農村基層黨組織帶頭人隊伍建設轉型與路徑優(yōu)化

摘要：后稅費時代以來，農村基層黨組織帶頭人隊伍建設出現(xiàn)了轉型趨勢：在選培環(huán)節(jié)，引領發(fā)展的能人型帶頭人成為重點的選培對象；在管理環(huán)節(jié)，帶頭人的職業(yè)化已逐步成為趨勢；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，針對農村基層黨組織帶頭人隊伍的監(jiān)督程序和監(jiān)督渠道實現(xiàn)了制度化。帶頭人隊伍建設的轉型增強了農村基層黨組織執(zhí)政的先進性、科學性和純潔性，取得了突出的建設成效。但不可回避的是，個別地區(qū)在部分建設環(huán)節(jié)上存在一些不平衡性。為了高質量推進農村基層黨組織帶頭人隊伍建設，應堅持“以人民為中心”的理念，尊重人民的選擇，著眼實際強化帶頭人隊伍選培的開放性；立足人民的需求，在帶頭人隊伍管理中充分踐行群眾路線；圍繞人民的認可，加大對帶頭人隊伍的關愛與支持力度。

關鍵詞：農村基層黨組織；帶頭人；隊伍建設；職業(yè)化

中圖分類號：D2? ?文獻標識碼：A? 文章編號：1004-3605（2023）05-0082-11

農村基層黨組織是黨在基層的戰(zhàn)斗堡壘，也是農村改革與發(fā)展的領導力量。在農村基層黨組織中帶頭人是領導核心，其素質、能力和作風直接關乎農村基層黨組織的執(zhí)政水平。也正是由于其重要性，各級黨委政府都高度重視帶頭人隊伍建設，不斷創(chuàng)新舉措來完善帶頭人的政治觀念、提高工作能力、增強服務意識及提高廉潔自律性等。進入后稅費時代之后，尤其是黨的十八大以來，黨和國家針對農村基層黨組織帶頭人隊伍建設所實施的舉措已經體系化，無論是在選拔培養(yǎng)環(huán)節(jié)還是在管理監(jiān)督等環(huán)節(jié)都已經形成了新的導向。相較于以往的歷史時段，農村基層黨組織帶頭人隊伍建設已經實現(xiàn)了轉型。

農村基層黨組織帶頭人隊伍建設及轉型過程具有重要意義，其不僅決定了帶頭人隊伍的群體屬性和履職過程，也對基層黨組織的戰(zhàn)斗力和執(zhí)政水平產生直接影響。當前學術界對農村基層黨組織帶頭人隊伍的研究主要集中于三方面。首先是面臨挑戰(zhàn)的研究。主要分析現(xiàn)階段農村基層黨組織帶頭人隊伍所面臨的問題并提出一些對策和建議。楊根喬認為農村基層黨組織帶頭人在引領導航、示范帶動、教育引導、堅強后盾等方面存在六個“不夠”。應從提高完善選拔任用制度、構建教育培訓體系、筑牢監(jiān)督約束防線、健全激勵保障機制等方面做出努力[1]。其次是工作評價的研究。主要從微觀角度分析影響帶頭人工作的變量。王韜欽構建了農村基層黨組織帶頭人應有的政治、能力、思想、領導權威等四個維度的評價體系，對影響農村黨組織帶頭人認可度的因素進行了相關分析[2]。再次是隊伍成長的研究。主要從宏觀角度對帶頭人的成長周期及規(guī)律進行分析。彭宏杰分析了帶頭人成長的本土生成規(guī)律、公認促成規(guī)律、組織養(yǎng)成等八大規(guī)律，認為優(yōu)秀村黨組織帶頭人的成長是以上規(guī)律綜合作用的結果[3]。

綜述之，當前圍繞農村基層黨組織帶頭人隊伍建設取得了一些研究成果，但存在兩方面的短板：一方面是對帶頭人隊伍發(fā)展的歷史過程鮮有分析，缺少動態(tài)的視角，從而難以拓展廣度；另一方面是對帶頭人隊伍轉型的過程及內在機理把握不夠，缺少機制分析，從而難以拓展深度。上述兩方面因素的存在致使當前研究還有較多空白點，不僅對隊伍建設的內在規(guī)律把握不足，也難以提出精準的未來建設路徑?；谏鲜鲅芯康亩贪澹P者擬從歷史視角切入，分析農村基層黨組織帶頭人隊伍的轉型過程，尤其是將帶頭人隊伍建設中的選培、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)進行精細化分析，探尋轉型的機理并提出可能的優(yōu)化路徑。

一、農村基層黨組織帶頭人隊伍選培的能人轉型

在農業(yè)稅費時期，農村基層的中心工作是收取農業(yè)稅費并嚴格貫徹計劃生育政策?；鶎狱h委政府在農村基層黨組織帶頭人的遴選中側重考察其完成中心工作的能力，是否有較強的工作魄力，能否將基層黨委政府所要求的稅費任務和計劃生育目標有效落實等。農業(yè)稅費時期的農村基層黨組織帶頭人為完成中心任務提供了主體保障。但在缺乏有效約束的情況下，一些地區(qū)也出現(xiàn)了層層加碼導致農民稅費負擔過重的問題，甚至在世紀之交釀成了“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險”的“三農問題”。為了減輕農民負擔并夯實農村基層政權基礎，2005年黨和國家取消了農業(yè)稅費并推出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農村建設的重大戰(zhàn)略，不再向農民“汲取”資源，反而開始推動國家“資源”下鄉(xiāng)，目的是通過城市反哺農村，工業(yè)反哺農業(yè)，大力發(fā)展農村和農業(yè)。正是在這樣的時代背景下，能人型的帶頭人逐步涌現(xiàn)。所謂能人型帶頭人指的是有較強的引領村莊發(fā)展能力和社會治理能力的帶頭人，從廣義上可以劃分為本土能人和外部能人兩種類型[4]。

其一是返鄉(xiāng)的本土能人。伴隨著市場經濟的深化以及工商業(yè)的迅猛發(fā)展，農村的中青年勞動力開始大規(guī)模地時空遷移，從傳統(tǒng)村落的農業(yè)領域進入城鎮(zhèn)中的非農領域就業(yè)。在這一過程中，部分具有技術或經商能力的農民黨員迅速在市場發(fā)展中獲得先機并進行了財富積累，成為村莊經濟分化中的經濟精英群體。盡管這部分農民精英群體的生產經營活動大都在村莊之外，但部分人依然屬于農村戶籍，與村莊保持著緊密聯(lián)系。進行換屆選舉時，具有參與意愿的個體黨員精英往往會返鄉(xiāng)參選，由經濟精英轉變?yōu)猷l(xiāng)村的政治能人。

返鄉(xiāng)的本土能人一般經過黨員選舉程序成為帶頭人，他們在參選的過程中往往能得到基層黨委政府和農民黨員群眾的雙重支持：首先，之所以得到基層黨委政府的支持，在于其致富帶動能力強且有更多的發(fā)展思路、更寬廣的發(fā)展視野，在推動鄉(xiāng)村一線發(fā)展的過程中能發(fā)揮排頭兵作用；而且能人型的帶頭人往往能將經濟優(yōu)勢轉化為自身的權威性，將自身意志轉化為治理行為，能根據(jù)政策有效完成上級黨委政府安排的各項任務。由此，農村基層黨組織能人型帶頭人通常被基層黨委政府樹立為正面典型，甚至被視為基層發(fā)展的“標桿”式人物。其次，之所以得到農村黨員群眾的支持，在于他們具有較強的財富積累和致富能力，可以進一步建構農村社會中的關系網絡，積累政治參與的社會資本。他們借助于經濟能力上的優(yōu)勢，能帶領村莊獲得更多的發(fā)展機遇，甚至能憑借自身的財力對黨員群眾進行扶危濟困，被村民寄予了較高的期望。在上述兩方面因素的作用下，本土的能人返鄉(xiāng)任農村基層黨組織帶頭人已經成為重要趨勢。

其二是選派的外部能人。農村基層黨組織是黨領導農村的戰(zhàn)斗堡壘，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基石，一直受到各級黨委政府的高度重視。但個別地區(qū)的部分農村基層黨組織發(fā)展不平衡，存在著虛化、弱化、邊緣化等問題；部分帶頭人群體能力有限，在推動脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的過程中缺乏戰(zhàn)斗力；部分地區(qū)中青年群體從村莊大量外流，農村基層黨組織帶頭人隊伍面臨后繼乏人的風險。在上述因素作用下，從村莊的黨員中已難以選出優(yōu)秀的帶頭人。為了有效應對這一難題，各級黨委政府開始從外部選派“能人”型帶頭人，主要包括兩種類型。第一種類型是“第一書記”。為了解決一些農村地區(qū)長期存在的貧困問題并鞏固脫貧成果，黨和國家要求省市縣遴選政治素質好、工作能力強且有事業(yè)心的黨員干部到重點村任“第一書記”，與村級黨組織的村黨組織書記共同開展工作?！暗谝粫洝弊鳛閹ь^人需要通過為民辦實事來鞏固脫貧攻堅成果，通過加強黨建引領來提升治理水平，從而全面推動鄉(xiāng)村振興。[5]第二種類型是“下派書記”。在“第一書記”之外，很多地區(qū)的基層黨委政府還會直接下派村黨組織書記。針對軟弱渙散的農村基層黨組織，尤其農村基層黨組織存在工作停滯、矛盾復雜、服務能力差等突出困境的情況，縣鄉(xiāng)黨委政府往往會從機關事業(yè)單位直接調任優(yōu)秀的黨員干部“下鄉(xiāng)”任村黨組織書記，村莊不再從內部產生帶頭人。“下派書記”全面行使帶頭人的所有職權，著力解決農村基層黨組織所面臨的各類具體困境，努力推動村莊治理的良性發(fā)展。

無論是“第一書記”還是“下派書記”都需要經過組織程序的嚴格遴選，具有較強的工作經驗和綜合領導能力，也具有干事創(chuàng)業(yè)的責任心和工作熱情。所以從廣義上看，他們都可以被視為能人型的農村基層黨組織帶頭人，他們作為上級黨委政府委派的領導力量在鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮了重要的推動作用：一方面他們的目標在于實現(xiàn)富民強村。作為由機關事業(yè)單位選派的優(yōu)秀干部，他們具有超越村莊之外的寬廣視野和綜合能力，也具有追求村莊發(fā)展成效的明確目標和使命感。他們不僅可以從派出單位及相關部門爭取幫扶，也可以利用正式或非正式的社會關系爭取項目資源以發(fā)展產業(yè)或壯大村集體經濟，帶動村民實現(xiàn)共同富裕；另一方面他們也著重提升村莊的治理水平。他們作為外部派駐或調任的帶頭人與村莊內部沒有直接的利益關聯(lián)，一般都會將規(guī)范村務和民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等作為治理重點，善于走訪聯(lián)系群眾來聽取意見建議并積極化解矛盾，達到密切黨群關系、提升治理水平的效果。[6]也正是由于“第一書記”和“下派書記”既能引入外部資源又能解決村莊治理中的困境，他們不僅受到基層黨委政府的青睞，而且也受到廣大黨員群眾的普遍支持，成為助推鄉(xiāng)村振興的重要外部力量。

習近平總書記強調農村發(fā)展需要好的帶頭人，又指出要加強基層黨組織帶頭人隊伍建設，注重培養(yǎng)選拔有干勁、會干事、作風正派、辦事公道的人擔任支部書記，團結帶領鄉(xiāng)親們脫貧致富奔小康。由此，自進入后稅費時代以來，尤其是進入新時代以來，各級黨委政府及廣大黨員群眾更加看重帶頭人的干事創(chuàng)業(yè)能力以及社會治理能力，無論是本土能人還是外來能人，都引領了村莊發(fā)展并提升了村莊的治理水平，為扎實推進農村農民共同富裕提供了政治保障。

二、農村基層黨組織帶頭人隊伍管理的職業(yè)化轉型

在農業(yè)稅費時期，組織完成農業(yè)生產并進行稅費征收、完成計劃生育等“硬任務”是村兩委的重點任務。除了這些重點任務外，村兩委主要精力用于調解農民的矛盾糾紛以維護村莊穩(wěn)定。這一時期的任務相對單一且具有階段性，帶頭人在集中完成任務之余，有較多的空余時間來從事農業(yè)生產或兼業(yè)生產活動。這一時期的村兩委干部待遇也相對有限，主要從本村所收取的農業(yè)稅費中進行“提留”。如果能按時完成稅費征收等各項任務則會有額外的績效激勵。上述任務和待遇來源形塑了帶頭人管理的兩個面向。其一是農村基層黨組織帶頭人開展農業(yè)稅費征收等重點工作時具有“包干”特征，帶頭人及村委干部的主要精力集中于重點工作，其他的工作相對比較少，不需要進行專職“坐班”；其二是農村基層黨組織帶頭人所獲得的待遇屬于“誤工補貼”性質，額度并不多，他們在工作之余要忙于家庭生計。同時他們生產生活于本村莊之中，會利用在“熟人社會”中長期積累起來的社會資本和人情關系網絡來協(xié)助開展工作。

進入后稅費時代以來，農村基層黨組織帶頭人隊伍管理所面臨的內外部環(huán)境發(fā)生較大轉變，主要表現(xiàn)為以下三方面。首先，農村基層黨組織帶頭人的待遇開始由政府財政保障。由于農業(yè)稅費取消使“提留”失去了來源渠道，帶頭人的工作待遇一般由各級黨委政府通過財政轉移支付的形式來予以保障，“自上而下”的待遇發(fā)揮了指揮棒的功效，對帶頭人的施政行為發(fā)揮直接影響；其次是農村基層黨組織帶頭人需要完成的“自上而下”任務增多。伴隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化戰(zhàn)略的實施，農村各項事業(yè)的標準全面提高，尤其是美麗鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實施使基層黨組織承擔的指標和任務迅速增多，無論是征地拆遷還是新型社區(qū)建設、產業(yè)發(fā)展等，都對基層黨組織帶來了新的壓力；再次是農村基層黨組織帶頭人面臨“自下而上”的新挑戰(zhàn)。伴隨著農民參與市場程度的增強和法治的普及，農民的法律意識和權利觀念不斷增強，無論是便民服務事項的辦理還是各類專門工作例如土地流轉、福利保障、集體經濟發(fā)展等都給帶頭人的能力帶來了挑戰(zhàn)。

上述三個層面的轉變對農村基層黨組織帶頭人管理產生了重要影響。后稅費時代之后，各級黨委政府開始對帶頭人工作提出規(guī)范要求，這些要求逐步消除了傳統(tǒng)管理過程中具有的“非職業(yè)化”特征，農村基層黨組織帶頭人隊伍管理的職業(yè)化特征越來越彰顯，具體表現(xiàn)在以下方面。

其一是全職崗位與崗位保障。崗位的規(guī)定及相關制度是隊伍管理的基礎環(huán)節(jié)。當前全國很多地區(qū)的基層黨委政府都要求農村基層黨組織帶頭人在工作日“坐班”，保證有充足的時間和精力來處理工作，如果外出也需請假。這些做法改變了以往村干部的“兼職”狀態(tài)。既然基層黨委政府要求帶頭人全職工作，就必然配備相應的待遇和保障，具體包括以下幾個部分。首先是基本報酬。很多地區(qū)規(guī)定帶頭人的基本報酬可高于當?shù)剞r民人均可支配收入，保障農村基層黨組織帶頭人有穩(wěn)定的收入，可以沒有生活的后顧之憂。其次是相對較好的養(yǎng)老及醫(yī)療保障。農民群體大部分都購買農村養(yǎng)老保險，但為了給農村基層黨組織帶頭人群體更多的福利保障，很多地方的基層黨委政府往往以補貼的形式給符合條件的帶頭人購買城市養(yǎng)老保險或企業(yè)養(yǎng)老保險，使他們在退休之后享受更高待遇。而在醫(yī)療保障上，一般會安排帶頭人群體進行免費體檢等。這些保障舉措增加了農村基層黨組織帶頭人群體的福利，使帶頭人成為有吸引力的崗位。再次是一些地區(qū)開始探索職業(yè)年金政策。一些經濟發(fā)達地區(qū)借助于自身地方財力的支持，實施了針對農村基層黨組織帶頭人群體的職業(yè)年金政策，地方黨委政府按照一定繳費基數(shù)和占比補助職業(yè)年金，帶頭人可以在法定年齡退休后享受更高的待遇。

其二是指標化考核與專業(yè)教育培訓。農村基層黨組織帶頭人隊伍職業(yè)化轉型的關鍵環(huán)節(jié)是嚴格的考核管理。傳統(tǒng)考核方式比較粗放，主要是以中心工作完成情況作為依據(jù)。但隨著各類升級達標任務的增多，各類“軟指標”也成為考核的內容，考核指標繁多且總量比較大。在這種狀況下，基層黨委政府會通過指標化考核的方式來對帶頭人隊伍進行管理，具體就是將各項工作轉化為百分制考核指標并進行賦分，根據(jù)帶頭人工作實績來確定其所獲得的總分并區(qū)分檔次，以此來確定其績效并給予相應獎勵。盡管帶頭人群體的基本薪酬差別不大，但因考核而帶來的績效差別卻比較大，成為區(qū)分帶頭人群體收入的重要依據(jù)。也正是由此，指標化考核成為了帶頭人施政行為的“指揮棒”，使他們緊緊圍繞著基層黨委政府的工作任務及要求開展工作。除了考核管理，帶頭人職業(yè)化的另外一個關鍵環(huán)節(jié)是專項教育和培訓，這是提升帶頭人工作能力，確保其職業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎保障。當前很多地區(qū)針對帶頭人開展了專門的教育培訓，具體內容聚焦在黨組織建設、村集體經濟發(fā)展、生態(tài)文明建設、村莊規(guī)劃、現(xiàn)代農業(yè)、糾紛調解、綜合治理等諸多方面，教育培訓形式有專題講座、經驗介紹及現(xiàn)場教學等。這些教育培訓工作提升了帶頭人隊伍的職業(yè)化能力，確保了領導力的可持續(xù)發(fā)展。

其三是“流官化”使用與職業(yè)晉升。農村基層黨組織帶頭人的調配使用和晉升是隊伍管理的延伸環(huán)節(jié)。在農業(yè)稅費時代，農村基層黨組織帶頭人一般都是在本村黨員中選舉產生并在本村黨組織中任職，流動性相對較低。農業(yè)稅費取消之后，尤其是黨的十八大以來，為了進一步加強農村基層黨組織建設，從縣鄉(xiāng)機關事業(yè)單位下派村書記已成為趨勢，他們可以在村莊內外進行流動。除此之外，一些地區(qū)原本由村莊選舉產生的本土帶頭人也開始“流動”，體現(xiàn)在兩方面：一方面是橫向流動，即由基層黨委政府任命，農村基層黨組織帶頭人可以在不同的村莊之間交流任職；另一方面是縱向流動，即一些農村基層黨組織帶頭人盡管不被納入事業(yè)編制，但可以以聘用的方式調動到鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位任職并享受相應待遇。應該說，橫向流動和縱向流動改變了農村基層黨組織帶頭人隊伍固守原村莊的狀態(tài)，使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府統(tǒng)一管理的“流官”。[7]這種“流官化”的使用可以打破帶頭人在自己本村莊任職的局限性，尤其有利于破除長期施政所形成的利益共同體情面，使他們更加公正地開展工作。除了“流官化”使用，很多地區(qū)的縣鄉(xiāng)黨委政府還出臺了帶頭人晉升的政策，打破農村基層黨組織帶頭人的任職天花板，在滿足一定的工作年限、學歷和年齡基礎上，以考試或推選的方式經過組織程序錄用為公務員或事業(yè)編制人員，甚至可以擇優(yōu)任命為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的領導班子成員。農村基層黨組織帶頭人的職業(yè)晉升通道被逐步打通，形成了對帶頭人干事創(chuàng)業(yè)的正向激勵，使帶頭人的職業(yè)化狀態(tài)更加穩(wěn)固。

三、農村基層黨組織帶頭人隊伍監(jiān)督的制度化轉型

在農業(yè)稅費時期，一些基層政府與村兩委在稅費基礎上增加“攤派”和“提留”從而極大地加重了農民負擔，甚至圍繞稅費征收形成了鄉(xiāng)村利益共同體。[8]在這一背景下，部分村兩委在使用“提留”的過程中出現(xiàn)了收支不明、賬目不清等問題，甚至個別農村基層黨組織帶頭人因貪污受賄或挪用公款而被立案查處。這些問題的出現(xiàn)一方面源于監(jiān)督農村基層黨組織帶頭人的程序比較粗放，存在一些盲區(qū)；另一方面源于監(jiān)督渠道有限且效率相對不高，一些監(jiān)督機構設置或監(jiān)督平臺存在工作滯后現(xiàn)象，沒有達到預期的監(jiān)督效果。

進入新世紀以來，隨著農業(yè)稅費的取消及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的推進，國家資源開始大量“下鄉(xiāng)”，加之城鎮(zhèn)化推進帶來的征地拆遷利益，農村成為利益角逐密集區(qū)域。與農村基層黨組織帶頭人緊密相關的新監(jiān)督內容已經出現(xiàn)：其一是圍繞土地開發(fā)所形成的利益以及各類落地的項目資源成為監(jiān)督重點，帶頭人是否能公平、公正地分配利益和項目資源成為村民關注的重點；其二是村集體經濟“三資”管理也成為監(jiān)督焦點。隨著黨和國家對農村集體經濟發(fā)展的重視，集體資產規(guī)模開始擴大。農村基層黨組織帶頭人作為領導與管理的關鍵主體，能否規(guī)范管理資金、資產和資源成為焦點；其三是農村基層黨組織帶頭人的施政規(guī)范也成為監(jiān)督的重點內容。農村基層黨組織帶頭人在領導村莊治理的過程中，是否能堅持科學決策和民主決策，是否能按照管理程序來開展工作；在執(zhí)行政策過程中是否能尊重村民意愿，依法依規(guī)推動治理工作。這些需要被納入監(jiān)督范圍，目的是更好地保障黨員群眾的權利。

新的監(jiān)督內容關乎農民的滿意度，更關乎農村基層黨組織執(zhí)政的合法性。黨的十八大以來，全面從嚴治黨上升為黨的重大戰(zhàn)略，農村基層黨組織帶頭人作為“關鍵少數(shù)”成為監(jiān)督的重點。近年來，圍繞農村基層黨組織帶頭人隊伍開展的監(jiān)督程序日臻完善，精準度和規(guī)范性不斷提升；監(jiān)督渠道不僅增多，而且其效能也逐步提升?？梢哉f，農村基層黨組織帶頭人隊伍監(jiān)督已經逐步實現(xiàn)了制度化轉型，具體表現(xiàn)在以下方面。

其一是針對農村基層黨組織帶頭人隊伍的監(jiān)督程序的制度化。農村基層黨組織帶頭人是農村重要事務的組織者和決策者，需要在多個領域行使權力，也需要在多個環(huán)節(jié)履行職責。黨的十八大以來，各級黨委政府相繼出臺了規(guī)范和完善村級重要事務的監(jiān)督程序，重點集中于村級財務管理、資源資產管理、項目管理、村干部收入以及審批事項等領域：在財務管理中將資金使用的管理流程固定為程序，在村財鎮(zhèn)管的基礎上設置了不同金額的審批權限，大額資金的使用需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道領導審批；各地農村建立起資源、資產管理的專門平臺開展規(guī)范的產權流轉交易，確保資產資源的可持續(xù)發(fā)展；而在項目管理方面則是根據(jù)金額大小設置嚴格的招投標手續(xù)，嚴格審批手續(xù)和財務管理手續(xù)；在收入方面嚴格執(zhí)行薪酬管理規(guī)定，確保獎勵或補貼有依據(jù)，嚴查巧立名目或虛假報銷等行為；在審批事項管理方面施行首問責任制，對便民服務事項的服務過程進行監(jiān)督，提升村民滿意度，確保村干部審批行為的程序化。在上述各項具體的監(jiān)督程序之外，還有專項紀檢監(jiān)督、任期或離任審計等監(jiān)督程序來予以外部保障。一些地區(qū)還探索了農村基層黨組織帶頭人權力清單等創(chuàng)新形式。[9]綜述之，當前圍繞農村基層黨組織帶頭人的崗位權限和施政行為所開展的監(jiān)督并非一時之策，在全面從嚴治黨的背景下，各級黨委政府所制定的監(jiān)督程序逐步轉化為基層黨委政府長期的穩(wěn)定政策，甚至一些程序和政策已經上升為法律法規(guī)，具有了法治約束力。

其二是圍繞農村基層黨組織帶頭人隊伍的監(jiān)督渠道的制度化。圍繞農村基層黨組織帶頭人監(jiān)督渠道主要包括兩類：一類是鄉(xiāng)村兩級的監(jiān)督機構，另一類是黨員群眾個體層面上的監(jiān)督平臺。從前者來看，鄉(xiāng)村兩級的監(jiān)督機構主要包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、村級紀檢小組以及村務監(jiān)督委員會等。在全面從嚴治黨的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的獨立性日漸增強，受理投訴舉報以及開展立案查處工作的效能更強。一些地區(qū)還在村級層面上建立了紀檢小組，進一步將監(jiān)督下沉到村組。而在村級層面上，還專門設立了村務監(jiān)督委員會。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，專門對村務監(jiān)督委員會的人員組成進行了詳細規(guī)定，對知情權、質詢權、審核權、建議權、主持民主評議權等權限也進行了界定，尤其強調了代表村民對村務決策和公開、村級財產管理、村工程項目建設、惠農政策措施落實等情況進行監(jiān)管。當前村監(jiān)委已經在全國農村全面鋪開，全面統(tǒng)合了原有的村民理財小組、“三務”（黨務、村務、財務）公開小組的監(jiān)督內容并提升了監(jiān)督的職責權限，對農村基層黨組織及帶頭人發(fā)揮了關鍵性的監(jiān)督作用；從后者來看，廣大黨員和村民個體層面的監(jiān)督渠道主要指的是各類監(jiān)督熱線、投訴平臺及各類網絡信訪舉報方式。自黨的十八大以來，伴隨著信息技術的推廣，各級黨委政府相繼建立了12345電話監(jiān)督平臺、“監(jiān)督一點通”在線投訴與舉報平臺、12388全國舉報網站以及村務、財務公開APP監(jiān)督等，每個監(jiān)督渠道都有相應的責任規(guī)定和處理周期，極大地提高了監(jiān)督效能?？梢哉f，當下建立的監(jiān)督渠道可以對農村基層黨組織帶頭人的施政行為進行精準、動態(tài)、全方位監(jiān)管。[10]

綜上所述，圍繞農村基層黨組織帶頭人隊伍的監(jiān)督已經形成了相對固定的程序和渠道，不再是傳統(tǒng)粗放式和單一性的狀態(tài)，監(jiān)督效能得到了全面提升。當下的監(jiān)督已經建構形成了各方共同認可和遵循的公共規(guī)則和運行模式，也正是在這種意義上，農村基層黨組織帶頭人隊伍的監(jiān)督已經實現(xiàn)了制度化轉型。

四、新時代農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的路徑優(yōu)化

當下，農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的轉型已全面鋪開，帶頭人隊伍選培的能人化、管理的職業(yè)化以及監(jiān)督的制度化已成主導趨勢。轉型不僅形塑了擔當有為、引領發(fā)展的干部隊伍，而且加強了對帶頭人隊伍的履職管理，形成了風清氣正的農村基層政治生態(tài)。農村基層黨組織帶頭人隊伍的轉型全面提升了黨的本體力量，貫徹落實黨和國家的農村工作部署更為有力，全方位提升了基層黨的組織力和執(zhí)政能力。但農村基層黨組織帶頭人隊伍建設并非一蹴而就，在轉型的過程中會出現(xiàn)不平衡性，個別地區(qū)在落實黨和國家發(fā)展思想和戰(zhàn)略要求時不夠有力，在轉型中出現(xiàn)了一些“意外的后果”，主要表現(xiàn)為以下三個方面。

其一是個別地區(qū)在選培帶頭人過程中存在“一刀切”問題。個別中西部地區(qū)在選培農村基層黨組織帶頭人的過程中規(guī)定新選培的帶頭人年齡不超過45周歲且有中專以上學歷，后備力量不超過35周歲且需大專以上學歷。但在中西部地區(qū)中青年群體大量外流的背景下，簡單地對帶頭人隊伍的年齡結構和學歷結構“一刀切”，也不一定能選培到優(yōu)秀的中青年人選，而且使經驗豐富、熟悉鄉(xiāng)情村務的寶貴干部資源流失，不利于農村的可持續(xù)發(fā)展。而經濟發(fā)達的東部地區(qū)農村有較多經濟精英，個別地區(qū)則會出現(xiàn)另外形式的“一刀切”，例如將所有經濟精英包括缺乏村莊治理能力及服務意識的經濟精英都簡單地等同于“能人”，甚至認為經濟財力雄厚的“富人”就必然是農村基層黨組織帶頭人的最佳選培對象。但“富人治村”極有可能帶來鄉(xiāng)村治理中的諸多消極問題，甚至會形成對其他優(yōu)秀人選的排斥。[11]這種將“富人”直接等同“能人”的做法會帶來隊伍的封閉性，也會帶來潛在的隱憂。

其二是個別地區(qū)在帶頭人管理過程中存在一些僵化的做法。農村基層黨組織帶頭人的管理向職業(yè)化轉型是時代使然，但個別地區(qū)在管理過程中過于教條主義，例如制定和落實制度時過于僵化，將帶頭人“鎖定”在崗位上，不允許進行適當“變通”，一些帶頭人甚至沒有充足的彈性空間來體驗民情、匯集民意；個別地區(qū)在進行考核和激勵的過程中以上級的任務指標為單一依據(jù)，簡單地以上級的評價代替黨員群眾的意見，廣大黨員群眾的意見沒有被很好地吸納。在這些情況下，個別地區(qū)的農村基層黨組織帶頭人隊伍就存在脫離群眾的危險，甚至會形成嚴重的形式主義、官僚作風，甚至導致農村基層黨組織與黨員群眾的“懸浮”。[12]這些做法和苗頭既不利于強化農村基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，也不利于提升組織權威和執(zhí)政能力，應該引起重視并逐步消除。

其三是個別地區(qū)在帶頭人監(jiān)督過程中存在一些不科學的舉措。當下，針對農村基層黨組織帶頭人的監(jiān)督已經實現(xiàn)了制度化，帶頭人隊伍的履職行為和權力行使受到嚴格約束。但個別地區(qū)的監(jiān)督往往與“自上而下”的指標任務相互綁定，過于強調工作留痕和全過程所有環(huán)節(jié)的監(jiān)督，甚至出現(xiàn)過多過濫的監(jiān)督檢查和文牘式的臺賬工作。這種形式主義的做法不僅帶來農村基層的超負荷工作壓力，也容易束縛帶頭人的手腳。類似不科學的做法如果長此以往，不僅會使帶頭人缺乏干事創(chuàng)業(yè)的激情和熱情，反而會使其背負“做多錯多”的思想包袱，進而出現(xiàn)為了避錯而消極怠工的問題，不僅會影響帶頭人隊伍的長期建設，還容易對農村的改革與發(fā)展大局產生消極影響。

黨的十九大提出了堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施指明了方向，也對帶頭人隊伍建設提出了更高的時代要求。針對農村基層黨組織帶頭人隊伍建設中的一些不科學做法，各級黨委政府應立足于農村發(fā)展的實際，全面貫徹“以人民為中心”的發(fā)展思想和執(zhí)政理念，以廣大黨員群眾的需求為原則來推進鄉(xiāng)村振興，防止出現(xiàn)農村黨組織帶頭人隊伍建設與廣大黨員群眾的“脫嵌”現(xiàn)象。筆者認為，對農村基層黨組織帶頭人隊伍的建設可以從以下三個層面進行有針對性的路徑優(yōu)化。

其一是應尊重人民的選擇，著眼實際強化帶頭人隊伍選培的開放性。我國農村區(qū)域差異性比較大，東部經濟發(fā)達地區(qū)農村與中西部農業(yè)型地區(qū)的農村的經濟社會基礎和發(fā)展階段皆不對等。所以在農村基層黨組織帶頭人隊伍的選培過程中各地應立足不同地區(qū)的村莊實際，不唯學歷年齡、不唯財富多寡，將甘于奉獻、公道正派、具有較強的引領能力作為普遍標準。例如一些地區(qū)的農村存在一些“鄉(xiāng)賢”，他們熟悉當?shù)亟洕鐣臓顩r，公道正派且具有較強的奉獻精神，能實現(xiàn)村莊的和諧治理，是帶頭人的優(yōu)秀人選[13]；一些地區(qū)積極開展引智工程，具有現(xiàn)代發(fā)展意識的“新農人”返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農業(yè)農村發(fā)展注入力量，也可以作為帶頭人的一種選擇[14]。同時個別地區(qū)還應改變將引入項目資源作為“第一書記”或“下派書記”主要任務的做法，將培育村莊內部的優(yōu)秀帶頭人作為他們的重要任務，只有村莊具有內在的引領力量，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?？傊x培工作應加強開放性，尊重人民群眾的選擇，依法依規(guī)做好黨員群眾的選舉工作，將群眾認可、符合村莊實際需求的帶頭人選出來，從源頭上實現(xiàn)帶頭人隊伍的高質量發(fā)展。

其二是應立足人民的需求，在帶頭人隊伍管理中充分踐行群眾路線。農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的目的是領導廣大黨員群眾共同建設和發(fā)展村莊。由此，凡是與黨員群眾需求相悖的做法都應進行有針對性調整。一方面，各地在農村基層黨組織帶頭人管理上應保持一定的彈性空間，發(fā)揮其自主性和能動性，使其有更多的時間和精力來深入黨員群眾中踐行群眾路線，尤其是要著力完善帶頭人踐行群眾路線的具體路徑，例如推動帶頭人一線走訪慰問、一線聽取黨員群眾心聲、一線調查研究工作、一線發(fā)現(xiàn)并處理問題等，通過依靠黨員群眾和動員黨員群眾來獲得的支持和認可，破除形式主義、官僚主義的不良作風；另一方面各地在制定農村基層黨組織帶頭人的考核和評價標準時，應對廣大黨員群眾的意見和建議進行充分吸納，將黨員群眾的集中訴求作為考核的關鍵指標，將黨員群眾的滿意度和民主評議結果作為核心評價，無論是在年度工作績效考核還是選培評優(yōu)的過程中都應將黨員群眾的參與權重提高，將人民的需求與農村基層黨組織帶頭人的正向激勵深度綁定，將黨員群眾的意見作為帶頭人隊伍建設的持續(xù)動力。

其三是應圍繞人民的認可，加強對帶頭人隊伍的關愛與支持。農村基層黨組織帶頭人的干事創(chuàng)業(yè)精神是領導廣大黨員群眾實現(xiàn)共同富裕的關鍵所在。為了進一步激勵其擔當作為的精神，一方面要加強對農村基層黨組織帶頭人的關愛。在遵守法律法規(guī)的基礎上，為了廣大黨員群眾的根本利益及農村的改革發(fā)展，農村基層黨組織帶頭人即使出現(xiàn)了部分工作的偏差也可以在科學甄別和具體研判的基礎上對其免責。當前全國很多地區(qū)制定了農村基層干部容錯糾錯辦法及免責清單，但在具體實踐過程中卻往往過于粗放，不好把握尺度，發(fā)揮的效能有限。由此，筆者認為，在容錯糾錯及免責的甄別過程中應以人民是否認可作為核心依據(jù)，保障黨員群眾代表的參與權和話語權，讓為人民謀福利的帶頭人得到關愛和認可，繼續(xù)保持干事創(chuàng)業(yè)的熱情；另一方面，通過減負為帶頭人提供外部支持。當前帶頭人所面臨的自上而下的各項任務指標過多、過泛、過重，甚至一些事務不堪重負，造成了帶頭人的職業(yè)倦怠。由此應逐步革除壓力型體制和基層治理的“錦標賽”體制[15]，以人民的認可作為設置任務指標的依據(jù)，不斷減掉不必要的負擔，為農村基層黨組織帶頭人隊伍的建設營造良好的外部生態(tài)環(huán)境。

五、結語

從外在層面上看，農村基層黨組織帶頭人隊伍的建設及轉型體現(xiàn)的是黨不斷加強農村基層黨組織本體力量的過程；但從本質層面上分析，建設與轉型的過程體現(xiàn)的是對農村基層黨組織執(zhí)政現(xiàn)代化的不懈追求。選培能人型的帶頭人目的在于提升帶頭人帶領黨員群眾致富的能力，使其適應鄉(xiāng)村振興的時代要求，保持執(zhí)政先進性；加強帶頭人的職業(yè)化管理在于通過崗位管理和科學激勵機制來提升帶頭人的工作效能和干事創(chuàng)業(yè)熱情，實現(xiàn)干部隊伍的穩(wěn)定性與可持續(xù)發(fā)展，保持執(zhí)政科學性；加強帶頭人監(jiān)督的制度化在于增強鄉(xiāng)村帶頭人廉潔自律和拒腐防變的意識，以此來提升執(zhí)政的合法性基礎，保持執(zhí)政純潔性。可以說，農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的轉型目的就是以與時俱進的精神不斷提升執(zhí)政的現(xiàn)代化水平，以適應新時代的治理重任。但現(xiàn)代化的轉型并不僅僅局限于執(zhí)政的規(guī)范性、科學性和純潔性，更重要的是堅持“以人民為中心”的根本原則，只有在轉型過程中將人民選擇、人民需求和人民認可放在首位，才能達成農村基層黨組織帶頭人建設的初心目標，也才能為鄉(xiāng)村振興的全面實現(xiàn)打下堅實的政治基礎。

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