政府投資工程項目建設(shè)標準研究

劉長明

(深圳市棟森工程項目管理有限公司,廣東 深圳 518000)

在項目建設(shè)的過程中,不論是決策,還是項目建設(shè)水平,都需要將建設(shè)標準作為依據(jù),在可行性報告編制和評估的過程中,也要依據(jù)建設(shè)標準,有關(guān)部門審查工程設(shè)計、監(jiān)督工程建設(shè)時,可以將其作為分析尺度。現(xiàn)如今,我國經(jīng)濟水平日漸提升,投融資體制革新腳步不斷加快,建設(shè)標準體系構(gòu)成以及內(nèi)容、深度等逐漸落后于時代,難以滿足工程管理需求。所以,應(yīng)該不斷優(yōu)化標準體系、更新標準內(nèi)容、增加標準深度,使其符合項目決策和管理需求,為我國工程項目發(fā)展提供更多標準支撐。

1 我國政府投資工程項目建設(shè)標準發(fā)展現(xiàn)狀

為滿足政府投資工程項目建設(shè)需求,確保工程建設(shè)更規(guī)范,我國制定了工程項目建設(shè)標準,強化對項目的管理,使決策更加科學(xué)。但隨著投融資體制深入改革,我國進入全新的發(fā)展階段,建設(shè)標準也隨之發(fā)生變化。根據(jù)審計署的審計結(jié)果可看出,當(dāng)前建設(shè)標準還存在一些不足,尤其對比發(fā)達國家,還相對落后。根據(jù)實際工作需求圍繞《公共建筑設(shè)施標準》(簡稱P-100)建立了各個建設(shè)階段規(guī)范化管理建設(shè)標準,各種類型的房屋建筑都涵蓋其中,包括選址、造價、設(shè)計等所有階段。具體的框架體系見圖1。

其將標準體系劃分為三個層次:公共建筑標準、全過程控制標準和深化闡述相關(guān)內(nèi)容。具體來說,公共建筑標準為核心標準,為GSA管理提供依據(jù),內(nèi)容與我國建筑類標準體系內(nèi)容接近;全過程控制標準在整個政府公共建筑策劃、設(shè)計等環(huán)節(jié)過程中貫穿,可滿足全過程控制要求;針對P-100提出具體目標,并且進行深化闡述,各項標準、手冊等內(nèi)容可以促進目標實現(xiàn)。然而我國建設(shè)標準比較單一,沒有進行明顯的層次劃分,造成建設(shè)規(guī)模與當(dāng)?shù)貙嶋H不符,在項目實施之前沒有充分論證,出現(xiàn)很多錯誤決策,嚴重影響項目工程質(zhì)量。所以,我國政府投資工程項目建設(shè)標準的更新和改進迫在眉睫[1]。

2 政府投資工程項目建設(shè)標準體系框架發(fā)展策略

為提升工程建設(shè)質(zhì)量,確保工程建設(shè)符合各項要求,在早期發(fā)展階段,我國制定了許多標準體系,普遍將基本建設(shè)所用工業(yè)、民用項目作為對象,包括能源、原材料等工程項目,標準制定旨在輔助投資決策,使技術(shù)依據(jù)更加完善,為政府宏觀調(diào)控提供依據(jù)[2]。在經(jīng)濟體制深化改革的背景下,政府直接投資的項目類型發(fā)生變化,開始傾斜于公益性、城市基礎(chǔ)設(shè)施、政權(quán)設(shè)施等建設(shè)項目,傳統(tǒng)的建設(shè)標準不再使用,需要進行創(chuàng)新和調(diào)整。應(yīng)該將履行社會管理、發(fā)揮公共服務(wù)職能作為側(cè)重點,對資金使用進行有效規(guī)范,使政府有更強的行政能力?？偟膩碚f,我國編制建設(shè)標準旨在輔助項目審批,可以對項目規(guī)模、建設(shè)條件等指標進行管控,確保項目決策科學(xué)合理[3]。與此同時,也可以發(fā)揮技術(shù)依據(jù)的作用,在項目初步設(shè)計審查、監(jiān)督審查等工作中,可以將其作為尺度依據(jù)。根據(jù)美國和加拿大兩個國家的標準進行分析對比,可以看出我國標準與之差異明顯。在發(fā)揮審批作用的同時,也可以為各個階段監(jiān)管提供依據(jù),包括項目設(shè)計、實施、采購等等。從本質(zhì)上分析,美國和加拿大的標準為業(yè)主方項目管理提供服務(wù),實現(xiàn)標準化項目管理,在項目實施過程中,采購機構(gòu)履行政府監(jiān)管項目職責(zé)的重要工具。加拿大在編制標準的過程中,滲透了可持續(xù)發(fā)展理念,我國可以對其進行借鑒和學(xué)習(xí)。

從目前我國建設(shè)標準發(fā)展情況來看,框架體系還有待完善,很多標準將項目類型作為規(guī)范的對象,不僅繁多復(fù)雜,且彼此之間缺少聯(lián)系,難以構(gòu)成有機整體,短期無法發(fā)展到發(fā)達國家的水平[4]。政府投資工程建設(shè)的過程中,建設(shè)標準是重要的控制工具,在制定的過程中,必須從全構(gòu)成出發(fā),不能只側(cè)重審批階段。制定建設(shè)標準的目的會直接影響體系框架,同時框架也可以為目標實現(xiàn)提供支撐。要確保建設(shè)標準充分發(fā)揮作用,就要保障框架清晰明確。所以在實際制定的過程中,應(yīng)該對當(dāng)前采用的框架體系進行分析。當(dāng)前框架體系遵循核心為:標準結(jié)合特殊標準,以及強化過程管理為重點的標準制定[5]。從未來的發(fā)展趨勢看,應(yīng)該構(gòu)建縱向布局為主的標準體系,也可以劃分為三個層次:1)核心標準;2)根據(jù)類型劃分標準;3)根據(jù)實際階段劃分標準,包括選址、驗收等標準。上層標準應(yīng)該指引下層標準,下層標準則銜接操作實體。也要優(yōu)化橫向布局,每個層次的標準都要包括政策法令約束、技術(shù)標準支撐兩個要素。

3 政府投資工程項目建設(shè)標準內(nèi)容發(fā)展戰(zhàn)略

雖然政府投資工程項目建設(shè)有很多需要遵循的標準,各個標準由于面向的項目不同,所以內(nèi)容有所不同,但編制目的普遍用于審批,所以標準格式、內(nèi)容雖然存在差異,但也有很多相似點[6]。從單一建設(shè)標準的角度分析,覆蓋范圍較大,但內(nèi)容不夠詳細,而且比較淺顯。例如,《黨政機關(guān)辦公用房建設(shè)標準》包括面積分配、建筑標準、室內(nèi)環(huán)境等多項內(nèi)容,雖然設(shè)置了許多內(nèi)容指標,但每一項內(nèi)容都比較簡略,只規(guī)范了使用面積要求、裝修等級標準等等。所以在實際操作的過程中,存在很多可變因素,難以達到有效控制的效果,也難以提供有效的爭議依據(jù),造成爭議難以順利解決[7]。從內(nèi)容構(gòu)成的角度分析,未來應(yīng)該構(gòu)建核心與特殊兩類標準相融合的體系,基礎(chǔ)為核心標準,彰顯設(shè)計、施工、使用三個階段的共性,內(nèi)容在大部分工程類型中適用;特殊標準則將核心標準作為基礎(chǔ),針對比較特殊的工程領(lǐng)域編制。從國內(nèi)目前的發(fā)展趨勢來看,需要先明確工程項目建設(shè)基本流程(見表1),然后編制建設(shè)標準內(nèi)容,可以從以下三方面著手。

表1 政府投資建設(shè)工程項目建設(shè)基本流程

3.1 空間劃分規(guī)范和裝配設(shè)施標準

建設(shè)標準內(nèi)容中,空間劃分規(guī)范、裝配設(shè)施標準是不可或缺的部分,應(yīng)從審批出發(fā),明確規(guī)定空間類型,深化規(guī)定內(nèi)容,并對裝配設(shè)施規(guī)范進行細化,盡可能對用人變更范圍進行控制壓縮,同時保障規(guī)范彈性,使標準更容易操作。

3.2 增設(shè)例外管理內(nèi)容

我國疆域遼闊,各個地區(qū)發(fā)展不均衡,所以標準應(yīng)該堅持“因地制宜”的理念,結(jié)合不同區(qū)域的實際情況,尊重區(qū)域之間的差異性,在管理體系中增加合理超標內(nèi)容,使標準更容易貫徹執(zhí)行。構(gòu)建例外管理評定、審批、監(jiān)督等程序和流程,同時完善責(zé)任制,重點規(guī)范辦公用房豪華裝修。

3.3 可持續(xù)發(fā)展與生命周期最低成本

在建設(shè)標準內(nèi)容優(yōu)化與完善的過程中,應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)理念,將內(nèi)容向生命周期范疇擴展。具體來說,不僅要展現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念,還要展現(xiàn)生命周期最低成本的理念,將其作為標準編制重點目標,重視生命周期成本分析,將其作為建筑系統(tǒng)的一部分,增加資源消耗、能源消耗、使用維護等規(guī)范內(nèi)容。尤其在我國綠色建筑數(shù)量不斷增多的背景下,政府投資工程項目應(yīng)該發(fā)揮示范作用,不斷提升綠色建設(shè)的水平[8]。為此,需要構(gòu)建完善的綠色建筑評估標準。與此同時,增加內(nèi)容深度,結(jié)合美國和加拿大的經(jīng)驗與實際,可以看出二者都對規(guī)定對象做出詳細描述,保障干系人持一致觀點。對過程管理責(zé)任進行詳細劃分,并且在各個項目干系人中分解,具有很強的可操作性,能夠有效控制執(zhí)行過程。所以,我國可以從全過程入手,更加深入操作環(huán)節(jié),從控制經(jīng)濟性指標逐漸向控制過程性指標過渡。一方面,不再受行政審批條條框框的約束,更加深入管理,使標準具有更強的可操作性;另一方面,明確控制對象,采取實體化手段,選擇實體對象使標準可視。

4 結(jié)語

我國政府投資工程項目建設(shè)標準還有待完善,可以參考美國和加拿大兩個國家的標準,然后結(jié)合我國實際國情,從框架體系和內(nèi)容兩個方面入手,使建設(shè)標準具有更強的可行性,進而充分發(fā)揮作用。