后脫貧時(shí)代云南省怒江州防返貧長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建研究

顏楚馨, 張 焱

(云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 昆明 650000)

中國(guó)已進(jìn)入后脫貧時(shí)期,自2020年脫貧攻堅(jiān)勝利以后,中央相繼出臺(tái)一系列關(guān)于防返貧的文件和策略,從黨的十九屆五中全會(huì)明確提出要“健全防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制”,到2021年“中央一號(hào)文件”提出為進(jìn)一步夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)成果,設(shè)立5年過渡期,再到2022年“中央一號(hào)文件”再次提出“堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線”,可見,我國(guó)高度重視防返貧工作的建設(shè)。云南怒江州以前是國(guó)家層面的深度貧困地區(qū),作為“三區(qū)三州”之一是當(dāng)時(shí)全面建成小康社會(huì)最難啃的“硬骨頭”,其特殊性無疑增大了防返貧治理的難度。本文以探究構(gòu)建云南怒江州防返貧長(zhǎng)效機(jī)制為目的,分析返貧的主客觀原因,提出相關(guān)建議,以期提高該地區(qū)脫貧人群的生活質(zhì)量,做好與鄉(xiāng)村振興的有效銜接,早日實(shí)現(xiàn)共同富裕。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 返貧誘因研究

學(xué)界對(duì)于防返貧研究可以概括為返貧誘因和防返貧治理兩大方面。關(guān)于返貧誘因研究,可將返貧誘因粗略分為外部因素和內(nèi)部因素,進(jìn)一步又可細(xì)分為4個(gè)層面,即自身發(fā)展能不足導(dǎo)致返貧、政策導(dǎo)致返貧、資源稟賦不足導(dǎo)致返貧、因?yàn)?zāi)返貧等。其中,人為因素最為重要[1-3]。不同的學(xué)者將返貧根源歸為不同的原因,包括貧困人口、扶貧資源、自然生態(tài)的不可持續(xù)性;市場(chǎng)波動(dòng)、自然災(zāi)害、勞動(dòng)力供給、教育健康、信息不對(duì)稱、扶貧開發(fā)項(xiàng)目選擇等風(fēng)險(xiǎn);制度政策、資源環(huán)境、災(zāi)禍風(fēng)險(xiǎn)、能力習(xí)慣等因素造成了農(nóng)村返貧現(xiàn)象[4-6]。谷秀云和薛選登[7]總結(jié)返貧原因是農(nóng)村存在的各類普遍問題,如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、生態(tài)環(huán)境問題、農(nóng)民自身能力不足等;唐文浩和張震[8]把返貧影響因素進(jìn)行分類,分為經(jīng)濟(jì)維度、結(jié)構(gòu)與周期維度、主客觀維度、公共產(chǎn)品維度,涵蓋了市場(chǎng)、自然、政策、產(chǎn)業(yè)、群體、社會(huì)等方面。

1.2 防返貧治理研究

學(xué)者們通過對(duì)返貧現(xiàn)狀和特征、返貧問題的嚴(yán)重性、返貧成因、阻斷返貧成功經(jīng)驗(yàn)的探討,從不同角度提出防返貧對(duì)策。葉林[9]基于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的角度,結(jié)合我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的實(shí)際情況分析返貧產(chǎn)生的原因,再借鑒日韓兩國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn),提出防返貧路徑建議,即推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合,健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策,完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等。沈權(quán)平[10]認(rèn)為鞏固脫貧成效、返貧治理的關(guān)鍵在于提前預(yù)防,需要根據(jù)返貧現(xiàn)象形成機(jī)理,做到常規(guī)預(yù)警和源頭預(yù)警相結(jié)合。胡世文和曹亞雄[11]從返貧問題事前治理邏輯出發(fā),理性揭示和科學(xué)預(yù)判返貧風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生機(jī)制,從內(nèi)生脫貧動(dòng)力、生計(jì)資源稟賦、外部災(zāi)害沖擊、社會(huì)負(fù)面影響4個(gè)方面構(gòu)建返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系,進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警,及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn),阻斷返貧,并由此提出通過完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度,明確多方職責(zé),強(qiáng)化技術(shù)支持,創(chuàng)新信息管理機(jī)制,打造信息共享平臺(tái)等方式來推動(dòng)返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制的逐漸完善和治理效果。汪三貴和周園翔[12]基于可持續(xù)生計(jì)理論框架分析脫貧人口和邊緣人口的返貧風(fēng)險(xiǎn)和原因,分析目前政策實(shí)踐中的防返貧檢測(cè)體系和幫扶體系,梳理出目前防返貧機(jī)制存在的問題,并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

1.3 研究述評(píng)

綜上所述,學(xué)界關(guān)于防返貧治理進(jìn)行了深入研究,將返貧治理問題與中國(guó)的具體國(guó)情相結(jié)合,產(chǎn)生了豐富的具有中國(guó)特色的研究成果,為我國(guó)反貧困問題奠定了豐富的理論基礎(chǔ)。但這些研究也存在一些局限性,從某個(gè)區(qū)域角度,靶向性探究脫貧戶返貧主要影響因素的定量研究較少;對(duì)于返貧治理機(jī)制的建設(shè)尚處于理論探索階段,有部分學(xué)者提出了返貧預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制,但還沒有形成一個(gè)系統(tǒng)的研究。在鄉(xiāng)村振興背景下,構(gòu)建完善的防返貧長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)制度性長(zhǎng)效治理,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)的成果是過渡期的首要任務(wù)。

2 云南省怒江州脫貧攻堅(jiān)成果

怒江州位于滇西,地處橫斷山區(qū),全州98%以上為高山峽谷,近60%的國(guó)土面積屬于“限制開發(fā)區(qū)”和“禁止開發(fā)區(qū)”,發(fā)展和保護(hù)的矛盾十分突出。少數(shù)民族是怒江州人口的主要組成部分,“直過區(qū)”人口占全州總?cè)丝诘?2%,全州29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有26個(gè)屬“直過區(qū)”,40%的人口不會(huì)講漢語(yǔ)。由于天然、歷史、文化等多因素疊加造成怒江州是云南貧困發(fā)生率最高的州市,遠(yuǎn)超云南省和全國(guó)平均水平(圖1)。

圖1 2014—2019年年底全國(guó)、云南省及怒江州的貧困發(fā)生率

在脫貧攻堅(jiān)期間,各級(jí)黨委政府堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),聚焦“兩不愁、三保障”基本標(biāo)準(zhǔn),堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略,堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、州縣抓落實(shí)的工作機(jī)制,堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”大扶貧工作格局,建立“領(lǐng)導(dǎo)掛聯(lián)、部門幫扶、企業(yè)參與、各級(jí)推動(dòng)”的幫扶機(jī)制,強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,配齊配強(qiáng)駐村扶貧工作隊(duì)和“村第一書記”,做到每個(gè)貧困村有幫扶單位、村兩委班子、駐村工作隊(duì)三支力量。通過落實(shí)特色產(chǎn)業(yè)、易地扶貧搬遷、轉(zhuǎn)移就業(yè)、教育扶貧、生態(tài)扶貧、健康扶貧、危房改造、兜底保障、資產(chǎn)收益等幫扶措施。

概括來說,在思想方面,怒江州政府始終堅(jiān)持扶貧與扶智、扶志相結(jié)合。首先,注重貧困群眾的主體作用,使幫扶政策與群眾參與掛鉤,通過生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)助、以工代賑等機(jī)制,推廣以表現(xiàn)換積分、以積分換物品的“愛心公益超市”等自助幫扶做法,激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)注重宣傳,營(yíng)造積極向上、奮發(fā)圖強(qiáng)的氛圍,強(qiáng)化貧困群眾的脫貧信心和決心,建立州、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村四級(jí)新時(shí)代農(nóng)民講習(xí)所,解讀脫貧政策和路線、黨的理論和方針,宣傳新思想、新理念。發(fā)揮村民議事會(huì)、紅白理事會(huì)等群眾組織作用,完善新時(shí)代鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè),幫助貧困群眾克服精神貧困、思想貧困。其次,在硬件上改善辦學(xué)條件,投入資金提高教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),通過“走出去+送進(jìn)來”和“送教下鄉(xiāng)+網(wǎng)絡(luò)研修”等方式提升教師隊(duì)伍素質(zhì),同時(shí)基層積極開展控輟保學(xué)工作,狠抓教育“三率”提升,使得貧困群眾的子女都受到應(yīng)有的教育。投資建設(shè)怒江州教職中心,并依托各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu),對(duì)貧困群眾進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)和引導(dǎo)性培訓(xùn),比如種植養(yǎng)殖技能、生產(chǎn)生活技能、經(jīng)營(yíng)服務(wù)技能、勞動(dòng)務(wù)工技能培訓(xùn)和“直過民族”普通話培訓(xùn)等,提高貧困戶的科學(xué)素質(zhì)和就業(yè)技能。

在制度政策方面,怒江州政府采取了各方面的幫扶措施。一是交通方面,交通不便是怒江州發(fā)展的最大瓶頸之一,也是怒江州貧困戶主要致貧原因之一,根據(jù)省扶貧辦出具的數(shù)據(jù)報(bào)告可知,怒江州貧困戶致貧原因中交通條件落后,在2017年占42.71%,2018年占43.97%,2019年占20.79%,遠(yuǎn)超全省平均水平,居全省第一。交通是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件,經(jīng)過各方面的共同努力在2020年底全州所有行政村100%通硬化路、通郵、通客,群眾“出行難”問題得到明顯改善,為發(fā)展經(jīng)濟(jì)奠定了良好的基礎(chǔ)。二是實(shí)施易地扶貧搬遷,10.19萬群眾通過易地搬遷實(shí)現(xiàn)“挪窮窩、斬窮根”,大量人口從生態(tài)脆弱的深山區(qū)遷入城鎮(zhèn),大大減輕了生態(tài)環(huán)境承載壓力,不僅使州城鎮(zhèn)化率提高至53.35%,還促進(jìn)了生態(tài)扶貧的推進(jìn),生態(tài)扶貧除了利用退耕還林政策和成立林農(nóng)合作社,還從建檔立卡戶中聘用生態(tài)護(hù)林員等。三是兜底保障工程建設(shè),通過建設(shè)貧困鄉(xiāng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心、貧困殘疾人托養(yǎng)服務(wù)中心,推廣建檔立卡貧困群眾財(cái)產(chǎn)人身組合保險(xiǎn)等措施,不斷提高農(nóng)村低保保障水平,推進(jìn)農(nóng)村低保與脫貧攻堅(jiān)政策銜接、對(duì)象銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接、管理銜接。

在特色產(chǎn)業(yè)扶貧方面,怒江州堅(jiān)定不移走以綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn),由產(chǎn)業(yè)扶貧資金和社會(huì)幫扶力量共同投入,以及落實(shí)專家組對(duì)口幫扶機(jī)制等,力圖做到產(chǎn)業(yè)幫扶全覆蓋,以期加大科技攻關(guān),延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈,培植以草果為核心的綠色香料產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)。同時(shí)構(gòu)建“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)、一縣一特”的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技能培訓(xùn),做到扶植龍頭企業(yè)、培養(yǎng)致富帶頭人、帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娫霎a(chǎn)增收。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和人民的不懈努力下,云南省怒江州絕對(duì)貧困人口2020年全面消除。群眾生活水平顯著提高,全州農(nóng)村常住居民人均可支配收入從2014年的4 279元提升到2021年的8 602元,脫貧人口人均純收入從2015年的2 474元提升到2021年的13 090元,年平均增速達(dá)32.01%。盡管云南怒江州的脫貧成效顯著,但相較云南省及全國(guó),怒江州的發(fā)展依然處于滯后狀態(tài)。2021年,全州人均地區(qū)生產(chǎn)總值為42 297元,僅為云南省及全國(guó)平均水平的72.3%和52.2%(圖2柱狀圖);全州農(nóng)民人均可支配收入為8 602元,僅為云南省及全國(guó)平均水平的60.60%和45.44%(圖2折線)。可見,怒江州脫貧攻堅(jiān)雖已取得全面勝利,但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體仍處于云南省及全國(guó)較低水平。

圖2 2014—2021年全國(guó)、云南省及怒江州的人均GDP、農(nóng)村常住居民人均可支配收入

3 云南省怒江州脫貧戶返貧原因分析

3.1 主觀原因:脫貧戶內(nèi)生動(dòng)力不足

脫貧戶內(nèi)生動(dòng)力不足是導(dǎo)致返貧的最根本最普遍的原因,其首要表現(xiàn)為精神貧困,即脫貧戶在脫貧致富方面缺乏主動(dòng)性和積極性,脫貧意志力不堅(jiān)定,表現(xiàn)出“等、靠、要”的“惰性”落后思想。由于怒江州屬于深度貧困地區(qū),脫貧過程中很大程度上依賴政府在政策和經(jīng)濟(jì)上的大力支持,一旦現(xiàn)有幫扶力量削弱,一些懷有落后思想、缺乏獨(dú)立性的脫貧戶,即將再次陷入貧困。更有甚者動(dòng)機(jī)不純,懷有主動(dòng)返貧的思想,因其在脫貧期間享受過來自社會(huì)和黨組織各方面的幫助,不愿自主勞動(dòng)創(chuàng)造財(cái)富擺脫貧困,想要“不勞而獲”,最終導(dǎo)致返貧。

脫貧戶內(nèi)生動(dòng)力不足還表現(xiàn)在脫貧戶受教育程度低,綜合素質(zhì)不高。根據(jù)2019年云南省扶貧辦出具的脫貧攻堅(jiān)數(shù)據(jù)報(bào)告可知貧困人口的文化程度情況:怒江州貧困人口中文盲半文盲、小學(xué)、初中人口占絕大多數(shù),占比分別為26.67%、50.23%、20.41%,這三項(xiàng)在全省貧困人口平均占比分別為15.68%、55.94%、24.87%,可見怒江州脫貧人口受教育水平非常低,教育水平落后,大部分人口僅處于小學(xué)水平,文盲半文盲的人口占比也不低。由于脫貧戶文化水平低,造成脫貧戶專業(yè)技能缺乏,勞動(dòng)技能單一,抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。他們?cè)谕鈩?wù)工時(shí),大多只能從事體力工作,在家大多從事傳統(tǒng)農(nóng)耕活動(dòng),一旦出現(xiàn)天災(zāi)等意外事故,將再次陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)中。由于脫貧戶文化程度低,認(rèn)知水平不高,即使想增加收入,但因他們無法很好地了解不斷變化的市場(chǎng),接收的信息有限,造成生產(chǎn)盲目性大,很難做到增加收入,所以一般來說他們不會(huì)做出改變,囿于現(xiàn)狀,容易再次陷入貧困。

另外,扶貧過程中外部行動(dòng)追求快速、高效,扶貧難免出現(xiàn)“同質(zhì)化”,若不有效激發(fā)脫貧戶的脫貧決心和信心,喚醒其脫貧意志力,調(diào)動(dòng)其自主性、獨(dú)立性、參與性,難以使外部幫扶力量與脫貧戶內(nèi)生動(dòng)力得到有效銜接,脫貧效果得不到穩(wěn)定保障。

3.2 客觀原因

3.2.1 防返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)仍需改進(jìn)

目前怒江州探索實(shí)行網(wǎng)格包保責(zé)任制,構(gòu)建線上網(wǎng)絡(luò)化、線下網(wǎng)格化監(jiān)測(cè)幫扶體系,從“政府找”和“找政府”兩方面雙向協(xié)同發(fā)力。在“政府找”方面,堅(jiān)持做到州、縣、鄉(xiāng)、村定期的“大走訪大排查大整改”等“回頭看”的工作,同時(shí)實(shí)現(xiàn)部門信息共享,做到部門篩查預(yù)警,建立健全自上而下監(jiān)測(cè)、自下而上排查的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制,以及快速響應(yīng)機(jī)制和跟蹤管理機(jī)制。在“找政府”方面,群眾通過云南省“政府救助平臺(tái)”進(jìn)行自主申報(bào),該平臺(tái)已實(shí)現(xiàn)多個(gè)部門間的數(shù)據(jù)共享,信息首先響應(yīng)到縣,由縣下發(fā)指令給鄉(xiāng)、村相關(guān)職責(zé)部門,通過核查無誤后可及時(shí)實(shí)施幫扶救助,做到“簡(jiǎn)便、快速、精準(zhǔn)”。怒江州持續(xù)深化“三項(xiàng)舉措”,一是定期調(diào)度交辦,實(shí)行“一月一監(jiān)測(cè)、一月一交辦、一月一調(diào)度、一月一整改”;二是分縣明察暗訪,成立了4個(gè)暗訪督察組,下沉基層實(shí)地考察監(jiān)測(cè)和幫扶情況;三是有關(guān)部門按月開展數(shù)據(jù)核查比對(duì),對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象的相關(guān)數(shù)據(jù)和名單及時(shí)反饋基層全面核實(shí)、分析研判。總體而言,怒江州防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的構(gòu)建符合目前政策要求和實(shí)際需要,但仍有需要改進(jìn)的地方,因?yàn)榉婪地毠ぷ魇恰俺B(tài)化”工作,工作量巨大,時(shí)間線長(zhǎng),對(duì)人力、物力、財(cái)力有較高要求,若能更加精準(zhǔn)識(shí)別監(jiān)測(cè)對(duì)象和在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步深挖發(fā)掘有用信息等,使得防返貧工作實(shí)施事半功倍,更加高質(zhì)高效。

3.2.2 制度政策導(dǎo)致返貧

根據(jù)2019年云南省扶貧辦出具的脫貧攻堅(jiān)數(shù)據(jù)報(bào)告可知:怒江州貧困戶年收入中,轉(zhuǎn)移性收入、工資性收入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入戶數(shù)占比較高,占比分別為98.57%、83.80%、80.55%,財(cái)產(chǎn)性收入較低,占6.25%。全省貧困戶這四項(xiàng)的平均占比分別為98.42%、71.87%、63.91%、17.54%。轉(zhuǎn)移性收入主要集中為低保金、生態(tài)補(bǔ)償金和養(yǎng)老保險(xiǎn)金,怒江州貧困戶生態(tài)補(bǔ)償金補(bǔ)償戶數(shù)占比為66.40%,高于全省貧困戶平均占比56.26%,生態(tài)補(bǔ)償金戶均1 627元,遠(yuǎn)高于全省貧困戶平均水平553.49元,這是因?yàn)榕菰诿撠毠?jiān)中使生態(tài)建設(shè)和扶貧相結(jié)合,創(chuàng)設(shè)了生態(tài)護(hù)林員。自2016年以來,共爭(zhēng)取到生態(tài)扶貧資金9.22億元,從建檔立卡貧困戶中聘用生態(tài)護(hù)林員,有效促進(jìn)貧困戶盡快擺脫貧困?？梢娕菝撠殤羰杖胫姓咝允杖胝急容^大,在脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后,若相關(guān)優(yōu)惠政策出現(xiàn)不同程度的弱化甚至是撤銷,會(huì)導(dǎo)致某些脫貧戶因收入大幅度降低導(dǎo)致返貧風(fēng)險(xiǎn)的增加。

在各項(xiàng)扶貧政策中,易地扶貧搬遷是怒江州采取的一項(xiàng)強(qiáng)有力的措施。2019年,怒江州脫貧戶中易地扶貧搬遷占比達(dá)到53.39%,遠(yuǎn)高于別的地州市,居全省第一。脫貧攻堅(jiān)期間,怒江州易地搬遷人口占全州人口的20%、占建檔貧困人口近40%。從選址到搬遷入住,僅用一年多時(shí)間便建設(shè)了67個(gè)集中安置點(diǎn)、安置了近10萬人?？梢娕菀椎胤鲐毎徇w速度快,規(guī)模大,在全國(guó)甚至世界范圍內(nèi)都比較罕見。從搬遷群眾的角度來看,他們走出大山,從傳統(tǒng)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民,在生活生產(chǎn)方面都面臨著巨大挑戰(zhàn),特別是就業(yè)困難,就業(yè)增收難度大;從安置點(diǎn)管理來看,因?yàn)榘徇w速度快,配套的社區(qū)管理和服務(wù)沒有及時(shí)完善,存在著短板弱項(xiàng),再加上搬遷群體社會(huì)融入本就存在困難,使得社會(huì)治理任務(wù)變得更艱巨。若僅考慮脫貧戶的居住問題,忽視易地扶貧搬遷后續(xù)工作的開展,缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)和整體性思考,返貧風(fēng)險(xiǎn)無疑會(huì)增加。

3.2.3 脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力不足導(dǎo)致返貧

目前,怒江州形成以草果為支柱產(chǎn)業(yè)的峽谷特色農(nóng)業(yè),探索“生態(tài)+旅游”“農(nóng)業(yè)+旅游”的產(chǎn)業(yè)模式。但尚存在市場(chǎng)、資金、產(chǎn)業(yè)鏈等配套服務(wù)方面的不足,可持續(xù)發(fā)展機(jī)制還未完善。有以下幾個(gè)突出問題:①政策依賴嚴(yán)重,未形成政府與市場(chǎng)有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制,市場(chǎng)化程度不高,仍以政府政策為主導(dǎo),市場(chǎng)機(jī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)力不足。②科技力量薄弱,專業(yè)人才匱乏。一方面是科技人才下沉至基層產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究人數(shù)少、科研經(jīng)費(fèi)投入少,另一個(gè)方面是由于脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件落后,有學(xué)歷和技能的年輕人大多數(shù)會(huì)選擇去經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方發(fā)展,剩下的傳統(tǒng)農(nóng)戶因自身素質(zhì)和學(xué)習(xí)能力不高,學(xué)習(xí)掌握相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的進(jìn)度慢,造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。③產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)化發(fā)展機(jī)制不足,當(dāng)前特色產(chǎn)業(yè)仍以簡(jiǎn)單加工為主,缺乏深度精加工產(chǎn)品,標(biāo)準(zhǔn)化程度低,產(chǎn)品附加值不高,產(chǎn)業(yè)鏈條延伸不夠。以上種種原因會(huì)造成怒江農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)缺品牌、缺包裝、缺宣傳、缺渠道、缺市場(chǎng)等問題。

4 云南省怒江州防返貧長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建和對(duì)策

4.1 增強(qiáng)脫貧戶內(nèi)生動(dòng)力

扶貧先扶志,樹立正確的價(jià)值觀,杜絕“等、靠、要”不良風(fēng)氣。政府要注重脫貧戶的精神脫貧,加強(qiáng)脫貧戶的思想引導(dǎo)工作,通過橫幅、視頻、動(dòng)員大會(huì)等形式加強(qiáng)宣傳力度和鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè),去除脫貧戶的依賴心理,堅(jiān)定其致富信心,調(diào)動(dòng)其生產(chǎn)積極性和自主性。對(duì)于懷有“我想返貧”這類思想的脫貧戶開展溝通,進(jìn)行思想工作,將正向激勵(lì)和批評(píng)教育相結(jié)合。讓思想先進(jìn)的脫貧戶樹立榜樣,講述他們是怎樣脫貧致富,如何靠自己的雙手創(chuàng)造財(cái)富,使思想落后的脫貧戶相信勤勞會(huì)讓自己拔掉窮根,依靠自己的力量能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧,過上有尊嚴(yán)和價(jià)值的新生活。還可以設(shè)立“比拼小組”,以家庭或者鄰里為單位,確定其年度奮斗目標(biāo),小組之間互相比拼,組內(nèi)成員互相幫助、監(jiān)督,在年度終了時(shí)由村委會(huì)對(duì)其實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行統(tǒng)一考核,最后結(jié)果通過宣傳欄公示出來,刺激脫貧戶的致富決心和主動(dòng)性,調(diào)動(dòng)其內(nèi)生動(dòng)力。

扶貧必扶智,加大教育扶持力度,提高脫貧戶可持續(xù)發(fā)展能力。首先,對(duì)于脫貧戶子女教育來說,政府應(yīng)加大教育投資,優(yōu)化教師資源配置,完善教育幫扶制度,深化教育改革,全面提高教育水平和質(zhì)量,努力縮小城鄉(xiāng)教育差距。在確保全州學(xué)生沒有一人因貧失學(xué)輟學(xué)的情況下,全面落實(shí)從學(xué)前到高中階段的14年免費(fèi)教育,同時(shí)要加大非義務(wù)教育和高等教育向怒江州地區(qū)的政策傾斜力度,比如降低助學(xué)貸款申請(qǐng)門檻,延長(zhǎng)還款期限,擴(kuò)大對(duì)該區(qū)域生源錄取名額,設(shè)立專門的助學(xué)金和獎(jiǎng)學(xué)金等,以減輕脫貧戶家庭的經(jīng)濟(jì)壓力,讓全州所有學(xué)生有學(xué)可上,以培養(yǎng)知識(shí)體系完備、符合當(dāng)今社會(huì)發(fā)展要求的新一代為目標(biāo),阻斷貧困代際傳遞。其次,對(duì)于文化水平低的脫貧戶來說,政府應(yīng)大力發(fā)展繼續(xù)教育,開展職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn),培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員,提高其綜合素質(zhì)。不僅使脫貧戶選擇在外務(wù)工時(shí)有傍身技術(shù)可言,不被市場(chǎng)淘汰,而且使其選擇留在家鄉(xiāng)時(shí)也可以推動(dòng)家鄉(xiāng)發(fā)展,防止脫貧攻堅(jiān)時(shí)期幫扶的技術(shù)人員撤出后再次返貧。以往脫貧攻堅(jiān)時(shí)期“自上而下”的培訓(xùn)模式,不乏有只為完成上級(jí)制定的任務(wù),強(qiáng)制農(nóng)戶參加培訓(xùn),或者農(nóng)戶只是為了培訓(xùn)補(bǔ)貼而參加,培訓(xùn)流于表面,農(nóng)戶并沒有學(xué)習(xí)到自身切實(shí)需要的技術(shù)?，F(xiàn)在培訓(xùn)模式應(yīng)以農(nóng)戶需求為主導(dǎo),轉(zhuǎn)變供求導(dǎo)向,以農(nóng)戶真正掌握技能并能獲取收益為目標(biāo)。從政府主導(dǎo)、農(nóng)戶參與的模式改為農(nóng)戶主導(dǎo)、政府參與的模式,政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶的需求和實(shí)際就業(yè)需求,向農(nóng)戶提供相應(yīng)的技能培訓(xùn),農(nóng)戶根據(jù)自身需求決定是否參加。

4.2 完善防返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

根據(jù)現(xiàn)有政策,明確返貧監(jiān)測(cè)的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn),建立多途徑監(jiān)測(cè)申報(bào)制度,強(qiáng)化行業(yè)和部門間的信息共享和合作,依托脫貧攻堅(jiān)時(shí)期各級(jí)精準(zhǔn)扶貧信息系統(tǒng),構(gòu)建有可靠數(shù)據(jù)支撐的防返貧系統(tǒng),建立健全防返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。在此過程中,需要注意以下幾點(diǎn)。

1)現(xiàn)有的防返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)與之前脫貧攻堅(jiān)中建檔立卡貧困戶的基本指標(biāo)相似,以脫貧攻堅(jiān)時(shí)期國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍為底線,各地綜合本區(qū)域的物價(jià)指數(shù)變化、農(nóng)村居民人均可支配收入增幅和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)等因素確定監(jiān)測(cè)對(duì)象,即以家庭收入、勞動(dòng)技能等主要指標(biāo),加上符合政策的其余救助特征。但對(duì)于返貧的理解應(yīng)從狹義逐漸到廣義,若不進(jìn)一步細(xì)化和完善監(jiān)測(cè)指標(biāo),那么監(jiān)測(cè)對(duì)象防返貧群體容易等同于貧困群體,不能對(duì)防返貧群體生產(chǎn)生活中潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精準(zhǔn)研判,而且會(huì)忽略一些生理脆弱性群體和生計(jì)基礎(chǔ)薄弱等邊緣群體,他們也暴露在各種返貧風(fēng)險(xiǎn)中,不能忽視。這就需要當(dāng)?shù)氐恼拖嚓P(guān)部門跳出原有貧困治理思路,不能僅靠經(jīng)驗(yàn)和政策指導(dǎo)開展防返貧工作,應(yīng)帶有探索性精神,因地制宜地重新構(gòu)建防返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警框架。

2)現(xiàn)有建檔立卡數(shù)據(jù)對(duì)構(gòu)建防返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)具有重大價(jià)值,可以在充分發(fā)掘建檔立卡數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上構(gòu)建行之有效且適合當(dāng)?shù)胤婪地毐O(jiān)測(cè)預(yù)警的工具和方法,但由于怒江州政府科研能力有限,對(duì)建檔立卡數(shù)據(jù)挖掘、研究、利用程度不足,且建檔立卡數(shù)據(jù)本身存在有一定的缺陷,比如部分指標(biāo)與返貧風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系不強(qiáng)或者不成體系等,難以發(fā)揮它原本應(yīng)該發(fā)揮的價(jià)值。所以在這方面,當(dāng)?shù)卣梢钥紤]與科研機(jī)構(gòu)或者高校合作,中央有關(guān)部門也應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任,給予相應(yīng)的幫助。在保障數(shù)據(jù)的質(zhì)量和數(shù)量上,進(jìn)一步深化對(duì)建檔立卡數(shù)據(jù)的研究,建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系,不僅要有微、中、宏觀指標(biāo),還有月、季、年度指標(biāo),以便加強(qiáng)防返貧監(jiān)測(cè)預(yù)警工作的時(shí)效性和動(dòng)態(tài)性。

4.3 因“策”返貧對(duì)策

總體而言,要保持5年過渡期內(nèi)脫貧政策的穩(wěn)定、連貫,以“四個(gè)不摘”為核心建立政策銜接體系,落實(shí)扶貧部門的職責(zé)和任務(wù),注重就業(yè)幫扶工作,逐步提高脫貧戶的自我發(fā)展能力,在他們有能力徹底擺脫返貧風(fēng)險(xiǎn)干擾的情況下,相關(guān)幫扶政策再緩慢退出或撤銷。

1)加強(qiáng)和完善社會(huì)兜底保障制度,將社會(huì)保障和防返貧工作結(jié)合。在實(shí)施“8+1”社會(huì)救助體系基礎(chǔ)上,不僅要將建檔立卡戶中符合救助條件的公民納入政策保障范圍,還應(yīng)綜合考慮因病、因?yàn)?zāi)等意外因素,加強(qiáng)對(duì)無勞動(dòng)力者、特殊群體、特困群體等的保障。進(jìn)一步建立健全醫(yī)保、低保、五保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度的銜接機(jī)制,統(tǒng)籌各類保障措施,使得各類社會(huì)保障制度相輔相成,形成強(qiáng)大保障合力,進(jìn)一步加強(qiáng)幫扶系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)“應(yīng)兜盡兜、應(yīng)保盡?！薄Ｍ瑫r(shí),政府要根據(jù)防返貧成效和社會(huì)發(fā)展水平逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn),守住幫扶底線,避免弱化脫貧戶的內(nèi)生動(dòng)力,出現(xiàn)福利陷阱和懸崖效應(yīng)。

2)完善易地扶貧搬遷后續(xù)工作。首先要對(duì)易地扶貧搬遷后續(xù)扶持專項(xiàng)資金進(jìn)行專項(xiàng)管理,建議由各方責(zé)任部門共同制定、共同負(fù)責(zé)。進(jìn)一步在基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套服務(wù)、社區(qū)治理、產(chǎn)業(yè)就業(yè)、社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)等方面不斷改善和提升,重中之重在于解決好搬遷群體就業(yè)謀生問題,實(shí)現(xiàn)脫貧戶在新環(huán)境中從“穩(wěn)得住—能致富—好融入—有保障—協(xié)同化”不斷前進(jìn)。

3)加大就業(yè)幫扶力度。就業(yè)是最大的民生,就業(yè)穩(wěn),民生穩(wěn),民心穩(wěn),社會(huì)穩(wěn)。在進(jìn)行就業(yè)幫扶工作中,注意以下幾點(diǎn):①不僅要加大力度培育本地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,還要抓住承接?xùn)|部勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì),增強(qiáng)跨地區(qū)協(xié)作,壯大縣域經(jīng)濟(jì),鼓勵(lì)勞動(dòng)力就地就近就業(yè)。否則,隨著其他地區(qū)的發(fā)展,怒江州地區(qū)吸引外地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的相對(duì)優(yōu)勢(shì)越來越弱或者產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間變小。②提高職業(yè)技能培訓(xùn)力度,根據(jù)目前市場(chǎng)的需求和農(nóng)戶個(gè)人意愿進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn),逐步實(shí)現(xiàn)體能型到技能型的轉(zhuǎn)變。與企業(yè)等社會(huì)力量合作,進(jìn)行有效聯(lián)合培育,提供產(chǎn)業(yè)園區(qū)等實(shí)踐平臺(tái),提高就業(yè)匹配度和就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。③做好就業(yè)意愿的收集和就業(yè)渠道的幫扶。針對(duì)有勞動(dòng)能力且愿意外出務(wù)工的群體,利用東西協(xié)作和對(duì)口支援平臺(tái),繼續(xù)深化勞務(wù)合作,完善就業(yè)服務(wù)體系,保障務(wù)工群體的合法權(quán)益,促進(jìn)穩(wěn)定就業(yè);針對(duì)無法外出就業(yè)的群體,積極開發(fā)當(dāng)?shù)毓鎹徫皇蛊渚蜆I(yè),辦好“扶貧車間”,引導(dǎo)其融入鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。

4.4 推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)興旺,實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展

1)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。脫貧攻堅(jiān)以來,怒江州的交通、水、電、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施得到了明顯的改善,但對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說還存在短板,特別是鐵路、公路建設(shè)落后,農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流、倉(cāng)儲(chǔ)保鮮等基礎(chǔ)設(shè)施不完善。怒江州應(yīng)以發(fā)展“十大特色莊園”項(xiàng)目為支撐點(diǎn),集中財(cái)政力量完善其所需的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)備,提供堅(jiān)實(shí)的軟硬件保障,打造良好的營(yíng)商環(huán)境,立足本地區(qū)位優(yōu)勢(shì)和特色資源,精確招商引資,以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。

2)堅(jiān)持生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合,發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。怒江州應(yīng)正確認(rèn)識(shí)“兩山”理念,使生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展齊頭并進(jìn),將“三江四山”的地形劣勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì),發(fā)展以草果產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè),茶葉、蜂蜜、中藥材等生態(tài)種植業(yè)為輔的多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。同時(shí),發(fā)揮龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社的帶動(dòng)作用,探索發(fā)展“生態(tài)+旅游”“農(nóng)業(yè)+旅游”產(chǎn)業(yè)模式,創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式。

3)保障資金、技術(shù)、人才等要素投入,持續(xù)開展“一縣一業(yè)”“一村一品”建設(shè),堅(jiān)持現(xiàn)代發(fā)展理念,進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局,構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系,推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合,以全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí),提高產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。注意以下幾點(diǎn):①重視科技支撐,鼓勵(lì)科技人員走出實(shí)驗(yàn)室,下沉第一線了解實(shí)際需求,加大送科技下鄉(xiāng)力度,提高農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化效率;②重視人才的引進(jìn),采取軟硬措施使人才“留得住”,不僅要注重外來專業(yè)人才的引入,更加重要的是吸引本土人才返鄉(xiāng)就業(yè);③堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向,當(dāng)?shù)卣畱?yīng)做好牽頭工作,基于本地資源稟賦和市場(chǎng)發(fā)展空間,指導(dǎo)確定合理產(chǎn)業(yè)規(guī)模,避免出現(xiàn)產(chǎn)品滯銷、雷同、增產(chǎn)不增收的情況,切實(shí)提高產(chǎn)業(yè)效益。

4)打造專業(yè)電商團(tuán)隊(duì),利用“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái),做好宣傳工作。除了在各大銷售軟件上入駐扶貧農(nóng)產(chǎn)品特銷頁(yè)面,還可以在各大社交媒體上通過直播和短視頻的方式進(jìn)行宣傳,或者尋求與大主播的合作,利用主播的流量?jī)?yōu)勢(shì)銷售出產(chǎn)品同時(shí)加強(qiáng)了當(dāng)?shù)氐男麄髁Χ?主播也得到了回饋社會(huì)的好名聲,實(shí)現(xiàn)互利共贏。