社會(low-taxation societies)，戰(zhàn)爭支出是國家對稅收需求的主要原因。(43)Tilly，Coercion，Capital，and European States，pp.61-95.工業(yè)資本主義的發(fā)展不僅催生了工人與資本家兩大階級群體，也開啟了政治民主化的進(jìn)程。(44)Moshe Justman and Mark Gradstein，“The Industrial Revolution，Political Transition，and the Subsequent Decline in Inequality in 19th-Century Britain，” Explorations in Economic History，vol.36，no.2 (April 1999)，pp.109-127.由于工人無法占有生產(chǎn)資料，工人階級和資本家這兩大群體形成了對抗性的階級關(guān)系。數(shù)量龐大的工人階級試圖從資本家群體中獲取更多補(bǔ)償性資源，累進(jìn)稅制成為工人階級的主要訴求，并逐漸演變?yōu)樽裱鄶?shù)統(tǒng)治的民主制度下最重要的稅收制度。(45)張長東：《稅收國家及其治理任務(wù)》，《社會科學(xué)》2022年第5期；Kimberly J. Morgan and Monica Prasad，“The Origins of Tax Systems：A French-American Comparison，” American Journal of Sociology，vol.114，no.5 (March 2009)，pp.1350-1394.20世紀(jì)以來的全球化進(jìn)程則使越來越多來自欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞動力流向發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家，引發(fā)了工業(yè)化國家內(nèi)部不同族群之間的群體互斥。由于人們普遍更愿意為群體內(nèi)成員而非其他群體的成員納稅，國家內(nèi)部日益增加的族群異質(zhì)性導(dǎo)致越來越多民眾反對高稅收支撐起的福利制度。(46)Maureen A. Eger，“Even in Sweden：The Effect of Immigration on Support for Welfare State Spending，” European Sociological Review，vol.26，no.2 (April 2010)，pp.203-217；Jude C. Hays，“Globalization and Capital Taxation in Consensus and Majoritarian Democracies，” World Politics，vol.56，no.1 (October 2003)，pp.79-113.強(qiáng)大的福利國家和開放的移民政策同時存在，出現(xiàn)了累進(jìn)稅制的困境，國家不得不面對這樣一個矛盾：被迫降低的高稅率將難以支撐起移民背景下不斷增加的公共財政支出。(47)Kiser and Karceski，“Political Economy of Taxation，” pp.83-84.

工業(yè)化和全球化構(gòu)建的階級關(guān)系和族群關(guān)系，向國家提出了優(yōu)化資源配置的政治訴求。相較而言，盡管數(shù)字的賦權(quán)性和虛擬性生成了新的支配關(guān)系，但在這種結(jié)構(gòu)關(guān)系下，國家和政府的首要任務(wù)并不是滿足特定群體的資源訴求，而是在國內(nèi)和全球兩個體系中應(yīng)對權(quán)威流失危機(jī)所帶來的治理挑戰(zhàn)。從本質(zhì)上看，數(shù)字化轉(zhuǎn)型所帶來的結(jié)構(gòu)關(guān)系演變并非集中于社會層面，而是通過改變生產(chǎn)和分配方式，重塑了權(quán)力結(jié)構(gòu)。一方面，數(shù)字化社會中的國家治理高度依賴數(shù)字技術(shù)以及公民日?；顒铀峁┑臄?shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)和技術(shù)成為一種規(guī)范性權(quán)力(regulative power)，在一定程度上重構(gòu)了政治權(quán)威的邊界，并影響國家社會關(guān)系以及政府市場關(guān)系。(48)Marco Di Giulio and Giancarlo Vecchi，“Implementing Digitalization in the Public Sector. Technologies，Agency，and Governance，” Public Policy and Administration，vol.38，no.2 (April 2023)，pp.133-158.另一方面，數(shù)字化意味著各類政治經(jīng)濟(jì)活動均可在虛擬空間打破實(shí)體邊界的阻礙?；跀?shù)字產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，注冊國在虛擬空間對市場國形成內(nèi)容輸出的支配效力，(49)宮云牧：《數(shù)字時代主權(quán)概念的回歸與歐盟數(shù)字治理》，《歐洲研究》2022年第3期。通過影響市場國的經(jīng)濟(jì)利益與價值觀構(gòu)建起國家間非對稱的相互依賴關(guān)系。

從國內(nèi)層面上看，數(shù)字化在驅(qū)動國家調(diào)整治理模式的同時，也使國家面臨傳統(tǒng)政府權(quán)威被侵蝕的難題。數(shù)字企業(yè)掌握越來越多數(shù)據(jù)資源，推動其持續(xù)利用智能算法進(jìn)行精準(zhǔn)信息投放和政治動員，而國家治理體系對數(shù)據(jù)的依賴加劇了此類企業(yè)數(shù)字權(quán)力的擴(kuò)張。(50)龐金友：《當(dāng)代歐美數(shù)字巨頭權(quán)力崛起的邏輯與影響》，《人民論壇》2022年第15期。這一過程同步蘊(yùn)含了兩個層次的變化：第一個層次涉及“政治權(quán)力”(political power)。政府在治理過程中日益依賴數(shù)字企業(yè)所提供的資源，其在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心位置開始受到挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)以政府為中心的權(quán)力結(jié)構(gòu)正在悄然變化。第二個層次涉及“政治權(quán)威”(political authority)。數(shù)字企業(yè)掌握了網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、壟斷了一定數(shù)量信息并具備強(qiáng)大政治動員能力，逐漸在大眾傳播的議程設(shè)置中占據(jù)重要位置，通過引導(dǎo)公眾的注意力和價值偏好影響政府決策，進(jìn)而侵蝕傳統(tǒng)政府的政治權(quán)威及社會控制能力。(51)Victor Bekkers et al.，“New Media，Micromobilization，and Political Agenda Setting：Crossover Effects in Political Mobilization and Media Usage，” The Information Society，vol.27，no.4 (July 2011)，pp.209-219.數(shù)字化的賦權(quán)屬性強(qiáng)化了國內(nèi)社會力量對國家權(quán)威的反向支配，這一問題在那些汲取能力不強(qiáng)、財政收入主要來源并非稅收的國家尤為突出。由于長期以來國家對公民和社會的依賴度低、自主性高，這些國家公民的政治參與動機(jī)較弱，數(shù)字化轉(zhuǎn)型則進(jìn)一步激發(fā)了公民的政治訴求。隨著公民意識的形成，國家若無法通過稅收平衡數(shù)字經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化擴(kuò)張，其原有的社會和經(jīng)濟(jì)干預(yù)模式將面臨越來越多的社會壓力。(52)馬駿：《中國財政國家轉(zhuǎn)型：走向稅收國家》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2011年第1期。

從全球?qū)用嫔峡?，跨國?shù)字企業(yè)的崛起重構(gòu)了全球治理中的結(jié)構(gòu)關(guān)系。新的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系主要沖擊了一些私人部門發(fā)達(dá)、汲取能力較強(qiáng)的國家在原有結(jié)構(gòu)關(guān)系中的利益和話語權(quán)，主要體現(xiàn)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈中的注冊國對市場國形成的多種支配關(guān)系。最值得關(guān)注的是，美國基于本土數(shù)字企業(yè)在全球市場的壟斷地位，主導(dǎo)了數(shù)字治理的決策制定過程，從而激發(fā)了以歐洲為代表的市場國在全球數(shù)字競爭中的訴求。從本節(jié)的分析框架出發(fā)，市場國的訴求可被分解為下述兩類：

第一類訴求涉及國際政治中的戰(zhàn)略自主。數(shù)字時代的國家間競爭，聚焦于尋求對數(shù)據(jù)資源、數(shù)字技術(shù)和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行管控和規(guī)制的權(quán)力。(53)宮云牧：《數(shù)字時代主權(quán)概念的回歸與歐盟數(shù)字治理》，《歐洲研究》2022年第3期。福山指出，官僚自主性在于獨(dú)立制定符合自己利益的政治目標(biāo)，(54)Francis Fukuyama，State-Building： Governance and World Order in the 21st Century，Ithaca：Cornell University Press，2014，pp.92-118.放置到國際層面，戰(zhàn)略自主性也表明一國在不依賴他國的情況下有維持自身政治、經(jīng)濟(jì)、安全等核心利益的能力。(55)Jolyon Howorth，“Strategic Autonomy：Why It's Not about Europe Going It Alone，” European View，vol.18，no.2 (October 2019)，pp.254-254.當(dāng)一國從治理體系到公民日常生活均過度依賴非本土數(shù)字企業(yè)的數(shù)據(jù)資源和技術(shù)時，將面臨戰(zhàn)略自主性丟失的困境。例如，歐盟近年來先后提出了“技術(shù)主權(quán)”(tech sovereignty)、“數(shù)字主權(quán)”(digital sovereignty)等概念，強(qiáng)調(diào)維護(hù)其在數(shù)字時代戰(zhàn)略自主性的重要性，以更好捍衛(wèi)價值和利益。(56)Huw Roberts et al.，“Safeguarding European Values with Digital Sovereignty：An Analysis of Statements and Policies，” Internet Policy Review，vol.10，no.3 (October 2021)，pp.1-28.結(jié)合歐盟與歐洲國家的經(jīng)驗(yàn)，對跨國數(shù)字企業(yè)在本國領(lǐng)土內(nèi)產(chǎn)生的利潤征稅，是提升本土數(shù)字競爭力、擺脫對外部行為體依賴的一種積極嘗試。(57)劉宏松、程海燁：《美歐數(shù)字服務(wù)稅規(guī)則博弈探析》，《歐洲研究》2022年第3期。

第二類訴求涉及國際經(jīng)濟(jì)中的利益平衡。一方面，在跨境貿(mào)易中，具有“顯著經(jīng)濟(jì)存在”的注冊國數(shù)字企業(yè)在市場國所支付的有效稅率，遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的有效稅率，為市場國帶來稅收收入損失，也沖擊了原有的全球稅收利益分配格局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。數(shù)字稅通過提高跨國數(shù)字企業(yè)的納稅合規(guī)成本，為本土數(shù)字產(chǎn)業(yè)贏得發(fā)展的空間。另一方面，在經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的背景下，傳統(tǒng)稅收規(guī)則作為一種“非中性規(guī)則”，對不同主體有著不同意義。隨著新的利益相關(guān)方出現(xiàn)，不同利益主體對全球經(jīng)濟(jì)治理產(chǎn)生差異化需求，導(dǎo)致數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的稅收治理體系持續(xù)碎片化。(58)龐中英：《全球治理赤字及其解決——中國在解決全球治理赤字中的作用》，《社會科學(xué)》2016年第12期；余振、沈一然：《數(shù)字稅國際爭議對全球經(jīng)濟(jì)治理的影響及中國對策》，《天津社會科學(xué)》2022年第3期。對于數(shù)字化轉(zhuǎn)型后失去市場主動權(quán)的國家而言，積極推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收改革，不僅成為提升其在全球數(shù)字稅收規(guī)則制定中影響力和話語權(quán)的重要手段之一，也為參與未來全球經(jīng)濟(jì)博弈拓展了政治空間。

六、結(jié)論與啟示

稅收幫助國家獲取財政收入，為政府履行各項(xiàng)內(nèi)外職能提供物質(zhì)資源保障，長期以來被認(rèn)為是衡量國家汲取能力的直接指標(biāo)。進(jìn)入數(shù)字時代，部分積極實(shí)踐數(shù)字稅的國家在過去并不依賴稅收汲取財政收入，而部分對此持消極態(tài)度的國家，其財政收入中實(shí)際來源于私人部門繳納的稅收比例很高。本文發(fā)現(xiàn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈中的市場國是積極推進(jìn)數(shù)字稅實(shí)踐的主要力量，國家間不同的數(shù)字稅實(shí)踐主要反映了全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈中的角色差異，而非汲取能力的強(qiáng)弱。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的價值收益已經(jīng)超越了資源供給的內(nèi)涵，這賦予了數(shù)字時代稅收新的政治經(jīng)濟(jì)意涵。本文著重探討了數(shù)字稅改革的全球?qū)嵺`所涉及的幾個重要的理論問題，包括數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟(jì)本質(zhì)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的結(jié)構(gòu)關(guān)系演變，以及汲取能力強(qiáng)弱差異的國家如何利用數(shù)字稅實(shí)踐應(yīng)對新結(jié)構(gòu)關(guān)系帶來的不同挑戰(zhàn)。

本文指出，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政治經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是信息革命對生產(chǎn)、分配和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新塑造，其背后蘊(yùn)含了兩種結(jié)構(gòu)關(guān)系的演變：第一，在國內(nèi)治理層面，政府傳統(tǒng)的權(quán)威邊界被打破；第二，在全球治理層面，原有的稅收利益分配格局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局被打破，出現(xiàn)了注冊國與市場國之間新的非對稱依賴關(guān)系。新的結(jié)構(gòu)關(guān)系為汲取能力迥異的市場國帶去了不同挑戰(zhàn)，進(jìn)而形成了差異化的征稅邏輯：一些汲取能力較強(qiáng)的國家在數(shù)字時代面臨全球競爭中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢丟失、話語權(quán)減弱的風(fēng)險，不得不積極尋求全球治理中的戰(zhàn)略自主和利益平衡；而在汲取能力偏弱的國家中，數(shù)字化帶來社會力量的增長，國家面臨越來越多來自社會層面的壓力，故更加重視維系政府在對內(nèi)治理中的政治權(quán)威。

數(shù)字稅改革的全球?qū)嵺`更多體現(xiàn)了國家在新結(jié)構(gòu)關(guān)系下面對權(quán)威流失的一種應(yīng)對邏輯。這一發(fā)現(xiàn)在理論層面豐富了稅收的政治經(jīng)濟(jì)意涵，也為理解各國差異化的數(shù)字稅實(shí)踐提供了新的思路。目前，中國正處于數(shù)字經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時期。2022年，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)到50.2萬億元，數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重達(dá)41.5%，相當(dāng)于第二產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比重。(59)中國信息通信研究院：《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究報告(2023年)》，http：∥www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202304/t20230427_419051.htm，2023年4月。在穩(wěn)定國內(nèi)市場的同時，越來越多的中國數(shù)字企業(yè)開始走向海外。從某種程度上看，中國已經(jīng)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)大國和全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈中的生產(chǎn)者，對內(nèi)面臨著在平臺設(shè)置、渠道管控、信息溝通等方面的治理挑戰(zhàn)，對外則需要面對部分市場國利用數(shù)字稅進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)博弈的壓力。對于中國而言，為更好地把握數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的新機(jī)遇，最重要的是在支配關(guān)系的視角下全面理解自身數(shù)字生產(chǎn)者的角色。在此基礎(chǔ)上，中國應(yīng)主動參與雙邊或多邊框架下的數(shù)字稅議題談判，在全球數(shù)字治理中塑造話語優(yōu)勢，確保新的國際稅收框架體系能夠充分維護(hù)本國的稅基。同時，應(yīng)結(jié)合本國數(shù)字企業(yè)在海外市場的實(shí)際競爭力，系統(tǒng)評估數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下各國稅收改革對中國參與全球利潤再分配權(quán)力的影響，設(shè)定有效保護(hù)本國企業(yè)發(fā)展空間的數(shù)字稅稅率，避免跨國數(shù)字巨頭的全球結(jié)構(gòu)性權(quán)力擴(kuò)張與市場國的征稅機(jī)制共同對中國在全球治理中的角色造成沖擊。